Ententes de service relatives à l'accès à la justice Évaluation

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5. CONCLUSIONS

5.1  Pertinence

On constate un besoin continu d'affectation de ressources aux territoires en matière d'aide juridique, de services d'APA et d'activités de VIJ, et l'entente fusionnée répond à un besoin qui ne serait pas autrement satisfait par trois ententes de financement séparées.

Les évaluations du PAJ, du Programme d'APA ainsi que du PJPI (par le biais duquel laVIJ est fournie aux territoires) établissent le besoin de chacun de ces programmes. Les obligations en vertu de la Constitution et de la Charte établissent la raison d'être du fonds de contribution fédéral tant en matière d'aide juridique qu'en matière pénale et civile dans les territoires. L'augmentation du nombre de demandes d'aide juridique en matière pénale justifie lui aussi le besoin de financement de l'aide juridique. En ce qui a trait aux services d'APA, la surreprésentation des Autochtones dans le système de justice, qui est exacerbée dans les territoires où une proportion plus importante de la population est d'origine autochtone, constitue la base du besoin d'un financement fédéral dans ce domaine. Enfin, l'importance liée à l'amélioration des connaissances du public et de sa compréhension du système de justice constitue une preuve du besoin en matière de VIJ.

Compte tenu de la taille restreinte et de l'éloignement de leurs administrations, une autre approche du financement de ces volets de programme est justifiée dans les territoires. Les ententes fusionnées accordent aux territoires la latitude nécessaire pour offrir ces services que n'auraient pu le faire trois ententes séparées.

On constate une concordance entre les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral et l'affectation de fonds aux territoires en matière d'aide juridique et de services d'APA et de VIJ.

Le gouvernement fédéral démontre un engagement à assurer l'accès à la justice dans les territoires en contribuant du financement pour l'aide juridique en matière pénale et civile. En outre, le financement de l'aide juridique et des services d'APA et de VIJ permet au gouvernement fédéral d'« assurer, au Canada, l'existence d'une société juste et respectueuse des lois, pourvue d'un système de justice efficace, équitable et accessible à tous », comme le stipule l'énoncé de mission du ministère de la Justice.

Le versement de fonds aux territoires en matière d'aide juridique, de services d'APA et de VIJ concorde avec les priorités du gouvernement fédéral, tout comme l'adoption d'une approche spécialisée de l'octroi de ces fonds

En tant que signataire du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, le Canada a démontré l'importance qu'il accorde à la prestation d'une aide juridique aux personnes qui n'ont pas les moyens de se faire représenter par leur propre avocat. En outre, les services d'APA permettent au gouvernement fédéral de renouveler et d'approfondir sa relation avec les peuples autochtones, laquelle constitue une priorité dans son discours du Trône de 2011. Enfin, le financement des activités de VIJ permet au Ministère de satisfaire aux priorités du gouvernement grâce à l'élaboration de politiques, de lois et de programmes dans les domaines comme la justice autochtone, le droit pénal, la justice pénale pour les adolescents et la justice familiale.

La Stratégie pour le Nord du Canada détaille l'engagement du gouvernement fédéral pour le Nord, qui est en partie démontré dans sa reconnaissance des circonstances uniques auxquelles font face les territoires et leur besoin d'ententes leur donnant suffisamment de latitude pour fonctionner dans le cadre de leurs paramètres contextuels respectifs.

5.2 Efficacité

Sans la contribution fédérale, la capacité des territoires à offrir des services d'aide juridique en matière pénale et civile, d'APA et de VIJ serait très fortement limitée. Les principaux intervenants reconnaissent l'importance du financement fédéral pour soutenir ces services. Les niveaux de financement n'ont pas évolué depuis 2005-2006.

La prestation de services d'aide juridique en matière pénale permet d'offrir de façon efficace aux résidents des territoires l'aide dont ils ont besoin pour leur assurer un système de justice juste et accessible. Les intervenants ont décelé certaines lacunes en matière de prestation d'aide juridique en matière civile dans les territoires.

Les normes minimales en matière d'aide juridique - pénale et civile - sont satisfaites dans les trois territoires. Les coûts de plus en plus élevés de prestation de services juridiques dans les territoires empêchent toutefois les administrations d'apporter l'aide nécessaire dans tous les secteurs pour lesquels il existe une demande, et des lacunes dans les secteurs du droit de la famille et des questions d'ordre civil ont été mentionnées.

L'efficacité des services d'APA dans les territoires varie en fonction des administrations et dépend des aptitudes des conseillers parajudiciaires individuels. Cependant, les intervenants s'entendent sur le fait que le volet de programme fonctionne aussi efficacement que possible, compte tenu des contraintes inhérentes à chaque modèle de prestation, et que les Autochtones accusés tirent de nombreux avantages des services qui leur sont fournis.

Les normes minimales concernant la prestation de services des conseillers parajudiciaires sont satisfaites dans les territoires, et les conseillers parajudiciaires autochtones comblent le fossé entre l'Autochtone accusé et le système de justice, un écart ressenti de façon plus marquée encore dans les territoires que dans le reste du Canada. Le niveau d'efficacité des services dépend néanmoins des conseillers parajudiciaires eux-mêmes, et des difficultés liées à la gestion efficace du volet de programme APA, notamment les taux élevés de roulement et l'isolation, qui empêchent certains territoires d'assurer des services qui sont uniformes d'une collectivité à l'autre.

Les activités de VIJ, lorsqu'elles sont entreprises, le sont d'une manière adaptée au contexte du Nord. Les responsables reconnaissent qu'il serait bon de procéder à davantage d'activités,  mais hésitent à désigner des fonds pour ce secteur aux dépens de la prestation de services d'aide juridique aux résidents qui font face à une possibilité d'incarcération.

Étant donné que les activités de VIJ sont généralement menées de façon informelle par la personne qui assure également l'aide juridique et les services d'APA dans deux des territoires, il est difficile de quantifier le nombre d'activités entreprises ou d'établir leurs effets. Toutefois, cette autre approche de prestation est appropriée, compte tenu des réalités propres aux régions du Nord, et les gouvernements territoriaux et/ou les organismes de prestation de services trouvent de nouveaux moyens d'apporter les services de VIJ aux résidents en dépit de difficultés telles que les langues officielles multiples, les coûts élevés de diffusion de l'information et les faibles niveaux d'accès à Internet.

Un consensus se dégage parmi les intervenants de programmes selon lequel l'entente fusionnée est une solution plus appropriée que les ententes de financement séparées.

Les participants aux entrevues s'accordent pour établir que l'entente fusionnée reconnaît le contexte unique des territoires et leur laisse suffisamment de latitude pour offrir leurs services de façon appropriée. Dans certaines circonstances, la prestation de services d'aide juridique, d'APA et de VIJ est coordonnée par un seul organisme, et la décomposition des ressources et du temps consacrés aux trois différents volets de programme n'est pas toujours réalisable. Dans d'autres circonstances, où il n'est pas possible de dépenser tous les fonds prévus pour un volet particulier, la souplesse des APA permet aux responsables territoriaux d'utiliser ces fonds dans un autre volet de programme plutôt que de les laisser s'épuiser.

Les représentants territoriaux reconnaissent par ailleurs les efficiences administratives obtenues en conséquence de l'établissement d'une réclamation annuelle au lieu de trois. Contrairement aux provinces, et compte tenu de la taille restreinte de la population et des gouvernements dans les territoires, c'est souvent le même employé territorial qui est responsable de l'encadrement et de l'administration de chacun des trois volets de programme.

Les représentants territoriaux ont souligné plusieurs obstacles à la mesure efficace du rendement et à l'achèvement de la vérification des états financiers. Par conséquent, la soumission des réclamations annuelles peut être retardée.

Malgré différents degrés de capacité en matière de mesure du rendement dans chacun des territoires, les responsables des trois territoires s'entendent sur le fait qu'il y a matière à amélioration dans ce domaine. D'après les commentaires obtenus dans le cadre des entrevues, les coûts et le temps nécessaire à l'établissement de la vérification des états financiers constitue la plus grosse difficulté; toutefois, d'autres facteurs comme les méthodes non uniformes de collecte de données et le roulement élevé du personnel contribuent eux aussi à la difficulté liée à la collecte des données financières et de rendement nécessaires.

Le Nunavut a éprouvé des difficultés particulières au niveau de la production de ses réclamations annuelles : la dernière réclamation reçue par le ministère de la Justice remonte à l'exercice financier 2007-2008. Les visites effectuées dans cette administration révèlent que les rapports annuels de la CSJ du Nunavut, un organisme indépendant qui administre l'aide juridique et les services d'APA et de VIJ, sont disponibles depuis lors pour chaque année, mais que certaines difficultés se sont présentées relativement à l'exécution des vérifications des états financiers, et que tous les renseignements relatifs au programme n'ont pas été recueillis de façon uniforme au fil des années. Toutefois, cette faiblesse au niveau de la capacité en matière de mesure du rendement n'est pas le résultat de la fusion des ententes, et toutes les sources révèlent que les problèmes existeraient, et seraient encore plus prononcés, avec trois ententes de financement séparées.

5.3 Efficience et économie

Les APA sont économiques et efficientes. Tous les intervenants s'entendent pour dire qu'une réduction du financement fédéral entraînerait une réduction des services.

Les évaluations des programmes d'aide juridique et d'APA ainsi que du PJPI concluent à l'efficience et à l'économie de ces initiatives.

À l'échelle des territoires, les responsables soulignent les efficiences administratives obtenues grâce à la mise en place d'une entente fusionnée à la place de trois ententes séparées. Pour la majeure partie, des efficiences sont atteintes en conséquence directe des efforts consentis par les gouvernements territoriaux et/ou les organismes de prestation de services pour optimiser les effets de l'aide juridique et des services d'APA et de VIJ dans le contexte des niveaux de financement actuels.

Un certain niveau d'économie est atteint à l'échelle du Ministère en conséquence des ententes fusionnées. Les répondants de Justice Canada soulignent l'avantage financier réalisé directement grâce au fait d'avoir une entente à négocier avec chacun des territoires, plutôt que trois, outre le fait de n'avoir qu'une réclamation à vérifier pour chaque territoire.

6. RECOMMANDATIONS ET RÉPONSES DE LA DIRECTION

Enjeu 1 : Division des exigences en matière d'établissement de rapports

Bien que les dépenses et le temps associés à l'organisation d'une vérification présentent un certain nombre de difficultés, il convient de souligner les retards qui en découlent pour la présentation des rapports sur les volets de programme à Justice Canada. Certains répondants estiment qu'un remède possible à ce problème consisterait à séparer la réclamation annuelle en deux volets : information sur les programmes et données financières. Cette mesure garantirait que Justice Canada puisse recevoir en temps opportun les données statistiques concernant les services fournis dans le cadre des programmes, pendant que les territoires attendent l'achèvement de la vérification des états financiers.

Les ententes de service relatives à l'accès à la justice comportent des exigences tant financières qu'en matière de rapports de programme. La Direction de la mise en œuvre des politiques se chargera de définir les modifications nécessaires à la présentation des demandes selon des volets distincts.

Enjeu 2 : Communications concernant la mesure du rendement et les rapports

Bien que Justice Canada ne soit pas responsable des problèmes de communication entre les responsables territoriaux et les organismes de prestation des services, le Ministère aurait tout à gagner à faire en sorte que les exigences en matière de rapports et de mesure du rendement soient mieux comprises par toutes les personnes susceptibles d'intervenir au niveau des services de prestation des APA.

Une autre cause sous-jacente probable aux difficultés concernant la mesure du rendement et la production de rapports pourrait se trouver au niveau des problèmes de communication. Les entrevues dans le cadre de l'évaluation révèlent une différence dans les niveaux de connaissances concernant les exigences en matière de production des rapports pour les APA entre les responsables du gouvernement territorial qui signent les ententes et les organismes de prestation de services qui assurent les services d'aide juridique, d'APA et de VIJ.

Un document concis sur les exigences en matière d'établissement de rapports permettrait d'améliorer la compréhension de ces exigences et assurerait en outre la « continuité » dans chaque territoire en matière de planification de la relève.

Enjeu 3 : Caractère approprié des indicateurs de mesure du rendement

Les indicateurs de rendement actuels pour les APA correspondent aux mesures utilisées dans les provinces pour chacun des trois volets de programme. Toutefois, certains responsables territoriaux et ministériels remettent en question l'exactitude de ces mesures pour représenter les circonstances uniques de la région du Nord et la façon dont l'aide juridique et les services d'APA et de VIJ sont exécutés dans ces régions.

Toutefois, certains intervenants préviennent que les changements à ces exigences pourraient se révéler difficiles à mettre en œuvre, compte tenu des difficultés existantes en matière de capacité.

Les indicateurs de rendement seront révisés afin d'établir si des mesures supplémentaires permettraient de mieux refléter les circonstances uniques dans le Nord.

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