Stratégie relative à la justice applicable aux autochtones, Évaluation sommative

5. CONCLUSIONS ET LEÇONS APPRISES


5. CONCLUSIONS ET LEÇONS APPRISES

La section finale du rapport présente les conclusions et les leçons apprises d'après les résultats présentés dans les sections précédentes. L'information est structurée en fonction des questions d'évaluation qui figurent à l'annexe A.

5.1. Pertinence du programme

1. Dans quelle mesure les objectifs de la SJA sont-ils encore pertinents pour les peuples autochtones?

Les trois objectifs énoncés de la SJA sont :

Un nombre disproportionné d'Autochtones ont encore des démêlés avec la justice. Ils sont surreprésentés dans les établissements correctionnels et les taux de criminalité et de victimisation dans les collectivités autochtones sont encore beaucoup plus élevé que ceux dans les collectivités non autochtones. Les programmes offerts dans le cadre de la SJA représentent une solution de rechange au système de justice traditionnel puisqu'ils reflètent réellement les croyances et les valeurs des Autochtones.

De nombreuses initiatives gouvernementales, notamment des programmes comme la SJA et des changements au Code criminel en ce qui a trait aux mesures de rechange et à la détermination de la peine, ont contribué à refléter les valeurs autochtones et à les intégrer dans le système de justice canadien. Malgré ces progrès, il continue d'y avoir des différences fondamentales entre la conception de la justice qu'ont les collectivités autochtones et celle du système de justice traditionnel. Ces différences peuvent contribuer au problème de surreprésentation des Autochtones dans le système de justice et ainsi, il est important que la SJA, ainsi que d'autres programmes et initiatives, continue de faire des progrès pour atteindre cet objectif fondamental et à long terme de la SJA.

Dans quelle mesure les objectifs de la SJA sont-ils encore pertinents du point de vue des priorités fédérales en matière de politiques et de programmes?

Le gouvernement fédéral a reconnu à de nombreuses reprises les difficultés auxquelles doivent faire face les collectivités autochtones lorsqu'elles doivent appliquer les lois autochtones et non autochtones et régler les conflits, qu'ils soient ou non liés à des infractions criminelles, ainsi que l'importance de faire participer directement les collectivités autochtones à l'administration de la justice au sein de leurs collectivités. En ce sens, la SJA est toujours conforme aux priorités fédérales en matière de politiques et de programmes destinés aux Autochtones. De plus, le programme appuie directement les efforts déployés par le gouvernement pour mettre en œuvre les accords sur l'autonomie gouvernementale au sein des collectivités autochtones.

5.2. Conception et exécution

2. Est-ce que la SJA a mis en œuvre des modalités efficaces et claires aux fins de la sélection des projets financés dans le cadre des accords de contribution (initiatives communautaires, initiatives de formation et de développement et initiatives de renforcement des capacités en matière d'autonomie gouvernementale) ?

Dans le cadre du financement actuel alloué à la SJA, les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux ont choisi peu de nouveaux programmes de justice communautaire. Pour choisir les nouveaux projets, les gouvernements respectifs ont conjointement examiné les propositions existantes et ont décidé ensemble à quel nouveau programme accorder du financement. Ils n'ont pas lancé d'appel de propositions pour éviter de créer des attentes importantes au sein des collectivités autochtones. En ce sens, le processus s'est avéré efficace, mais limitatif.

Les coordonnateurs régionaux et les analystes de programmes de la Direction de la justice applicable aux Autochtones ont collaboré avec les gouvernements provinciaux et territoriaux ainsi qu'avec les collectivités autochtones afin de choisir les initiatives de formation et de développement et les initiatives visant le renforcement des capacités en matière d'autonomie gouvernementale. Puisque la grande majorité de ces projets desservaient des collectivités dans lesquelles étaient déjà offerts des programmes de justice communautaire, il semble que le processus de sélection visait principalement à continuer de desservir ces collectivités, plutôt qu'à desservir des collectivités qui prévoient mettre en œuvre de nouveaux programmes.

Étant donné que la SJA est un partenariat à frais partagés, la DJA ne peut unilatéralement prendre les décisions sur la façon de sélectionner les nouveaux programmes et doit consulter ses partenaires provinciaux, territoriaux et autochtones.

Les modalités particulières de cette nouvelle composante de financement, y compris les critères de financement et une stratégie de communication, seront élaborées au cours de l'exercice 2007-2008 en collaboration avec les partenaires de la SJA, notamment les provinces, les territoires et les collectivités autochtones.

Recommandation 1

Si elle cherche à obtenir du financement afin d'élargir la portée de la SJA, la DJA devrait considérer mettre en place des mesures qui feront en sorte que la sélection des nouveaux programmes se fasse de façon officielle et accessible.

Recommandation 2

La DJA devrait prendre les mesures nécessaires pour que les collectivités qui tirent profit des initiatives de formation et de perfectionnement – notamment celles qui prévoient mettre un nouveau programme en œuvre – soient au courant du soutien offert et puissent en profiter.

Réponse de la direction

Nous sommes d'accord. La DJA s'est engagée à appuyer l'élaboration et l'exécution d'initiatives de formation et de perfectionnement qui répondent aux besoins des collectivités SJA actuelles et à ceux des collectivités qui prévoient mettre en œuvre un nouveau programme. Conformément aux paramètres du financement établis pour la composante de « renforcement des capacités» de la SJA renouvelée, les collectivités SJA actuelles et éventuelles auront la possibilité d'obtenir du financement pour des initiatives de formation et de perfectionnement adaptées à leurs besoins. Cette composante appuiera l'objectif d'élargir la portée de la SJA d'une façon ciblée de sorte qu'un plus grand nombre de collectivités autochtones et d'Autochtones aient accès à des programmes de justice adaptés aux besoins des collectivités participantes.

Réponse de la direction

Nous sommes d'accord. Étant donné la décision de renouveler et d'élargir la SJA annoncée dans le cadre du budget 2007 en mars, la DJA travaillera en collaboration avec les partenaires de la SJA au cours de l'exercice 2007-2008 sur un certain nombre d'enjeux liés à la mise en œuvre du renouvellement de la SJA, y compris l'élaboration de nouveaux critères de sélection et de processus conjoints pour la sélection de nouveaux programmes.

3. Est-ce que la SJA permet une gestion efficace aux fins de la surveillance du financement accordé dans le cadre des accords de contribution? Est-ce que la SJA possède les mécanismes et procédures nécessaires pour assurer le respect de l'obligation de rendre compte et la mesure du rendement?

Grâce à ses coordonnateurs régionaux et à ses analystes de programme, la Direction de la justice applicable aux Autochtones participe activement à la gestion courante des projets financés dans le cadre des accords de contribution. Les projets offerts dans les Territoires du Nord-Ouest et le Nunavut constituent la seule exception à cette règle, puisque, dans ces régions, la Direction de la justice applicable aux Autochtones a signé des accords de transfert. Les collectivités autochtones responsables des programmes de la SJA et leurs partenaires provinciaux et territoriaux apprécient l'appui accordé par les coordonnateurs régionaux.

Actuellement, les mécanismes et procédures de mesure du rendement diffèrent selon les régions, principalement parce que l'obligation de rendre compte diffère également selon les administrations. Lorsqu'elles s'ajoutent aux difficultés auxquelles doivent faire face les collectivités autochtones pour ce qui est de respecter une partie de leur obligation de rendre compte, ces différences compliquent encore plus la tâche de fournir un tableau national de ce que la SJA permet d'appuyer et de réaliser.

Des ressources affectées aux initiatives de formation sur l'amélioration des rapports de programme seront offertes aux collectivités SJA participantes dans la nouvelle composante de financement du renforcement des capacités.

Recommandation 3

La DJA, en collaboration avec ses partenaires provinciaux, territoriaux et autochtones, devrait prendre les mesures nécessaires pour que l'on puisse au moins procéder à une collecte systématique des données et à l'établissement de rapport au niveau national sur certains indicateurs essentiels de rendement des programmes de justice communautaire. Dans le cadre de ces mesures, la DJA devrait accroître la capacité de ces programmes de rendre compte des mesures de rendement pertinentes.

Réponse de la direction

Nous sommes d'accord. La collecte et l'établissement de rapports de façon systématique sur les principaux indicateurs de rendement au niveau national constituent une priorité principale du renouvellement de la SJA. Ceux-ci seront effectués en collaboration avec les partenaires provinciaux, territoriaux et autochtones en vue de l'amélioration des activités actuelles d'établissement de rapports statistiques et de collecte des données. Cette information est nécessaire pour démontrer la pertinence continue, la rentabilité et le succès des programmes de la SJA. Entre autres choses, des indicateurs essentiels de rendement seront élaborés, un modèle de rapport normalisé sera établi et diverses options de collecte des données seront examinées.

4. Est-ce que les activités décrites dans les accords de contribution sont exécutées de la façon prévue?

Puisque la Direction de la justice applicable aux Autochtones et les gouvernements provinciaux et territoriaux surveillent de près (de façon formelle et informelle) la mise en œuvre des programmes de la SJA, elles peuvent déterminer si les activités décrites dans les accords de contribution sont exécutées de la façon prévue, et aucun intervenant n'a soulevé de préoccupation importante à ce sujet au cours des consultations. Il faut noter que, dans le cas des Territoires du Nord-Ouest et du Nunavut, où des ententes de transfert ont été conclues, la responsabilité principale de l'administration des accords de contribution revient au territoire; il transmet tout renseignement pertinent à la Direction de la justice applicable aux Autochtones.

5. Est-ce que les attributions de toutes les parties aux accords de contribution sont clairement définies et bien comprises?

De façon générale, les attributions de toutes les parties aux accords de contribution sont clairement définies et bien comprises. La présente évaluation a montré que les partenaires fédéraux, provinciaux et territoriaux jouent des rôles complémentaires dans le soutien de la mise en œuvre des programmes offerts dans le cadre de la SJA. Le fait que le ministère de la Justice participe au financement de programmes de justice communautaire depuis 16 ans (dans le cadre de l'Initiative de justice applicable aux autochtones et de la SJA) a permis aux partenaires d'acquérir de l'expérience et de définir concrètement leurs rôles.

6. Est-ce que les activités menées à l'interne dans le cadre de la SJA (élaboration et soutien des politiques, activités de Liaison et de partenariats et appui aux négociations de l'autonomie gouvernementale) se font de façon efficace?

7. Est-ce que les attributions des participants aux activités menées à l'interne dans le cadre de la SJA sont clairement définies et comprises?

À la suite de la redistribution des attributions qui a eu lieu en juin 2006, le groupe du droit autochtone et de la politique stratégique est responsable de la composante élaboration et soutien des politiques, en collaboration avec la DJA. Pour l'instant, il est trop tôt pour évaluer toute l'incidence de cette redistribution.

De plus, les réductions de financement qu'a subi l'initiative Liaison et partenariats ont en grande partie mis fin à cette initiative. Avec le niveau actuel de ressources qui lui est affecté, il est peu probable que cette initiative mène à des résultats significatifs.

Le soutien des négociations sur l'autonomie gouvernementale fait partie du rôle consultatif traditionnel que doivent jouer les conseillers juridiques du ministère de la Justice. Cette composante du programme semble être exécutée convenablement.

8. Dans quelle mesure les recommandations formulées à la suite de l'évaluation formative ont-elles été mises en œuvre?

Les recommandations formulées à la suite de l'évaluation formative de la SJA faite en 2005 ont été partiellement mises en œuvre. Depuis que le rapport de l'évaluation formative a été finalisé, la SJA est surtout axée sur le maintien des programmes actuels et sur la préparation du processus de renouvellement. On ne lui a consacré ni le temps, ni les ressources nécessaires pour apporter des changements importants au programme.

5.3. Succès

9. Dans quelle mesure les mesures de rechange et d'autres services connexes sont-ils offerts aux collectivités autochtones par suite de l'établissement de la SJA?

La présente évaluation a révélé que la portée du programme constitue le principal obstacle à l'atteinte des résultats prévus de la SJA sur une grande échelle. Seulement une faible proportion des délinquants autochtones ont accès aux programmes offerts par la SJA. Même si ces programmes ont généralement une incidence positive sur les personnes qui y ont accès, bon nombre de délinquants autochtones qui pourraient profiter de ces programmes sont pris en charge par le système de justice traditionnel, ce qui entraîne souvent les conséquences négatives qui ont été documentées au fil des ans.

Dans quelle mesure les collectivités autochtones parviennent-elles à appliquer les lois autochtones?

La SJA joue un rôle limité pour ce qui est de permettre aux collectivités autochtones d'appliquer les lois autochtones et les règlements des bandes. Il faut toutefois noter qu'en principe, les programmes offerts par la SJA pourraient être utilisés pour l'application des lois autochtones et des règlements des bandes. En ce sens, il est important de reconnaître que les programmes offerts dans le cadre de la SJA ne se limitent pas aux Autochtones qui ont commis des infractions criminelles.

Recommandation 4

Si la DJA obtient des fonds supplémentaires pour le renouvellement de la SJA, ceux-ci devraient servir en priorité à favoriser la participation aux programmes de justice communautaire et à en accroître le nombre.

Réponse de la direction

Nous sommes d'accord. Augmenter la portée et le nombre des programmes SJA est l'un des arguments fondamentaux avancé par la DJA dans le cadre de sa demande de renouvellement stratégique du programme. Avec un mandat renouvelé, la SJA misera sur son succès en tant que solution de rechange efficace pour le système de justice traditionnel et continuera d'avoir des répercussions positives dans les collectivités au fur et à mesure que le nombre de programmes de justice communautaire et la participation à ces programmes augmente. Le mandat renouvelé et amélioré de la SJA prévoit notamment une augmentation ciblée du nombre de programmes de la SJA et de leur portée et plus de collectivités autochtones et d'Autochtones ayant accès à des programmes de justice adaptés à leurs besoins. Cet objectif a été réaffirmé dans le budget 2007, avec l'annonce de l'augmentation du financement pour les exercices 2007-2008 et 2008-2009, et la réalisation de cet objectif est essentielle à la mise en œuvre réussie du renouvellement de la SJA.

10. Dans quelle mesure la SJA a-t-elle favorisé une approche coordonnée à l'égard des difficultés auxquelles font face les Autochtones (au sein du MJ et d'autres ministères fédéraux, des provinces et territoires)? Est-ce que la SJA joue un rôle de premier plan dans la coordination d'une telle approche?

On s'attend à ce que la Direction de la justice applicable aux Autochtones et le groupe du droit autochtone et de la politique stratégique jouent tous deux un rôle de premier plan dans la coordination des activités liées à la mise en œuvre des programmes de justice communautaire partout au Canada. On ne s'attend toutefois pas à ce que ces deux groupes coordonnent une approche intégrée à l'égard des difficultés auxquelles font face les Autochtones, ce qui est conforme à son mandat établi.

Les ressources limitées et un roulement relativement important du personnel, particulièrement au niveau de la gestion, au sein de la Direction de la justice applicable aux Autochtones ont restreint sa capacité de coordonner l'ensemble des efforts déployés à l'échelle provinciale, territoriale et fédérale dans le cadre de la mise en œuvre des programmes de justice communautaire. Les partenaires provinciaux et territoriaux ont dit vouloir que la Direction joue éventuellement un rôle plus actif dans ce domaine.

L'Unité du droit autochtone et de la planification stratégique, en collaboration avec la DJA, rehaussera également les partenariats efficaces au niveau fédéral grâce à la constitution d'un groupe de travail des directeurs généraux. Les secteurs où la DJA peut miser sur les partenariats et améliorer l'horizontalité dans le cadre du mandat renouvelé de la SJA sont notamment les partenaires fédéraux comme la Police des Autochtones (Sécurité publique Canada), les Services correctionnels pour Autochtones (Sécurité publique Canada) et la Stratégie pour les Autochtones vivant en milieu urbain (Affaires indiennes et du Nord Canada).

Recommandation 5

La DJA devrait prendre les mesures nécessaires pour améliorer la coordination des efforts provinciaux, territoriaux et fédéraux visant à mettre en œuvre des programmes de justice communautaire.

Réponse de la direction

Nous sommes d'accord. Dans le cadre du mandat renouvelé de la SJA, la DJA continuera d'entretenir des relations personnalisées avec nos partenaires P/T au moyen de communications fréquentes par téléphone, par courrier, par courrier électronique et en personne. Les forums existants comme nos réunions du groupe de travail FPT sur la justice applicable aux Autochtones, les conférences téléphoniques et les rencontres axées sur le renouvellement de la SJA facilitent les discussions et les initiatives visant l'amélioration de la coordination des programmes.

11.  Dans quelle mesure la SJA a-t-elle favorisé la concertation entre les programmes communautaires et le système de justice traditionnel?

12.  Est-ce que les travaux réalisés dans le cadre de la SJA ont eu une incidence sur l'attitude du personnel du système de justice traditionnel?

Les collectivités qui offrent des programmes communautaires bénéficient généralement de l'appui du personnel du système de justice traditionnel. Les quelques problèmes qui surgissent sont surtout liés au roulement de personnel chez les policiers et les poursuivants. Tous les groupes du système de justice traditionnel appuient généralement les programmes de la SJA. Ils leur renvoient des dossiers et ont une opinion généralement positive de ce type de programme. Toutefois, les juges semblent être particulièrement en faveur de ceux-ci.

13. Quel rôle ont eu les victimes dans le cadre des programmes communautaires?

La participation des victimes est un aspect essentiel de la justice réparatrice et reflète les valeurs autochtones que sont la guérison et la compassion. Les études de cas citées à l'appui de notre évaluation illustrent les avantages que les victimes peuvent tirer de leur participation aux programmes de justice communautaire. Un autre principe fondamental veut que la participation des victimes demeure facultative. Or, les consultations ont révélé que dans certaines collectivités, les victimes hésitent parfois à participer à ces programmes. Il s'agit d'une difficulté que les coordonnateurs de la justice des collectivités participantes sont susceptibles d'avoir à affronter de façon permanente.

14. Est-ce que les avis juridiques sur la composante de l'administration de la justice sont suffisants pour permettre aux négociateurs de l'autonomie gouvernementale de remplir efficacement leur rôle?

Les conseillers juridiques associés à la SJA fournissent un soutien constant aux négociateurs de l'autonomie gouvernementale. Ils assurent une expertise liée expressément à l'administration des chapitres concernant la justice que renferment les accords sur l'autonomie gouvernementale, et comme ce processus de négociations se poursuivra vraisemblablement pendant quelque temps, ce genre d'appui devra donc être maintenu.

15.  Dans quelle mesure les Autochtones ont-ils pu accroître leurs responsabilités dans le domaine des mesures de rechange et d'autres services communautaires dans le cadre de l'administration de la justice dans les collectivités autochtones?

La portée des programmes de la SJA a déterminé dans une grande mesure l'ampleur de la responsabilité que les Autochtones assument en ce qui a trait à l'administration de la justice. Les collectivités qui ont mis en œuvre des programmes de justice communautaire, particulièrement des programmes de déjudiciarisation, participent beaucoup plus à l'administration de la justice. Puisque ces programmes ne s'appliquent pas seulement aux infractions criminelles, ils ont également permis aux collectivités autochtones de régler des conflits familiaux ou de mettre en œuvre des mesures de prévention. Les collectivités qui ont signé des accords sur l'autonomie gouvernementale sont également en mesure de recourir au programme de la SJA pour appliquer les lois autochtones dans différents contextes autres que les infractions criminelles.

Comme cette évaluation l'indique, la mise en œuvre des programmes de la SJA ne signifie pas que tous les Autochtones qui pourraient bénéficier de ces programmes y auront systématiquement accès. De nombreuses collectivités autochtones ont encore des moyens limités d'offrir des programmes de justice communautaire. Et de nombreuses autres collectivités n'ont pas encore mis en œuvre de tels programmes.

16.  Dans quelle mesure les activités réalisées dans le cadre de la SJA ont-elles contribué à une meilleure intégration des valeurs autochtones dans l'administration de la justice au Canada?

Sans aucun doute, les programmes de la SJA ont permis une meilleure intégration des valeurs autochtones dans l'administration de la justice au sein des collectivités autochtones participantes. Ces programmes ont également eu une incidence positive sur le personnel du système de justice traditionnel (les juges, les poursuivants et les policiers) qui collabore à la mise en œuvre de ces programmes en renvoyant les délinquants autochtones ou en participant aux initiatives de détermination de la peine.

17.  Dans quelle mesure les programmes communautaires ont-ils eu une incidence sur les taux de criminalité dans les collectivités où ils sont mis en œuvre?

Les personnes qui participent au programme de la SJA sont davantage susceptibles de se réadapter que celles qui sont prises en charge par le système de justice traditionnel. L'étude sur la récidive menée à l'appui de la présente évaluation indique que les délinquants qui participent aux programmes financés par la SJA ont environ deux fois moins de chances de récidiver que ceux qui n'y participent pas.

18.  Quels sont les programmes et les activités, exclusion faite de ceux qui sont financés directement dans le cadre de la SJA, qui contribuent à l'atteinte des résultats à long terme de la SJA?

Un certain nombre d'autres programmes, comme les initiatives en matière de prévention du crime, les services de police des Premières nations, les initiatives de justice pour les jeunes, le Programme d'assistance parajudiciaire autochtone et les initiatives de lutte contre la violence familiale, viennent compléter le rôle des programmes de la SJA. Les modifications apportées aux dispositions du Code criminel sur les mesures de rechange et la détermination de la peine, ainsi qu'à certaines dispositions de la Loi sur le système de justice pénale pour les adolescents, contribuent également à l'atteinte des résultats à long terme prévus dans le cadre de la SJA.

19.  Quelles leçons a-t-on tirées des divers programmes communautaires? Qu'est-ce qui fonctionne? Qu'est-ce qui ne fonctionne pas?

La présente évaluation a fait ressortir un certain nombre de leçons :

5.4. Rentabilité et solutions de rechange

20.  Est-ce qu'il y a eu suffisamment de ressources qui ont été affectées à chaque composante de la SJA? Y a-t-il eu des coûts imprévus? Est-ce que les activités ont été réalisées de manière efficace?

21.  Est-ce que la structure actuelle de la SJA devrait être modifiée? Dans l'affirmative, comment devrait-elle être modifiée? Comment les ressources seraient-elles affectées?

Le niveau de ressources affectées à la principale composante de la SJA – à savoir les programmes de justice communautaire – a légèrement augmenté au cours des quatre dernières années, tandis que le niveau de ressources consacrées à la formation et au développement ainsi qu'aux activités de liaison et de partenariats a diminué considérablement. Le niveau de financement accordé pour les autres composantes du programme semble être demeuré assez constant.

Dans ce contexte, la mesure dans laquelle les ressources suffisantes ont été affectées à chaque composante du programme dépend largement des objectifs que la SJA est censée atteindre. À ce stade-ci, le niveau actuel de ressources pourrait permettre tout au plus le maintien des programmes actuellement offerts aux collectivités participantes. Cette situation ne favorisera certainement pas l'élargissement de la SJA ni la résolution du problème cerné dans la présente évaluation en ce qui concerne la portée limitée du programme.

22.  Existe-il des moyens plus efficaces d'atteindre les objectifs de la the SJA?

La présente évaluation n'a pas permis de trouver un modèle de programmes différent qui permettrait de réaliser les objectifs de la SJA. Permettre aux collectivités autochtones d'administrer les programmes de justice communautaire représente une solution de rechange économique au système de justice traditionnel et appuie les objectifs généraux relatifs à l'autonomie gouvernementale visés à la fois par le gouvernement fédéral et les collectivités autochtones.