Direction des services législatifs évaluation

2. La Direction des services législatifs

Dans le cadre du système fédéral canadien, l’administration de la justice est un champ de compétence partagé entre le gouvernement fédéral, les provinces et les territoires. Le ministère de la Justice joue un rôle critique visant à encourager l’élaboration d’un cadre législatif fédéral en vue de seconder le ministre de la Justice dans les domaines de la responsabilité législative fédérale. La DSL joue un rôle unique au sein du ministère de la Justice, faisant office d’intendant du corpus législatif fédéral et contribuant à la réalisation des résultats stratégiques du Ministère, en l’occurrence : 1) un système de justice équitable, adapté et accessible, qui reflète les valeurs canadiennes; et 2) des services juridiques efficaces et adaptés pour seconder le gouvernement fédéral Note de bas de page 5 .

2.1 La tradition bijuridique et bilingue du Canada

Une des caractéristiques qui définissent le système de justice du Canada est la coexistence de deux traditions juridiques. Si de nombreux pays sont également régis par un ou plusieurs systèmes de droit, la combinaison de régimes fondamentalement différents comme le droit civil et la common law est rare Note de bas de page 6 , et le Canada est la seule administration où ces « deux traditions juridiques coexistent en tant que systèmes juridiques dynamiques d’une population assez nombreuse » Note de bas de page 7 . La structure bijuridique est inscrite dans la structure constitutionnelle canadienne selon laquelle l’intention du législateur fédéral doit être exprimée à la lumière du droit civil et de la common law.

Le bijuridisme au Canada a été exprimé formellement dans l’Acte de Québec de 1774 et plus tard par la répartition des pouvoirs en vertu de la Loi constitutionnelle (1867) qui prévoit que les législatures provinciales exercent le pouvoir dans des domaines relatifs à la propriété et au droit civil dans leur province Note de bas de page 8 .

Le droit fédéral, pris dans son ensemble, n’est pas un système juridique autonome. Il se nourrit, pour son application dans une province ou un territoire, des règles qui relèvent du droit provincial ou territorial en matière notamment de propriété et de droit civil. Dans cette perspective, le droit civil et la common law coexistent comme sources du droit fédéral canadien, sauf règle de droit s’y opposant ou à moins que le contexte n’exclut le recours aux droits privés provinciaux ou territoriaux Note de bas de page 9 .

L’engagement du Canada à élaborer et à maintenir un cadre législatif bijuridique est constitué dans la Politique sur le bijuridisme législatif Note de bas de page 10 .Depuis1999, cet engagement est également énoncé formellement dans la Directive du Cabinet sur l’activité législative :

Que les projets de lois et de règlements respectent les deux traditions juridiques canadiennes – le droit civil et la common law –, puisque les lois fédérales s’appliquent en principe à l’ensemble du pays. Les notions propres à chaque système juridique doivent être exprimées dans les deux langues d’une façon qui tienne compte des deux réalités Note de bas de page 11 .

Si les lois et les règlements proposés sont rédigés conformément à ces directives, il est aussi important, pour le système bijuridique du Canada, que les projets de loi et de règlement rédigés précédemment reflètent les deux traditions juridiques.

Par ailleurs, le Canada est bilingue, et la common law et le droit civil coexistent au Canada dans les deux langues officielles. Par conséquent, les conseillers législatifs doivent préparer des versions en français et en anglais et veiller à ce qu’elles soient équivalentes dans les deux systèmes juridiques. Dans certains cas, les conseillers législatifs doivent tenir compte de quatre auditoires juridiques : les francophones et les anglophones qui utilisent le droit civil, et les francophones et les anglophones qui utilisent la common law Note de bas de page 12 .

Les lois fédérales au Canada sont non seulement bilingues, mais aussi bijuridiques, en ce sens qu’elles s’appliquent à des personnes, à des lieux et à des relations assujettis au droit civil au Québec et à la common law dans le reste du Canada. Ces nombreuses possibilités créent une difficulté pour les rédacteurs fédéraux, et pour les interprètes des lois fédérales. Bien que le Québec soit la seule province de droit civil, la version française des lois fédérales doit pouvoir s’appliquer dans toutes les provinces. Il n’est donc pas possible de simplement appliquer la version anglaise des lois dans les provinces de la common law, et la version française au Québec Note de bas de page 13 .

2.2 Structure de prestation des services de la DSL

La DSL est le principal fournisseur de services législatifs pour les projets de loi et de règlement au gouvernement fédéral Note de bas de page 14 . La prestation des services est centralisée dans la région de la capitale nationale, les services juridiques étant offerts par le ministère de la Justice par l’intermédiaire de la DSL et de ses sections de réglementation ministérielles. Ces sections ont été créées pour répondre aux besoins de services législatifs de trois ministères : Santé Canada, Défense nationale Canada et Transports Canada Note de bas de page 15 .

La centralisation des services législatifs au Canada s’est faite d’après la recommandation du rapport de la Commission royale d’enquête sur l’organisation du gouvernement (la Commission Glassco) paru en 1962. Cette Commission avait pour objectif de « faire enquête et rapport sur l’organisation et le mode de fonctionnement des ministères et organismes du gouvernement du Canada et de recommander à leur égard les changements qu’ils estiment les plus propres à assurer l’efficacité et l’amélioration des services publics tout en réalisant des économies » Note de bas de page 16 . Les principaux changements sont survenus dans la façon dont la fonction publique est administrée, y compris le ministère de la Justice. La centralisation des services législatifs était recommandée pour améliorer l’efficience et mieux répondre aux besoins bijuridiques et bilingues particuliers du Canada, et par le fait même élaborer un mécanisme législatif qui représentait mieux l’ensemble des Canadiens Note de bas de page 17 . La centralisation a aussi facilité l’établissement du processus de corédaction en 1978, selon lequel les conseillers législatifs francophones et anglophones travaillent en équipe pour rédiger simultanément les projets de loi et de règlement, ce qui élimine le temps autrefois consacré à la traduction et améliore la qualité des versions françaises Note de bas de page 18 .

Si cette approche centralisée, utilisée également dans d’autres pays, convient mieux aux besoins particuliers du système bijuridique et bilingue du Canada, certaines administrations ont choisi un modèle non centralisé. Par exemple, les États-Unis utilisent deux organes de rédaction pour soutenir leurs besoins de rédaction législative, et au Royaume-Uni, les services juridiques du gouvernement comptent 30 effectifs discrétionnaires d’avocats affectés à diverses entités gouvernementales travaillant chacun de façon indépendante et pour des organismes différents. Les plus semblables au modèle canadien sont le Bureau du conseiller parlementaire de l’Australie et le Bureau du conseiller parlementaire de la Nouvelle-Zélande, les organismes responsables de la prestation des services législatifs dans leur gouvernement fédéral respectif.

La DSL est dirigée par le premier conseiller législatif, un poste équivalent à celui de sous-ministre adjoint. Le premier conseiller législatif relève directement du sous-ministre délégué et du sous-ministre. Outre le fait qu’il gère la DSL, le premier conseiller législatif est responsable de l’examen des projets de loi et de règlement du gouvernement en fonction de la Charte canadienne des droits et libertés et de la Déclaration canadienne des droits, au nom du ministre de la Justice.

La DSL est composée du Bureau du premier conseiller législatif, du Groupe des services administratifs et de deux groupes juridiques : le Groupe des services rédactionnels et consultatifs (GSRC) et le Groupe des services de révision législative (GSRL).

Le GSRC fournit des services législatifs, ainsi que des services consultatifs aux ministères et organismes fédéraux par l’entremise de la Section de la législation, de la Section des services consultatifs et du perfectionnement, et des quatre sections de la réglementation (administration centrale et trois sections de la réglementation ministérielles). Le GSRL complète les services offerts par le GSRC par l’entremise de quatre groupes, en l’occurrence les Services de révision bijuridique, l’Équipe du bijuridisme législatif (Initiatives de révision), le Service de jurilinguistique et les Services de révision et de publication législatives. La figure 2.1 représente le graphique organisationnel de la DSL.

Figure 2.1 – Organigramme de la Direction des services législatifs

Figure 2.1 - Organigramme de la Direction des services législatifs

Figure 2.1 - Équivalent textuel

La Direction des services législatifs (DSL) est dirigée par le Bureau du premier conseiller législatif. Le premier conseiller législatif est appuyé par un conseiller/avocat spécial et par un adjoint principal.

La DSL est divisée en trois (3) groupes, qui relèvent tous directement du Bureau du premier conseiller législatif : le Groupe des services administratifs, le Groupe des services rédactionnels et consultatifs (GSRC), et le Groupe des services de révision législative (GSRL).

Le Groupe des services administratifs est composé comme suit : Gestion des services administratifs, Gestion de l’information, et Gestion et technologie de l’information.

Le GSRC est composé de la Section de la législation, de la Section de la réglementation (administration centrale), des trois (3) sections de la réglementation ministérielles : Santé Canada, Transport Canada et Défense nationale, ainsi que de la Section des services consultatifs et du perfectionnement.

Le GSRL est composé du Service de révision bijuridique (fiscalité et droit comparé), de l’Équipe du bijuridisme législatif (Initiatives de révision), du Service de jurilinguistique, et du Service de révision et de publication législatives.

La DSL emploie actuellement plus de 200 personnes, dont environ 55 % sont des conseillers législatifs. Le reste est formé d’autres conseillers juridiques et employés : réviseurs, jurilinguistes, cadres et personnel administratif. Le personnel de la DSL travaille à l’administration centrale de la DSL ou dans l’une des sections de la réglementation ministérielles.

2.3 Responsabilités de la DSL

Les principales responsabilités de la DSL sont la rédaction de projets de loi, la rédaction ou l’examen de règlements fédéraux, la publication des lois dans la Gazette du Canada et la consolidation des lois et des règlements dans le site Web de la législation de Justice, de même que la prestation de conseils juridiques. La DSL rédige et révise des projets de loi et des motions visant à les modifier, y compris les motions gouvernementales visant à modifier des projets de loi émanant des députés. Par ailleurs, elle rédige, examine et révise les règlements proposés ainsi que d’autres textes réglementaires. La DSL rédige des projets de loi et de règlement proposés en français et en anglais, conformément à la Charte canadienne des droits et libertés, à la Déclaration canadienne des droits et aux autres lois s’y rapportant. Elle fournit ces services dans le contexte de la cohabitation du droit civil et de la common law, compte tenu des interactions entre le droit fédéral et le droit provincial et territorial, ce qui comprend la relation entre ces traditions juridiques et la tradition autochtone, le cas échéant.

La DSL rédige des modifications aux projets de loi une fois que ceux-ci ont été déposés devant le Parlement et au fur et à mesure de leur évolution dans le processus parlementaire.

La politique de bijuridisme du Canada est apparue dans les années 1990 Note de bas de page 19 et le Canada est un pionnier mondial en matière d’élaboration de concepts et d’instruments visant à harmoniser le droit civil et la common law. La DSL examine et révise les textes de projets de loi et de règlement ainsi que les lois et règlements existants en vue de les harmoniser avec les principes, les concepts et les institutions du droit civil du Québec et de la common law, appliqués au reste du Canada. Elle porte une attention particulière au vocabulaire de chaque tradition juridique, dans les deux langues officielles. Des modifications sont apportées lorsqu’elles sont jugées nécessaires. La DSL prépare des projets de loi d’harmonisation en vue qu’elles soient présentées devant le Parlement par le ministre de la Justice Note de bas de page 20 . Elle formule par ailleurs des recommandations d’harmonisation à l’intention des ministères clients pour leur inclusion dans leur propre législation.

La DSL assure un soutien et des services de révision pour la Commission de révision des lois (CRL), qui, en vertu de la Loi sur la révision et la codification des textes législatifs, est responsable de la révision des lois d’intérêt public et général du Canada, dans le cadre de son processus continu d’amélioration de la législation fédérale.

Tous les textes législatifs de la DSL sont rédigés simultanément dans les deux langues officielles. À toutes les étapes de ce processus, la DSL peut solliciter des conseils d’ordre linguistique, bijuridique ou légistique. Une fois un projet finalisé, un processus de révision en trois étapes, visant à en améliorer la qualité, est entrepris. L’équipe de révision comprend des juristes de la DSL, des réviseurs et des jurilinguistes. La révision jurilinguistique veille au caractère approprié du langage utilisé et à l’équivalence des deux versions officielles des textes législatifs. La révision bijuridique veille à ce que les textes législatifs qui se rapportent au droit privé provincial soient compatibles tant avec la common law qu’avec le droit civil. Enfin, l’examen légistique vise l’application uniforme des normes de rédaction dans l’ensemble du corpus législatif. Le processus de révision est une mesure critique de contrôle de la qualité. La DSL assure par ailleurs des services de révision aux rédacteurs de textes législatifs d’autres ministères (p. ex., révision légistique et bijuridique pour le ministère des Finances).

Le processus de rédaction et les activités décrites précédemment sont résumés à la figure 2.2 qui présente aussi le rôle important du ministère ou de l’organisme client dans le processus, particulièrement pour fournir les consignes de rédaction et examiner le texte législatif après le processus de révision. Le soutien offert par l’unité des Services juridiques ministériels (SJM) du ministère ou de l’organisme client est un autre élément clé du processus de rédaction. Il existe des SJM dans la plupart des ministères et organismes fédéraux. Ceux-ci sont formés de conseillers juridiques à l’emploi du ministère de la Justice qui sont responsables de donner à leurs clients de l’aide et des conseils juridiques pour faciliter leurs activités et veiller à ce que leurs politiques, programmes et activités soient conformes à la loi Note de bas de page 21 . Les conseillers juridiques des SJM jouent aussi un rôle important dans le processus législatif, en particulier aux premières étapes de l’élaboration des politiques. Quant au processus de rédaction, les conseillers juridiques des SJM travaillent en collaboration avec les conseillers législatifs pour répondre aux questions juridiques substantielles soulevées par les clients ou les conseillers législatifs. Avec leurs homologues des SJM, les conseillers législatifs veillent à ce que les projets de loi ou de règlement rédigés répondent aux objectifs stratégiques du client Note de bas de page 22 .

Figure 2.2 – Le processus de rédaction Note de bas de page 23

Figure 2.2 - Le processus de rédaction

Figure 2.2 - Équivalent textuel

Le processus débute avec les consignes du client.

Les consignes sont envoyées à la Section de la législation du GSRC lorsqu’il y a une demande pour rédiger les projets de loi, fournir des conseils juridiques, et procéder à l’examen de l’article 4.1 de la Loi sur le ministère de la Justice (anglais/français).

Les consignes sont envoyées à la Section de la Réglementation du GSRC lorsqu’il y a une demande pour rédiger des règlements, fournir des conseils juridiques, et procéder à l’examen de la Loi sur les textes réglementaires (anglais/français).

Le projet de loi ou de règlement est révisé avec le client.

Le processus de révision du GSRL débute avec la Révision légistique, suivie de la Révision bijuridique et de la Révision jurilinguistique.

Une fois le processus de révision terminé, le projet de loi ou de règlement est finalisé avec le client.

Après que le client les a finalisés, les projets de loi sont prêts à déposer au Parlement.

Après que le client les a finalisés, les règlements sont « estampillés ».

De plus, la DSL peut être sollicitée pour procéder à des analyses juridiques et formuler des conseils, autant d’activités qui peuvent être entreprises en collaboration avec d’autres entités du Ministère. Par exemple, la DSL peut conseiller des clients relativement à leurs options en matière d’instruments juridiques visant à satisfaire aux priorités du gouvernement et à atteindre les objectifs stratégiques. Elle offre des services consultatifs sur les questions juridiques, stratégiques et linguistiques liées à la rédaction, à la promulgation, au fonctionnement et à l’interprétation des textes législatifs. Elle traite par ailleurs de questions liées à la Loi sur les textes réglementaires, la Loi d’interprétation, la Loi sur la publication des lois, la Loi sur la révision et la codification des textes législatifs et la Loi sur l’abrogation des lois. Elle analyse et offre des conseils sur divers aspects des initiatives réglementaires (p. ex., l’harmonisation et l’incorporation des normes internationales susceptibles d’influer sur la réglementation de certaines industries). De temps à autre, les avocats plaidants fédéraux peuvent solliciter la DSL en vue d’obtenir des renseignements, des opinions ou des avis quant à l’interprétation de la législation fédérale. De plus, la DSL surveille les décisions du tribunal, car elles pourraient avoir des incidences sur la rédaction de textes futurs. Elle offre également des conseils sur les processus législatif et réglementaire, et sur la procédure parlementaire.

Les responsabilités du Groupe des services rédactionnels et consultatifs et du Groupe des services de révision législative sont résumées ci-dessous.

Groupe des services rédactionnels et consultatifs

Groupe des services de révision législative

En plus de la rédaction et de la publication des projets de loi et de règlement, la DSL est aussi responsable des activités ci-dessous.

Par ailleurs, comme il n’existe pas de programme spécialisé en rédaction ou en révision de textes législatifs, la DSL offre une formation interne approfondie à ses conseillers juridiques, à ses conseillers législatifs et à ses professionnels. Une formation sur l’interprétation et les questions substantives pertinentes est aussi offerte aux clients et aux homologues des provinces et territoires.

2.4 Modèle logique de la DSL

Un modèle logique est un moyen systématique et visuel d’illustrer le lien entre les activités prévues dans le cadre d’un programme ou d’un service juridique et les résultats attendus. Autrement dit, il s’agit d’une description du fonctionnement d’un programme ou d’un service juridique et de ce qu’il tente de réaliser. Un modèle logique de base comporte les principaux éléments ci-dessous.

Activités
Les processus, outils, événements et mesures associés à la mise en œuvre du programme ou service juridique. Ces activités devraient donner les résultats escomptés.
Extrants
Le produit direct des activités définies.
Résultats
Les répercussions du programme ou service juridique, soit les résultats, les changements, les bénéfices et les conséquences. Ils sont généralement présentés sous forme d’étapes successives, étant donné que le changement est de nature progressive : les résultats immédiats devraient soutenir les résultats à moyen terme et donner lieu à ceux-ci, tout comme les résultats à moyen terme devraient déboucher sur les résultats à long terme.

La présente section décrit la théorie derrière la DSL et ce qui devrait se produire à la suite des principales activités. Les constatations de l’évaluation aux sections 4 et 5 du rapport examinent si les activités de la DSL ont été mises en œuvre telles qu’elles avaient été prévues et si les résultats attendus ont effectivement été obtenus.

2.4.1 Extrants

Les extrants sont contrôlés directement par la DSL.

La rédaction, l’harmonisation et le soutien aux extrants de la CRL s’expriment comme suit :

Ces extrants doivent contribuer à l’extrant général de la législation publiée.

Les extrants des activités de la DSL en matière de conseils juridiques devraient comprendre :

Les activités de développement de l’infrastructure permettent de produire les extrants suivants :

Au niveau stratégique fédéral, les activités de développement de l’infrastructure doivent se traduire par :

2.4.2 Résultats directs

Les résultats directs constituent les répercussions souhaitées des activités et des extrants. Leur réalisation n’est pas contrôlée directement par la DSL. Toutes les activités entreprises par la DSL contribuent à l’atteinte des résultats attendus de la prestation de leur service. Les activités et les extrants de la DSL doivent mener à l’ensemble des résultats directs interdépendants suivants :

La réalisation des résultats directs doit entraîner une série de résultats intermédiaires interdépendants, notamment les résultats ci-dessous.

Dans l’ensemble, l’atteinte des résultats directs et intermédiaires fait en sorte que le travail de la DSL contribue aux deux résultats stratégiques que cherche à atteindre le ministère de la Justice, soit un système de justice équitable, adapté et accessible, qui reflète les valeurs canadiennes Note de bas de page 26 , et des services juridiques efficaces et adaptés pour seconder le gouvernement fédéral Note de bas de page 27 Note de bas de page 28 .

Les activités et les résultats de la DSL qui y sont associés sont illustrés dans le modèle logique ci-après (figure 2.3).

Figure 2.3 Modèle logique de la Direction des services législatifs

Figure 2.3 Modèle logique de la Direction des services législatifs

Figure 2.3 - Équivalent textuel

Objectif ministériel : Fournir des services juridiques de grande qualité en veillant à l’uniformité des conseils juridiques, au respect de la primauté du droit et à l’atténuation et à la gestion des risques juridiques.

Objectif de la DSL : Fournir des services juridiques de grande qualité se rapportant à la législation et rendre le droit fédéral plus accessible aux Canadiens.

Ces objectifs sont atteints grâce aux activités suivantes :

  • Rédaction
  • Harmonisation
  • Soutien à la Commission de révision des lois (CRL)
  • Processus de révision
  • Avis juridiques
  • Développement de l’infrastructure

Les extrants pour la rédaction sont :

  • Rédaction de projets de lois et de règlements, de décrets, examen de motions/modifications
  • Lois et règlements sur l’harmonisation, propositions d’harmonisation
  • Lois et règlements révisés
  • Législation publiée

Les extrants pour les avis juridiques sont :

  • Analyses et avis
  • Options : Instruments juridiques

Les extrants pour le Développement de l’infrastructure sont :

  • Formation, gestion des connaissances, publication, communication
    • Ressources de formation, outils de gestion des connaissances, lois codifiées sur le site Web, Bijurilex.ca, produits de communication
  • Élaboration d’une politique de rédaction législative
    • Orientations et directives stratégiques

Ensemble, ces extrants contribuent à l’atteinte des résultats directs suivants :

  • Une législation qui répond aux orientations stratégiques du gouvernement fédéral
  • Une législation fédérale accessible
  • Sensibilisation/compréhension accrue au sein du gouvernement fédéral des lois, des principes, des processus législatifs et des options à l’échelle fédérale
  • Capacité accrue (compétences, outils, informations) en matière de prestation de services juridiques et législatifs uniformes

Une législation qui répond aux orientations stratégiques du gouvernement fédéral, la Sensibilisation/compréhension accrue au sein du gouvernement fédéral des lois, des principes, des processus législatifs et des options à l’échelle fédérale, et la Capacité accrue (compétences, outils, informations) en matière de prestation de services juridiques et législatifs uniformes sont autant de facteurs qui contribuent à rendre la législation fédérale accessible.

Ensemble, les résultats directs mènent aux résultats intermédiaires suivants :

  • Une législation fédérale qui respecte la Constitution et les autres contraintes imposées par la loi
  • Une contribution à un cadre législatif fédéral bilingue et bijuridique
  • Des ministères et organismes gouvernementaux plus à même de gérer leurs risques juridiques

Ensemble, ces résultats intermédiaires appuient l’atteinte des résultats ultimes suivants :

  • Contribution à un système de justice équitable, adapté et accessible, qui reflète les valeurs canadiennes
  • Contribution à des services juridiques efficaces et adaptés pour seconder le gouvernent fédéral