Programme de financement des tribunaux de traitement de la toxicomanie, Évaluation formative

5. Conclusions et recommandations

La dernière partie de ce rapport est un récapitulatif des constatations issues de l'évaluation en fonction des quatre principaux aspects de l'évaluation : pertinence, élaboration et mise en oeuvre, résultats, et rapport efficacité-coût/solutions de rechange.

5.1. Pertinence

Les TTT répondent à des priorités gouvernementales de longue date visant à régler les problèmes d'utilisation et d'abus des substances dans un contexte de justice pénale. Conscient du lien entre la toxicomanie et le crime, le gouvernement a créé le PFTTT afin d'étendre le nombre de TTT au Canada dans le cadre de la Stratégie canadienne antidrogue renouvelée, et a depuis réitéré cet engagement en vertu de la Stratégie nationale antidrogue.

L'espoir placé dans ces tribunaux spécialisés à titre de méthode novatrice visant à régler les problèmes de criminalité non violente et liée à la drogue trouve sa justification dans la littérature. Des études réalisées aux États-Unis et au Canada démontrent en effet la relation entre la consommation de drogues et le crime et appuient le point de vue selon lequel les tribunaux spécialisés réduisent les taux de récidive. L'évaluation s'est servie d'entrevues et d'enquêtes pour trouver les renseignements venant étayer le modèle des TTT parmi les professionnels de la justice pénale, les spécialistes de la toxicomanie et les organisations communautaires gouvernementales qui ont travaillé avec les TTT. Sur la base de leur expérience avec les TTT et avec le système de justice pénale traditionnel, ils estiment que les tribunaux spécialisés en matière de drogues fonctionnent. Parce qu'ils combinent la supervision judiciaire avec des traitements de la toxicomanie, les TTT constituent une solution de rechange efficace au système de justice pénale traditionnel.

L'existence du PFTTT demeure justifiée sachant que sans lui, certains TTT fermeraient très probablement leurs portes, en particulier ceux qui sont gérés par des ONG, le flux de financement étant déjà problématique dans plusieurs de ces établissements. En outre, la création d'un nouveau TTT serait plus que compromise, Ce qui placerait le Canada dans une position marginale par rapport à la tendance internationale qui elle favorise l'expansion des TTT.

Recommandation 1 :

Le PFTTT devrait continuer d'étudier l'efficacité des TTT au Canada.

Réponse de la direction:

Nous sommes d'accord. Dans le cadre de son rôle stratégique, le PFTTT soutiendra les projets pilotes et recueillera et collectera de l'information sur cette façon novatrice d'aborder la résolution de problèmes dans le cadre du système judiciaire canadien.

5.2. Élaboration et mise en oeuvre du programme

5.2.1. PFTTT

L'évaluation révèle que le PFTTT a répondu à son mandat essentiel, qui consiste à encadrer l'expansion des TTT. Depuis sa création, le PFTTT a approuvé quatre nouveaux sites et a poursuivi le financement de deux TTT existants. Son style de gestion assoupli qui a englobé davantage de consultations intensives avec les sites au cours de leur phase initiale et autorisé ces derniers à élaborer leur propre modèle de prestation de services a été bien accueilli par les TTT. Le PFTTT a relevé les défis liés à la gestion des ententes de contribution. Les prévisions initiales des candidats provinciaux se sont révélées incorrectes, et compte tenu de la présence d'ONG à titre de bénéficiaires d'un financement dans quatre des six TTT, le PFTTT a modifié les modalités du programme de contribution et a versé des avances régulières à certains sites.

Le PFTTT a par ailleurs appuyé les activités de communication avec plus ou moins de succès. Les réunions et conférences de l'ACTTT ont été bien accueillies par les participants qui les ont jugées efficaces pour le partage des pratiques exemplaires. L'évaluation a constaté un manque de connaissance/d'utilisation des rapports de recherche du Ministère sur les TTT et du bulletin d'information électronique. Elle a par ailleurs révélé le désir d'un plus grand nombre de possibilités pour les membres d'équipe des TTT de poser des questions et de partager l'information. En outre, les résultats indiquaient la nécessité d'efforts promotionnels/d'information plus intensives visant à faire en sorte que les groupes d'intervenants clés, à savoir la police et les avocats-conseils, soient sensibilisés et comprennent le programme de TTT.

Le point le plus délicat pour le PFTTT concerne la collecte de renseignements et de données sur l'efficacité des TTT. L'évaluation a constaté que les systèmes et les processus actuellement en place pour la collecte des renseignements sur l'efficacité des TTT nécessitent des améliorations. Les données ne sont pas conservées de manière constante et fiable, et les méthodes d'établissement de rapports sur les résultats ne produisent pas une information comparable. Bien que des travaux importants aient été entrepris (construction du SITTT et évaluations des sites), les preuves quantitatives des résultats pour le programme, à savoir son incidence sur la récidive et la consommation de drogues ainsi que sa rentabilité économique, étaient très liminaires, impossibles à comparer entre les différents sites, ou tout simplement indisponibles. Ces difficultés ne sont pas surprenantes. Nombre des TTT sont relativement récents, ce qui limite les possibilités d'établissement de leur incidence pour les périodes suivant directement la fin du programme (voir Latimer, Morton-Bourgon et Chrétien, 2006 sur l'importance d'une durée suffisante pour la période de suivi). En outre, les sites qui étaient en mesure de procéder à des évaluations rigoureuses avec des groupes de comparaison étaient rares, et lorsqu'ils en étaient capables, les TTT les plus récents comptaient relativement peu de diplômés, ce qui rendait ce type d'étude onéreuse particulièrement prématurée. Le SITTT devrait pouvoir fournir aux études ultérieures sur les TTT des données comparables; toutefois, son élaboration demeure en chantier et, malgré des révisions planifiées, il ne capture pas les données postprogramme sur la récidive et autres informations susceptibles de contribuer à la mesure des principaux résultats du programme.

L'évaluation a constaté qu'il était difficile de comparer les TTT à cause des différentes façons de recueillir les données et d'en faire rapport. Pour permettre la comparaison entre les différents TTT, le PFTTT devrait, en collaboration avec eux, élaborer quelques mesures fondamentales du rendement bien définies qui seraient systématiquement recueillies et feraient l'objet de rapport dans les évaluations de chaque site. En outre, le PFTTT pourrait vouloir envisager l'application d'un autre modèle d'évaluation qui permettrait d'aborder les activités d'évaluation d'une manière davantage coordonnée et moins onéreuse. Si les évaluations à l'échelle de chaque site se poursuivent, il faudrait demander aux sites d'adopter un cadre d'évaluation commun qui comprenne la fonction de rapport sur les principales mesures du rendement.

Recommandation 2 :

À l'avenir, l'admissibilité aux projets de financement des TTT devrait être limitée aux gouvernements provinciaux et territoriaux.

Réponse de la direction:

Nous sommes d'accord. Le PFTTT passera en revue les défis liés aux différents types de bénéficiaires dans son effort de renouvellement des conditions.

Recommandation 3 :

Le PFTTT devrait prendre des mesures supplémentaires pour favoriser une communication efficace entre les intervenants clés.

Réponse de la direction:

Nous sommes d'accord sur le fait que des mesures supplémentaires pour favoriser l'adoption des diverses méthodes de communication et des pratiques exemplaires serait bénéfique. Nous examinerons les partenariats avec les intervenants PFTTT du milieu de la santé et les représentants du ministère de la Justice dans les limites des cadres actuels et nous examinerons la possibilité de nouer de nouveaux partenariats au besoin.

Recommandation 4 :

Le PFTTT devrait faire en sorte que le SITTT, ainsi que les pratiques de collecte de données et d'établissement de rapports de chaque TTT, soient uniformes et capables d'étayer l'évaluation continue du programme.

Réponse de la direction:

Nous sommes d'accord. Le SITT demeurera l'outil principal pour garantir l'uniformité de la collecte des données. La collecte systématique d'indicateurs de rendement clés et leur rapport est une priorité essentielle du PFTTT. À l'échelle nationale, le PFTTT, en collaboration avec les administrations et les bénéficiaires, oeuvra à l'élaboration concertée de mesures fondamentales du rendement.

Recommandation 5:

L'évaluation des TTT devrait être coordonnée pour l'application d'un cadre d'évaluation unique, y compris des définitions et des mesures du rendement communes.

Réponse de la direction:

Nous sommes d'accord. Le PFTTT mettra en place un Groupe consultatif sur les données qui sera chargé d'examiner les options relatives à un modèle d'évaluation de rechange qui améliorera la collecte de données et l'élaboration de rapports sur les données et permettra de montrer l'efficacité des TTT.

5.2.2. TTT

Les TTT ont été instaurés pour traiter le comportement criminel des individus ayant des besoins élevés qui ont commis des infractions non violentes motivées par leur dépendance à la drogue. L'évaluation a conclu que les TTT répondent à cet objectif et que les participants présentent un profil socioéconomique inférieur ainsi que plusieurs besoins, notamment des préoccupations en matière de santé physique et mentale et le manque de logements appropriés. Les participants présentent par ailleurs de graves problèmes de dépendance à la drogue (généralement la cocaïne) et ont commis divers crimes non violents.

Toutefois, le programme éprouve davantage de difficultés à attirer les individus des groupes cibles du PFTTT, à savoir les jeunes (application visée pour les 18‑24 ans), les hommes et les femmes autochtones et les travailleurs de l'industrie du sexe ainsi que les femmes en général. Les suggestions visant à régler ce problème concernent la mise en place de programmes spécialisés pour les jeunes, pour les Autochtones et pour les femmes, qui permettraient de séparer les groupes et d'intégrer un contenu adapté; des jours distincts de comparution devant le tribunal pour les hommes et pour les femmes; et davantage de travailleurs autochtones ou de relations avec les organisations de la communauté autochtone. Bien que la majorité des TTT souhaitent pouvoir assurer des programmes spécialisés, ils se heurtent à la difficulté de trouver le nombre d'employés nécessaires à ce type de prestation.

Au niveau des TTT, le programme présente de grandes similitudes pour l'ensemble des tribunaux, mais également des différences importantes. Ceci n'est pas surprenant compte tenu du fait que chaque site élabore son propre programme et ses propres processus et structures. Avec le temps, il pourrait être utile d'étudier les différentes approches en fonction de certains indicateurs clés comme la récidive et la consommation de drogues, afin que les pratiques fondées sur des éléments probants puissent être identifiées et partagées entre les différents sites.

L'évaluation a conclu que la composante tribunal fonctionnait efficacement compte tenu des informations disponibles. Les comparutions devant le tribunal aident les clients en leur imposant une régularité et en les motivant, notamment par le biais de récompenses et de sanctions. Les tribunaux ont octroyé davantage de récompenses qu'ils n'ont imposé de sanctions. L'évaluation n'est pas en mesure de fournir des données quantitatives quant à l'efficacité de ces récompenses et de ces sanctions; quoi qu'il en soit, les entrevues avec les participants et les employés des TTT indiquent que ces méthodes d'encouragement fonctionnent.

En outre, et en fonction des données disponibles, l'évaluation a conclu de manière générale que la composante traitement fonctionnait bien et efficacement. Selon les données qualitatives, les participants apprécient l'approche non moralisatrice des employés préposés au traitement ainsi que leur soutien pour les aider à se mettre en contact avec les ressources à leur disposition. Le traitement a été jugé comme suffisamment intense, en dépit de certaines indications visant à suggérer une programmation plus adaptée, en particulier en ce qui concerne les questions de race et de sexe, mais aussi plus souple, notamment pour répondre aux besoins des participants à faible risque qui s'en sortent bien dans le programme. Compte tenu des différents modèles de prestation de traitement entre les différents sites, il serait appréciable de pouvoir comparer les résultats des participants en fonction des différentes approches, ceci en comparant les données recueillies selon les sites.

Les TTT ont repéré plusieurs difficultés de mise en oeuvre qui étaient communes à tous les sites. Tous ont en effet éprouvé des difficultés à un moment ou à un autre de leur existence au niveau de la compréhension des rôles et des responsabilités dans les équipes de tribunal et de traitement. La difficulté pour ces équipes multidisciplinaires consiste en effet à élaborer des relations de travail qui reconnaissent le rôle de chaque membre sans compromettre l'intégrité du programme.

Une autre difficulté importante concernait le manque de logements sûrs et de lits de traitement, ce qui limitait la capacité des TTT à accepter des participants ou à stabiliser ceux qui étaient déjà dans le programme. Les membres de l'équipe des TTT ont souvent signalé des échecs avec les participants qui demeuraient dans des environnements à haut risque comme les foyers. Bien que, de l'avis général, des travaux supplémentaires s'imposent, le PFTTT a conscience de ce défi et a constitué un partenariat avec RHDCC visant à identifier des possibilités de financement associées à la Stratégie de partenariats de lutte contre l'itinérance.

Enfin, les contraintes de ressources (financières et humaines) ont été signalées comme limitant ce que les TTT pouvaient accomplir. Les volumes de dossiers sont considérés bien trop importants pour permettre un traitement intensif et individualisé, et le manque de personnel limite le type de programmation qui peut être assuré. Des ressources supplémentaires permettraient d'aider les sites à subventionner des logements et à fournir aux participants d'autres besoins essentiels (nourriture, vêtements, soins médicaux/dentaires) qui les aideraient à se stabiliser et à se concentrer sur le traitement de leur dépendance.

Recommandation 6 :

Le PFTTT devrait continuer à inclure le logement au titre de partie intégrante du programme.

Réponse de la direction:

Nous sommes d'accord. La prise de mesures supplémentaires en vue d'améliorer la capacité d'un programme pilote de TTT à répondre aux besoins des clients, particulièrement en matière de logement, est un enjeu d'ordre majeur. Le PFTTT continuera de chercher à établir des partenariats avec RHDSC et d'autres ministères, au besoin.

5.3. Résultats

Il importe de garder à l'esprit deux réflexions dans l'étude des résultats du PFTTT. Tout d'abord, le programme cible les groupes marginalisés et à risque élevé aux prises avec plusieurs obstacles vers le succès, notamment une dépendance grave, des antécédents criminels lourds, un manque d'éducation, des antécédents de vie active irrégulière, des problèmes de santé mentale ou autres et un passé de victimisation. Deuxièmement, la plupart des TTT sont en exercice depuis trop peu de temps alors que ceux qui ont une existence plus longue (Toronto ou Vancouver) n'ont pas procédé à un suivi continu de la mesure de rendement. Ce qui limite la capacité de l'évaluation à communiquer des informations sur ces résultats.

Toutefois, selon les renseignements disponibles, les conclusions de cette évaluation ainsi que les évaluations des cinq sites suggèrent que le PFTTT génère des résultats positifs pour les participants.

Récidive.

La majorité des répondants clés, des répondants des enquêtes et des participants à l'étude de cas estiment que le programme réduit la récidive. Certaines des évaluations des résultats des TTT ont communiqué des informations sur la récidive. Le site de Winnipeg a conclu que les taux de récidive chez les diplômés se comparaient favorablement à ceux de la probation, des peines avec sursis et des peines de détention provinciale. Les participants renvoyés enregistraient eux aussi un taux de récidive inférieur à celui des autres groupes de contrevenants sauf celui de la probation. Toutefois, les résultats du site de Winnipeg sont nettement en dehors des méta-analyses concernant les effets des TTT sur la récidive. Comme signalés dans le cadre de l'évaluation du site, les résultats de Winnipeg sont préliminaires. Le site d'Ottawa a conclu que la récidive était plus courante au cours de la première année du programme que pendant les suivantes.

Consommation de drogues.

L'évaluation a conclu que le PFTTT avait eu une incidence positive sur la consommation de drogues chez les participants. Toutefois, elle a par ailleurs remarqué que le volume, la fréquence et le type de consommation pouvaient changer en mieux ou en pire, et ce, plusieurs fois pendant le programme. Quoi qu'il en soit, plusieurs participants à l'étude de cas ont indiqué que le programme les avait aidés à s'abstenir de consommer, et ce, en dépit d'une rechute occasionnelle. Les participants à l'étude de cas ont déclaré que la motivation personnelle était l'un des principaux facteurs qui déterminaient la réussite de l'individu dans le programme. Toutefois, plusieurs caractéristiques du programme contribuent à la réussite des participants, notamment le fait d'admettre que la rechute fait partie intégrante du processus de guérison, la durée du programme, les séances de la Cour, le soutien prodigué par les employés préposés au traitement et les séances de thérapie, outre l'accès à un logement sûr et sans drogue.

Renforcement de la stabilité sociale.

Le PFTTT aide les participants à renforcer leur stabilité sociale. Un grand nombre de participants ont amélioré leur logement, obtenu un emploi ou sont retournés à l'école. D'autres participants ont amélioré leurs relations avec leur famille, se sentent en meilleure santé et prennent soin de leur personne.

Réussite au programme et taux de rétention.

L'activité d'évaluation a permis de calculer les taux comparables de réussite au programme et de rétention sur l'ensemble des TTT. Les taux de réussite au programme variaient de 6 pour cent à 36 pour cent alors que les taux de rétention variaient de 34 pour cent à 55 pour cent. Au cours des entrevues et des évaluations de site, les facteurs identifiés comme ayant une incidence sur la rétention et la réussite au programme concernaient un logement sûr et sécuritaire; la motivation personnelle; les antécédents à faible risque (pas d'antécédents criminels ou de violence); ainsi que divers facteurs démographiques (race, niveau d'éducation, situation d'emploi lors de l'admission, état matrimonial et sexe).

5.4. Rapport efficacité-coût et solutions de rechange

L'évaluation a fait une tentative liminaire visant à évaluer les avantages relatifs en matière de coût des TTT. Compte tenu de la disponibilité limitée de données de résultats constantes et complètes ainsi que de renseignements relatifs aux coûts, l'analyse a établi un certain nombre d'hypothèses au sujet des TTT et du système traditionnel. L'idée selon laquelle les TTT pourraient générer des économies pour le gouvernement et la société varie avec le type et la durée de la peine qui aurait été appliquée dans le cadre du système de justice conventionnel. En supposant que le participant d'un TTT réussisse le programme et ne commette pas de récidive, les coûts du TTT se révèlent 70 pour cent inférieurs à ceux d'une incarcération de deux ans. Toutefois, si un contrevenant est condamné à une année de probation, les coûts de TTT sont alors 365 pour cent supérieurs à ceux du système conventionnel. Bien que cette analyse montre la possibilité d'économies de coûts, une étude plus poussée s'avère nécessaire pour recueillir davantage de données sur les TTT et les coûts liés au système correctionnel traditionnel pour chaque site/province, les résultats à long terme concernant la récidive, ainsi que d'autres coûts de frais généraux, d'assistance sociale et d'estimation des améliorations à la qualité de la vie.