Tribunaux unifiés de la famille, Évaluation sommative
6. Questions de rentabilité
La présente section répond aux deux questions suivantes :
- Le modèle de TUF permet-il d'atteindre de manière rentable les buts et les objectifs du gouvernement fédéral en matière de droit de la famille?
- Existe-t-il d'autres façons de réaliser les objectifs des TUF?
6.1. Rentabilité du modèle de TUF
À l'époque de la dernière expansion des TUF en 1998, il a été convenu que toutes les économies réalisées par les gouvernements provinciaux et territoriaux relativement au traitement et aux avantages des juges par suite de leur passage de la cour provinciale au TUF seraient réinvesties dans les services de justice familiale. On pense que cela a effectivement été fait, même s'il est impossible de retracer les fonds réinvestis. En outre, les économies pouvaient être réinvesties de différentes façons, pas nécessairement dans les TUF.
Les ressources administratives des tribunaux sont rationnalisées car un seul greffe se charge de tous les dossiers et que le personnel de première ligne acquiert des connaissances spécialisées concernant les procédures et les familles vivant une séparation ou un divorce.
Les juges estimaient généralement que l'existence de deux paliers de tribunaux ayant compétence en matière de justice familiale peut être coûteuse, en plus de ne pas être dans l'intérêt de la clientèle visée37. Il semble que le modèle de TUF offre un mode de prestation de services unique en matière de droit de la famille. Au cours du processus d'accueil, les familles vivant une séparation ou un divorce peuvent obtenir de l'aide d'employés spécialisés pour mieux comprendre le processus judiciaire, de sorte que le temps qu'elles passent avec un juge est consacré au règlement des questions en litige et non aux aspects procéduraux d'une affaire. En outre, comme il est indiqué dans la section 5 du présent rapport, le modèle de TUF a contribué à accroître l'accès aux services d'information sur la justice familiale, comme les CIDF et les services d'accueil, lesquels peuvent, à leur tour, contribuer à simplifier le processus judiciaire en permettant aux parties de se débrouiller plus facilement dans le système judiciaire et en les informant au sujet des mécanismes de règlement extrajudiciaire.
Ces services sont particulièrement utiles en raison du nombre croissant de parties qui se représentent elles-mêmes. Les juges ont indiqué qu'ils consacrent du temps à orienter ces parties dans le processus judiciaire.
Les résultats concernant l'intensité de l'utilisation des tribunaux indiquent que les TUF peuvent être plus efficaces que les tribunaux traditionnels en matière de règlement.
L'intensité de l'utilisation des tribunaux peut être évaluée à l'aide du nombre d'activités judiciaires effectuées entre la première comparution et la dernière activité relative à une demande. Comme le montre le tableau 5-3, le nombre total d'activités judiciaires par demande ou dépôt est plus bas dans le cas des TUF que dans celui des autres tribunaux38.
Tableau 5-3 : Nombres moyen et médian d'activités judiciaires et de demandes par type de tribunal
| Caractéristiques | Moyenne | Médiane | Minimum | Maximum |
|---|---|---|---|---|
| Nombre total d'activités judiciaires par demande | 1,77 | 1,00 | 0 | 24 |
| Nombre total de demandes ou de dépôts par cas | 1,85 | 1,00 | 1 | 8 |
| Caractéristiques | Moyenne | Médiane | Minimum | Maximum |
|---|---|---|---|---|
| Nombre total d'activités judiciaires | 2,77 | 1,00 | 0 | 17 |
| Nombre total de demandes ou de dépôts par cas | 2,18 | 1,00 | 1 | 5 |
| Caractéristiques | Moyenne | Médiane | Minimum | Maximum |
|---|---|---|---|---|
| Nombre total d'activités judiciaires | 1,79 | 1,00 | 0 | 24 |
| Nombre total de demandes ou de dépôts par cas | 1,84 | 1,00 | 1 | 9 |
Une autre façon d'évaluer le rendement des TUF consiste à examiner le nombre de demandes déposées plus d'une fois dans un cas donné. Ces demandes répétées donnent une indication de l'intensité de l'utilisation des tribunaux. Elles indiquent que les parties ont besoin de se présenter à nouveau devant le tribunal pour que celui-ci tranche des questions non résolues ou de nouvelles questions qui ont surgi après l'ouverture de leur dossier. Les résultats présentés dans le tableau 5-3 montrent qu'il y a peu de différence entre les tribunaux en ce qui concerne le nombre de fois que les parties doivent retourner devant le tribunal afin de lui soumettre une nouvelle série de questions ou des questions qui se sont déjà posées.
6.2. Autres modèles
6.2.1. Canada
Les mécanismes de règlement des différends et les services de justice familiale sont financés et conçus par les provinces et les territoires indépendamment des TUF. En conséquence, ces services ne sont pas offerts seulement par les TUF, mais également, à divers degrés, par bon nombre de cours provinciales et supérieures traditionnelles. Les quasi-TUF faisant l'objet de la présente évaluation ont été choisis en raison de leur ressemblance étroite avec le modèle de TUF. La principale différence entre les TUF et les quasi-TUF réside essentiellement dans le fait qu'il n'y a pas regroupement des compétences dans le cas de ces derniers. Les résultats ont démontré que, comme on le supposait, les TUF sont au moins aussi efficaces que les quasi-TUF.
Comme le montre le tableau 6-1, dans l'ensemble, une plus forte proportion de dossiers (29,7 %) ont été réglés au moyen d'un mécanisme extrajudiciaire dans les TUF que dans les quasi-TUF (23,3 %). Il semble que le taux plus bas d'utilisation des services de justice familiale dans les quasi-TUF soit attribuable à la faible utilisation des services de justice familiale offerts par la cour supérieure, le taux d'utilisation le plus élevé (33,1 %) appartenant aux quasi-TUF provinciaux.
| Type de tribunal | Mécanismes de règlement des différends utilisés | |
|---|---|---|
| N | % | |
| TUF (n=640) | 190 | 29,7 |
| Provincial - quasi-TUF (n=532) | 176 | 33,1 |
| Supérieur - quasi-TUF (n=337) | 26 | 7,7 |
| Total - Quasi-TUF (n=869) | 202 | 23,3 |
| Total (n=1 509) | 392 | 26,0 |
L'examen des dossiers a révélé que les services de justice familiale avaient été utilisés plus souvent dans les TUF (tableau 6-2). En effet, l'utilisation de services de justice familiale avait été consignée dans deux fois plus de dossiers des TUF (21,3 %) que des quasi-TUF provinciaux et supérieurs regroupés (10,7 %). Ces résultats sont, eux aussi, attribuables au faible taux d'utilisation des services de justice familiale consignés dans les dossiers des quasi-TUF supérieurs. Dans l'ensemble cependant, ils doivent être interprétés avec prudence car les dossiers ne renfermaient pas toujours de l'information sur l'utilisation des services et ces résultats pourraient bien refléter non pas l'utilisation réelle des services, mais les procédures particulières des greffes.
| Type de tribunal | Utilisation des SJF consignée dans la demande | |
|---|---|---|
| N | % | |
| TUF (n=640) | 136 | 21,3 |
| Provincial - quasi-TUF (n=532) | 78 | 14,7 |
| Supérieur - quasi-TUF (n=337) | 15 | 4,5 |
| Total - Quasi-TUF (n=869) | 93 | 10,7 |
Le tableau 6-3 montre que c'est dans les quasi-TUF provinciaux qu'on trouve la plus forte proportion de demandes ayant mené à un procès (3,2 %), ce qui laisse croire qu'il y a d'autres facteurs que le type de tribunal et l'accès aux mécanismes de règlement qui déterminent si une affaire fera l'objet d'un procès ou non.
| Type de tribunal | Demandes ayant fait l'objet d'un procès | |
|---|---|---|
| N | % | |
| TUF (n=640) | 11 | 1,7 |
| Provincial - quasi-TUF (n=532) | 22 | 4,1 |
| Supérieur - quasi-TUF (n=337) | 6 | 1,8 |
| Total - Quasi-TUF (n=869) | 28 | 3,2 |
Les procédures prévues par la nouvelle Family Law Act qui est entrée en vigueur en Alberta en 2005 constituent l'une des solutions de rechange au modèle de TUF (lesquelles n'ont pas été incluses dans l'examen des dossiers effectué aux fins de la présente évaluation). Cette loi vise à créer un modèle de justice familiale simplifié et intégré en simplifiant les procédures relatives au droit de la famille. Sous le régime de la nouvelle loi, la plupart des demandes peuvent être présentées soit à la cour provinciale, soit à la cour supérieure. Les demandes de divorce et de partage des biens matrimoniaux doivent cependant toujours être faites à la cour supérieure. Toutes les autres questions peuvent être traitées par la cour à laquelle la demande est déposée. La Family Law Act remplace la Domestic Relations Act, la Maintenance Order Act, la Parentage and Maintenance Act et des parties de la Provincial Court Act et de la Child, Youth and Family Enhancement Act. En plus d'intégrer certaines des responsabilités des deux cours, la loi vise à améliorer l'accès aux mécanismes de règlement extrajudiciaire et aux services de justice familiale et à encourager leur utilisation.
6.2.2. Autres pays
De nombreux pays ont adopté des stratégies en matière de justice familiale et ont créé des tribunaux de la famille visant à atteindre des objectifs semblables à ceux des TUF. Les principales caractéristiques des modèles de prestation de la justice familiale aux États-Unis, en Australie et en Allemagne sont décrites ci-dessous. Ces modèles ont été choisis parce qu'ils cadrent bien avec les buts et les objectifs fédéraux concernant la justice familiale au Canada39.
États-Unis
Le concept de TUF a été examiné et mis en oeuvre par plusieurs États aux États-Unis. Le modèle privilégié dans ce pays est cependant différent de celui choisi au Canada : aux États-Unis, le tribunal de la famille a compétence relativement à toutes les affaires concernant les relations familiales et les différends familiaux (p. ex. dissolution, paternité, garde, accès, violence familiale) ainsi qu'aux affaires relatives aux jeunes (p. ex. dépendance, délinquance, infractions reliées à l'oisiveté, délits de la route, adoption, violence, négligence)40.
Les initiatives suivantes ont notamment été mises en oeuvre :
- projet pilote de TUF au Colorado (lancé en 2000) : les dossiers de dépendance et de négligence étaient attribués au hasard à la nouvelle division du tribunal de la famille ou aux tribunaux traditionnels41. Dans le premier cas, les dossiers étaient gérés par un seul juge ou un seul magistrat et par un facilitateur, puis étaient réexaminés par deux équipes multidisciplinaires après la tenue d'une conférence de cas. Les équipes multidisciplinaires devaient formuler des recommandations concernant des services additionnels ou différents dont les familles pourraient avoir besoin42;
- trois projets pilotes de TUF en Indiana (lancés en 2000) : chaque projet pilote était légèrement différent des autres. Celui mis en oeuvre dans le comté de Monroe comprenait un tribunal chargé des affaires de séparation et de divorce complexes qui exerçait au besoin une surveillance et un contrôle. Les affaires complexes étaient définies par des critères comme
- (1) le fait que les parties, ou l'une d'elles, n'étaient pas représentées par avocat,
- (2) le non-respect fréquent d'ordonnances judiciaires ou d'ententes négociées, et
- (3) le fait que les questions en litige ne pouvaient pas être réglées ou n'avaient pas été réglées par des services extrajudiciaires de règlement des différends.
- projets pilotes de tribunal de la famille (Kentucky, 1991) : un TUF fondé sur le modèle « une famille - un juge » a été mis à l'essai à 14 endroits. La mise en oeuvre a révélé qu'il fallait accroître le soutien administratif afin de répondre aux besoins des juges et des parties. Chaque projet pilote est dirigé par un juge en chef, appuyé par un administrateur du tribunal de la famille qui organise et gère tous les aspects non judiciaires, qui participe à la gestion des dossiers et qui fait le lien entre les fonctionnaires du tribunal, le public et les organismes communautaires44;
- programme de TUF de la Californie (lancé en 2002) : l'un des éléments clés de ce programme est la création de six « mentor courts » qui ont mis en oeuvre diverses stratégies de coordination et de regroupement des dossiers en matière familiale et juvénile, notamment ceux relatifs aux membres d'une même famille et comportant de nombreuses actions intentées devant différents tribunaux45.
Dans l'ensemble, les conclusions révèlent que les projets pilotes ont élargi l'accès aux services de soutien offerts aux familles et ont augmenté la satisfaction de la clientèle à l'égard de ces services et des procédures judiciaires, notamment les mécanismes de règlement extrajudiciaire des différends.
Australie
Le tribunal de la famille et la cour fédérale des magistrats de l'Australie ont tous deux compétence en matière familiale dans tous les États et territoires, sauf en Australie-Occidentale qui a son propre tribunal de la famille. Bien qu'il n'y ait pas un tribunal unifié dans ce pays, les méthodes et les buts sont semblables à ceux des TUF du Canada.
Bien qu'ils soient indépendants, les deux tribunaux travaillent de concert pour simplifier l'accès au système fédéral de justice familiale. Comme les TUF au Canada, les tribunaux de la famille en Australie s'efforcent de faciliter l'utilisation du système de justice familiale, l'accès aux services de règlement des différends familiaux ainsi que le dépôt des documents en créant un seul lieu de dépôt. Dans le cadre d'un programme de regroupement des greffes lancé en 2004, on a mis en oeuvre 16 projets destinés à avoir des incidences directes sur les parties et les professionnels du droit ou visant à améliorer les mécanismes internes des tribunaux. Le programme a pour but de simplifier l'accès aux deux types de tribunaux s'occupant de dossiers de droit de la famille en harmonisant leurs règles de procédure, en créant des points d'accès communs aux deux, en améliorant le transfert des dossiers, en établissant un seul système de suivi des dossiers, et en offrant des services étendus d'information et de soutien aux parties46.
De plus, des modifications apportées à la Family Law Act de l'Australie en 2006 favorisent une approche moins conflictuelle. Le modèle de procès moins contradictoire a fait l'objet d'évaluations exhaustives. L'une de celles-ci a porté sur l'effet du programme sur la capacité des parents de jouer leur rôle et sur le bien-être des enfants en comparant les données fournies par des parents ayant participé au programme et celles obtenues des parents faisant partie d'un groupe de contrôle et ayant utilisé la procédure normale. Cette évaluation a révélé que les parents ayant participé au programme étaient plus satisfaits de l'accès aux services après le procès et des ententes intervenues en matière de garde, que leurs rapports avec leurs enfants s'étaient beaucoup moins détériorés, que ceux-ci étaient plus heureux et leur stabilité émotionnelle était plus grande après le procès. Dans l'ensemble, l'évaluation a démontré que le processus moins contradictoire et davantage axé sur l'enfant avait favorisé une plus grande collaboration entre les parents. Un suivi effectué en 2007 a confirmé ces résultats.
Allemagne
Le droit de la famille en Allemagne est une compétence partagée en ce qui a trait à l'élaboration des politiques et à la prise des décisions, mais il est mis en oeuvre seulement au niveau provincial (Laender-) ou au niveau local. L'application de tous les aspects du droit de la famille incombe aux cours de district locales (Amtsgerichte). Les dossiers familiaux sont traités par des services spécialisés des cours de district locales, notamment par des juges spécialisés. Les affaires qui sont plus complexes ou dont la valeur globale est élevée sont confiées à une cour provinciale (Landgericht).
Nous disposons de peu de données sur le rendement des tribunaux de la famille spécialisés existant en Allemagne. On sait cependant que la non-représentation par avocat est l'une des raisons qui a justifié la création d'un tribunal spécialisé pour s'occuper des différends familiaux. La représentation par avocat est obligatoire dans les affaires de divorce en Allemagne. Cette exigence a fait l'objet de critiques car elle imposerait un fardeau inutile aux parties lorsque celles-ci consentent au divorce ou que celui-ci est peu conflictuel. De plus, la présence d'avocats peut créer des conflits alors qu'aucun conflit n'existe entre les parties elles-mêmes. Pour éviter autant que possible cette situation, les avocats oeuvrant dans le domaine du droit de la famille suivent généralement une formation particulière sur les façons de réduire les conflits. En outre, la partie défenderesse peut décider, avec l'accord de l'autre partie, de se représenter elle-même. Dans ce cas, seule la partie demanderesse a besoin d'un avocat, ce qui a pour effet de réduire les frais (qui atteignent encore en moyenne de 1 500 à 2 000 euros dans le cas d'un divorce par consentement) et le risque de conflit « artificiel ».
La représentation par avocat n'est pas exigée, en principe, dans les autres cas qui sont soumis à la cour de district locale. Toutes les parties qui se présentent devant la cour régionale ou provinciale doivent cependant être représentées par avocat. Comme les parties doivent être représentées par avocat dans toutes les affaires de divorce devant les deux paliers de tribunaux et dans toutes les causes soumises à la cour régionale ou provinciale, on peut supposer qu'il arrive rarement qu'une personne se représente elle-même dans les affaires relevant du droit de la famille en Allemagne. On considère souvent que la représentation juridique obligatoire est liée au tribunal de la famille plutôt qu'au type de cause. Par conséquent, il y a un lien entre la spécialisation des tribunaux qui entendent les affaires familiales et la représentation juridique obligatoire devant ces tribunaux47.
Résumé
Au Canada, le modèle de quasi-TUF est une solution de rechange au modèle de TUF. La principale différence entre les deux est le fait que les compétences n'ont pas été regroupées dans le cas des quasi-TUF. Le concept américain de TUF est différent de celui existant au Canada parce que les tribunaux ont compétence relativement à toutes les affaires comme les relations familiales ou les différends familiaux et aux affaires concernant les jeunes. Il n'y a pas de tribunaux unifiés en Australie, mais les procédures et les buts définis dans ce pays sont similaires à ceux du modèle de TUF canadien. En Allemagne, le droit de la famille est une compétence partagée pour ce qui est de l'élaboration des politiques et de la prise des décisions, mais il est mis en oeuvre uniquement au niveau provincial. Les affaires relevant du droit de la famille sont traitées par des services spécialisés, notamment par des juges spécialisés. De plus, la représentation par avocat est obligatoire dans les causes de divorce.
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