Stratégie du droit de la famille axé sur l'enfant,
Évaluation sommative

2. CONTEXTE ET DESCRIPTION DE LA STRATÉGIE


2. CONTEXTE ET DESCRIPTION DE LA STRATÉGIE

La présente section du rapport indique le contexte des enjeux en droit familial au Canada et fournit une description détaillée de la SDFAE, notamment son mandat et ses objectifs, sa structure de gouvernance et ses activités.

2.1. Enjeux et tendances familiales

De façon générale, les Canadiens sont encore plus susceptibles d’être mariés que de vivre en union libre, mais il existe une tendance croissante en faveur de l’union libre. En fait, selon le recensement de 2006, comparativement aux données du recensement antérieur, le nombre de familles dont les parents vivent en union libre a augmenté plus de cinq fois plus vite que le nombre de familles dont les parents sont mariés[8].

Autre tendance, le niveau d’instabilité des relations de couple est en croissance. Le recensement de 2006 a révélé que 8,1 % des gens âgés de 15 ans et plus étaient divorcés, soit une hausse de 7,7 % par rapport à 2001. De 2001 à 2006, environ 2,0 millions de Canadiens ont mis fin à un mariage ou à une union libre[9]. Malgré le fait que les mariages continuent d’être plus nombreux que les unions libres, le nombre total de séparations (y compris le divorce) était égal pour les deux groupes, ce qui indique que les unions libres sont moins stables que les mariages[10]. Les unions libres durent généralement moins longtemps que les mariages, soit une moyenne de 4,3 ans par rapport à 14,3 ans pour les mariages[11]. La probabilité de séparation pour les premières relations est environ deux fois plus élevée pour les unions libres que pour les mariages (environ 62 % par rapport à 30 %)[12]. La durée moyenne des mariages au Canada paraît demeurer relativement stable, voire même s’accroître légèrement[13].

Il y a également eu une augmentation du nombre de parents seuls qui ne se sont jamais mariés, ce qui peut être attribué à l’augmentation des unions libres et de leur rupture postérieure et au fait qu’il est de plus en plus accepté d’avoir des enfants hors des liens du mariage[14]. Même si la majorité (80,1 %) des familles dirigées par un parent seul en 2006 a continué d’être composées de femmes et de leurs enfants, les familles dirigées par des hommes ont augmenté plus rapidement. De 2001 à 2006, le nombre de familles dirigées par le père seulement a augmenté de 14,6 % comparativement à une augmentation de 6,3 % pour les familles dirigées par la mère seulement.

Récemment, les discussions portant sur le principe de l’intérêt supérieur de l’enfant se sont mis à inclure de plus en plus les cas d’adoption et les parents de même sexe de même que le nombre croissant de décisions en matière de garde où les juges accordent la garde conjointe sur le plan juridique[15]. Le recensement de 2006 constituait la première fois où les couples de même sexe étaient comptés au Canada. Environ 45 300 couples de même sexe ont été intégrés au recensement, certains (moins d’un sur dix) de ces couples élevant des enfants au foyer[16].

Tendance connexe, les pères participent de plus en plus à l’éducation de leurs enfants, ce qui découle de l’augmentation des modalités d’exercice conjoint du rôle parental parmi les couples en proie à une séparation ou à un divorce, selon lesquelles les tâches et les responsabilités liées au soin des enfants sont réparties entre les deux parents[17]. Moins de mères se font octroyer la garde unique à la suite d’un divorce que par le passé. En 2003, moins de la moitié (47,7 %) des décisions de divorce comportant la garde de personnes à charge ont octroyé la garde seulement à la mère, soit une diminution par rapport aux trois quarts (78,2 %) il y a 20 ans. Par opposition, la garde conjointe continue d’afficher une tendance à la hausse, la garde conjointe de 43,8 % des personnes à charge ayant été octroyée au père et à la mère en 2003[18]. Il faut souligner que la garde conjointe fait expressément référence aux droits et responsabilités de garde liés à la satisfaction des besoins, à la protection, à l’éducation et au soin de l’enfant et comporte généralement des modalités faisant en sorte que les deux parents participent aux décisions majeures touchant l’enfant même si l’enfant vit avec un parent la majorité du temps.

Manifestement, les organisations participant au système de justice familiale au Canada doivent continuellement modifier leurs activités, leurs programmes et leurs services de soutien pour répondre adéquatement aux besoins évolutifs des familles en proie à une séparation ou à un divorce, particulièrement à ceux des enfants en cause.

2.2. Droit de la famille et activités de justice familiale au Canada

Le droit de la famille au Canada est un domaine de compétence partagée entre les gouvernements fédéral et provinciaux/territoriaux. Par conséquent, il existe deux systèmes judiciaires parallèles, à savoir les cours supérieures fédérales dans les provinces et les territoires et les cours provinciales/territoriales, chaque cour ayant compétence sur certains aspects du droit de la famille. En vertu de la Loi constitutionnelle de 1867, le Parlement a compétence exclusive en matière de divorce, ce qui comporte les domaines incidents comme les obligations alimentaires et la garde, s’il y a lieu. La principale composante fédérale du système de droit familial du Canada est la Loi sur le divorce. La législation provinciale en droit de la famille couvre l’ensemble des questions liées à la séparation de couples non mariés de même que l’obligation alimentaire et la garde lorsqu’aucune demande de divorce n’est présentée. Les provinces/territoires ont aussi compétence sur des questions comme l’exécution des obligations alimentaires et autres, l’adoption, la protection de l’enfant, le changement de nom et les questions liées à l’administration des tribunaux. Chaque province/territoire adopte ses propres dispositions en matière de droit de la famille et fournit sa propre forme ou combinaison de services de justice familiale en fonction des besoins locaux.

Selon cette division des responsabilités, le gouvernement fédéral ne fournit pas directement aux Canadiens des services de justice familiale; il s’agit d’une responsabilité provinciale/territoriale. Toutefois, le gouvernement fédéral s’est engagé à aider les provinces/territoires à élaborer, mettre en œuvre et préserver ces services. Par conséquent, la collaboration et la coordination des activités entre les administrations ont joué un rôle essentiel au cours de l’histoire des initiatives de justice familiale, dont la SDFAE.

Il faut considérer la SDFAE comme l’une des nombreuses stratégies mises en œuvre en matière de droit familial au Canada. Au cours des deux dernières décennies, le ministère de la Justice a lancé plusieurs initiatives successives d’aide et de collaboration avec les provinces/territoires dans le cadre de la création et de l’amélioration des politiques et services en droit familial. La SDFAE est la cinquième initiative fédérale consécutive dans le domaine du droit de la famille et a été élaborée à l’appui d’un système de justice familiale axée sur l’enfant. Voici les programmes/initiatives qui ont précédé la SDFAE, à savoir :

  1. le premier Fonds d’exécution des pensions alimentaires de 1985 et 1992 (1,1 million de dollars au total);
  2. le deuxième Fonds d’exécution des pensions alimentaires (s’inscrivant dans le Plan d’action du gouvernement du Canada pour les enfants – Grandir ensemble) de 1992 à 1997 (5,1 millions de dollars);
  3. l’Initiative relative aux pensions alimentaires pour enfants, qui comprend un financement PT, le « Fonds de mise en œuvre et d’exécution des pensions alimentaires pour enfants » dans le cadre de l’Initiative de pension alimentaire pour enfants de 1996 à 2001 (63,6 millions de dollars);
  4. la poursuite de l’Initiative relative aux pensions alimentaires pour enfants, y compris le Fonds de la justice familiale de 2001 à 2003 (29,9 millions de dollars).

La SDFAE représente les mesures permanentes du Ministère dans ce domaine et mise sur les expériences et les succès réalisés dans le cadre des programmes et initiatives antérieurs.

2.3. Description de la Stratégie du droit de la famille axé sur l’enfant

L’objectif stratégique général de la Stratégie consiste à contribuer à l’élaboration et au maintien d’un système de justice familiale axée sur l’enfant qui :

Les familles en proie à une séparation ou à un divorce, dont les parents, les grands-parents et les membres de la famille élargie sont les bénéficiaires directs prévus de la SDFAE, particulièrement les enfants. La Stratégie soutient également les personnes et les organisations qui sont directement touchées par le droit de la famille et qui fournissent des services de justice familiale, notamment les professionnels du droit de la famille (p. ex., les juges et les avocats qui pratiquent en droit de la famille), les services de justice familiale provinciaux/territoriaux et les personnes qui les fournissent ainsi que les organisations faisant de la vulgarisation juridique et fournissant de l’information juridique.

À l’appui de ces objectifs, la SDFAE englobe un certain nombre de composantes et d’activités.

2.3.1. Les piliers de la Stratégie

À sa création, la SDFAE reposait sur trois piliers indépendants : la réforme législative, le financement des services de justice familiale provinciaux/territoriaux et l’expansion du Tribunal unifié de la famille (TUF). Dans le pilier de la réforme législative se trouvaient trois modifications prévues. Celles-ci ont été intégrées au projet de loi C-22 (12 décembre 2002), qui a été déposé en 2003.

Le projet de loi C-22 (12 décembre 2002) visait à modifier la Loi sur le divorce pour éliminer les termes « garde » et « accès » de la Loi aux fins de la détermination de l’exercice du rôle parental. Il proposait une terminologie fondée sur les « responsabilités parentales », dont les responsabilités décisionnelles comme les décisions relatives à la santé, à l’éducation et à l’enseignement religieux de l’enfant de même que le temps passé à s’occuper des enfants, qui auraient été attribuées par le tribunal au moyen d’une « ordonnance parentale ». Le projet de loi C-22 (12 décembre 2002) prévoyait aussi l’introduction d’une liste de critères dont les tribunaux auraient dû tenir compte lorsqu’ils déterminent l’intérêt supérieur de l’enfant. Les autres réformes législatives proposées dans le projet de loi C-22 étaient notamment des modifications à la Loi d’aide à l’exécution des ordonnances et des ententes familiales (LAEOEF) et à la Loi sur la saisie-arrêt et la distraction de pensions (LSADP), qui visaient à fournir davantage d’outils et de meilleurs outils en ce qui concerne le repérage des personnes qui font défaut de payer une pension alimentaire pour enfants de même qu’une modification à la Loi sur les juges prévoyant l’expansion du Tribunal unifié de la famille, qui faisait partie du projet de loi C-51 déposé en 2005.

La composante de financement de la Stratégie que constituent les subventions et les contributions relève du pilier des services de justice familiale de la Stratégie. Le financement des services et programmes de justice familiale provinciaux/territoriaux est distribué au moyen du Fonds de la justice familiale axée sur l’enfant (FJFAE). La Stratégie vise cinq principaux types de services de justice familiale, à savoir les centres d’information en droit de la famille, les programmes d’éducation des parents, la médiation, les programmes d’exécution des ordonnances alimentaires et les services de nouveau calcul du montant des pensions alimentaires.

Le troisième pilier de la SDFAE était l’expansion du modèle de TUF. Le gouvernement fédéral a commencé à financer les TUF en tant que projets pilotes dans les années 1980 afin de rationaliser le système de justice familiale en regroupant en un seul niveau judiciaire les compétences fédérale et provinciale sur l’ensemble des questions de droit de la famille pour améliorer la qualité du service. Adoptée par certaines provinces, la notion de TUF se caractérise par un certain nombre d’éléments de prestation de services, notamment :

Le projet de loi C-22 (12 décembre 2002) est mort au feuilleton en raison de la prorogation du Parlement en novembre 2003 et une fois de plus en 2005. Les modifications proposées n’ont pas progressé comme prévu et l’élément de réforme législative de la SDFAE n’a jamais été déposé de nouveau.

Les réformes législatives n’ayant pas été adoptées et reconnaissant qu’il était improbable qu’elles soient déposées de nouveau au cours de la Stratégie, la Section FEA s’est adaptée et a étendu ses activités en vue de poursuivre son appui à la réalisation des objectifs de la Stratégie. Les objectifs initialement définis de la SDFAE sont demeurés intacts, mais le chemin y menant ainsi que les résultats immédiats prévus ont été modifiés en conséquence. Par conséquent, les services de justice familiale sont devenus la pierre angulaire de la SDFAE et les activités des diverses unités en place chargées de réaliser la Stratégie ont été modifiées de manière à soutenir cette orientation modifiée. Les changements d’orientation et d’activités de la Stratégie ont aussi donné lieu à une modification du CGRR et du modèle logique.

2.3.2. Gouvernance, structure et activités de la SDFAE

La SDFAE est réalisée sous la direction de l’avocat général principal de la Section de la famille, des enfants et des adolescents (FEA) du ministère de la Justice. Comme le résume le tableau 2-1, il y a cinq principaux domaines d’activités énoncés dans le modèle logique : politique en matière de droit de la famille; politique en matière d’exécution des ordonnances alimentaires; programmes de contribution; information juridique et formation professionnelle; recherche et évaluation[20].

Tableau 2-1 : Domaines d’activité de la SDFAE
Domaine de la SDFAE Activités
Droit de la famille
  • Élaborer des modifications législatives et réglementaires
  • Soutenir le contentieux
  • Examiner les conventions internationales
  • Modifications à la Loi sur le divorce
Exécution des ordonnances alimentaires
  • Modifications à la LAEOEF et à la LSADP
  • Infrastructure fédérale d’exécution des ordonnances alimentaires
  • Coordonner les initiatives d’exécution (sur les plans national et international)
  • Soutenir le contentieux
  • Négocier une nouvelle convention internationale sur les obligations alimentaires
Programmes de contribution
  • Administrer le FJFAE
  • Élaborer et gérer des accords de financement pour les programmes et projets
  • Suivre le rendement/les résultats des activités des provinces/territoires et des organisations non gouvernementales (ONG)
Information juridique et formation professionnelle
  • Fournir des documents et des ressources d’information et de vulgarisation juridiques
Recherche et évaluation
  • Effectuer des enquêtes/études spéciales nationales
  • Donner des conseils sur l’élaboration de politiques et de programmes
  • Suivre et évaluer les progrès

Même si les activités relevant de chaque composante sont distinctes, l’approche intégrée d’équipe « multidisciplinaire » adoptée sous le régime des initiatives antérieures a été maintenue. Suivant cette approche intégrée, six unités de la Section FEA collaborent avec quatre autres unités du ministère de la Justice et une unité du Programme des tribunaux à l’appui de la SDFAE[21]. Voici les unités de la Section FEA :

Les activités (intrants) et les extrants associés à chacune des unités susmentionnées sont énoncées dans le modèle logique de la SDFAE figurant à l’annexe A. Le modèle logique énonce les liens entre les activités, les extrants, les résultats et les objectifs de la SDFAE.

Voici les quatre autres unités participant à la Stratégie hors de la Section FEA :

2.3.3. Participation des provinces/territoires

Notamment en raison de la compétence partagée en droit de la famille, la collaboration entre les provinces/territoires et le ministère de la Justice a constitué un important élément de la Stratégie. Les provinces/territoires participent à une vaste gamme d’activités liées à la SDFAE, notamment la conception et l’exécution des services/programmes de justice familiale, la mise en œuvre des projets pilotes ainsi que la réalisation de documents de communication et d’activités d’éducation. Les provinces/territoires contribuent également à l’amélioration du système de justice familiale au moyen de la mise à l’épreuve d’approches nouvelles ou innovatrices de services de justice familiale et de mécanismes d’exécution au moyen des fonds fournis dans le cadre du FJFAE ainsi qu’au moyen de la formulation de recommandations d’améliorations de la législation fédérale sur l’exécution afin de rehausser la conformité aux obligations alimentaires. Depuis la mise en œuvre de la Stratégie en 2003, des demandes ont été reçues à l’égard de 12 projets pilotes, neuf ayant été acceptés, deux projets ayant été reportés et une demande ayant été rejetée. Au total, 2,05 millions de dollars ont été affectés à des projets pilotes lors de la durée de la Stratégie.

Plusieurs des programmes/services de justice familiale provinciaux/territoriaux réalisés sont financés en tout ou en partie par des fonds tirés du FJFAE. Pendant la durée de la Stratégie, 80 millions de dollars ont été affectés aux provinces et aux territoires en vue du soutien aux cinq domaines d’activités des services de justice familiale et des sept principaux domaines d’activités de financement. Les provinces/territoires bénéficiaires doivent consacrer au moins 60 % des fonds à des activités d’intégration, au moins 20 % à des activités d’exécution et environ de 5 % à 7 % à la recherche. Les fonds sont distribués proportionnellement au nombre d’habitants, certains rajustements étant apportés à l’affectation destinée aux petites provinces[22].

Les exigences de rapports liés au FJFAE ont fait en sorte que les provinces/territoires ont participé activement à la stratégie de mesure du rendement et d’évaluation (SMRE) de la Stratégie, avec des exigences de rapports annuels pour chacun des sept principaux domaines d’activités de financement, de même qu’à d’autres activités de recherche/d’évaluation, telles que :

  1. Coordination des activités de justice familiale comme les ententes parentales, la pension alimentaire pour enfants et l’exécution des ordonnances alimentaires;
  2. Élaboration, exécution, amélioration et expansion d’activités et de services de justice familiale axée sur l’enfant innovateurs;
  3. Élaboration, exécution et amélioration des mécanismes de règlement des différends en vue de la fixation, de la modification ou du nouveau calcul du montant de la pension alimentaire pour enfants;
  4. Élaboration, amélioration et exécution d’activités innovatrices d’exécution des ordonnances alimentaires;
  5. Mesures provinciales/territoriales visant l’établissement de la modification et de la reconnaissance intergouvernementale des ordonnances alimentaires;
  6. Activités de recherche, d’analyse, de suivi et d’évaluation en matière de justice familiale;
  7. Financement appuyant la sensibilisation et la compréhension du public à l’égard de la Stratégie (nouvelles dispositions législatives et services de soutien).

Les représentants provinciaux/territoriaux participent activement à un certain nombre de comités et de groupes de travail conjointement au ministère de la Justice, comme le Comité de coordination des hauts fonctionnaires – Justice familiale (CCHF-JF), ainsi qu’à un certain nombre de sous-comités connexes qui analysent les enjeux relatifs au droit de la famille et à son administration et agissent comme forums de discussion d’enjeux fédéraux-provinciaux-territoriaux communs dans ce domaine. Le Comité relève des sous-ministres fédéraux-provinciaux-territoriaux de la Justice. En outre, le Comité des directeurs du programme d’exécution des ordonnances alimentaires se compose principalement des directeurs provinciaux/territoriaux ainsi que d’un représentant fédéral. Ces comités et sous-groupes sont énumérés à l’annexe B.

La prochaine section fournit une vue d’ensemble de la méthodologie et des activités de recherche utilisées dans l’évaluation, suivie d’un certain nombre de sections expliquant en détail les principales constatations de l’évaluation.