Direction des services législatifs évaluation

4. Constatations de l'évaluation – pertinence de la Direction des services législatifs

Cette section résume la pertinence des services de la DSL par rapport aux priorités et aux rôles et responsabilités du gouvernement fédéral, notamment ceux du ministère de la Justice. La pertinence de la DSL est examinée selon les facteurs ci-dessous.

4.1 La DSL répond à un besoin particulier du gouvernement du Canada

La DSL joue un rôle fondamental dans l’élaboration des lois et des règlements au Canada puisqu’elle rédige les projets de loi et de règlement pour tous les ministères et organismes fédéraux, à l’exception des lois fiscales Note de bas de page 33 . La rédaction des projets de loi et de règlement au Canada est fort complexe et exige les connaissances et l’expertise juridiques spécialisées des conseillers juridiques, des conseillers législatifs et des professionnels de la DSL.

La DSL répond à des milliers de demandes de ministères et organismes clients chaque année. Pendant la période d’évaluation, la DSL a activement géré en moyenne 2 678 dossiers par année, soit des demandes de 192 ministères et organismes clients Note de bas de page 34 . La DSL a achevé en moyenne 2 036 dossiers par année au cours de cette période. Au total, 10 179 dossiers ont été achevés entre 2006-2007 et 2010-2011. Les dossiers varient en longueur et certains dossiers à long terme peuvent s’étendre sur plusieurs années. Six employés de la DSL sondés sur 10 (62 %) ont perçu une augmentation du volume de demandes ou de dossiers au cours des cinq dernières années et le tiers d’entre eux (33 %) croient que le volume est demeuré le même. Le tableau 4.1 présente le nombre total de dossiers activement gérés selon le type de dossier pour chaque année de la période d’évaluation.

Tableau 4.1 – Nombre et pourcentage de dossiers activement gérés selon le type de dossier
2006-2007 2007-2008 2008-2009 2009-2010 2010-2011
Nombre % Nombre % Nombre % Nombre % Nombre %
Rédaction réglementaire 2 029 80 1 974 74 1 651 67 1 420 61 1 543 46
Rédaction de projet de loi 149 6 265 10 364 15 286 12 357 11
Bijuridisme/
harmonisation		 161 6 187 7 192 8 379 16 1 177 35
Révision 32 1 39 2 33 1 39 2 51 2
Consultation Note de bas de page 35 45 2 65 2 74 3 86 4 121 4
Autres 133 5 124 5 139 6 135 6 138 4
TOTAL 2 549 100 2 654 100 2 453 100 2 345 100 3 387 100

Source : iCase

Les données iCase révèlent que, après une augmentation entre 2006-2007 et 2007-2008, le volume global de dossiers activement gérés par année a diminué jusqu’en 2009-2010, année où nous avons observé une forte hausse du nombre de dossiers; le volume total de dossiers a augmenté de 44 % entre 2009-2010 et 2010-2011. Bien qu’il y ait eu une hausse pendant la période d’évaluation de cinq ans du nombre de demandes de l’ensemble des services, sauf la rédaction réglementaire, la plus forte hausse a été observée dans les services de bijuridisme et d’harmonisation, où le nombre de dossiers activement gérés a presque triplé comparativement à celui de l’année précédente et était sept fois plus élevé qu’en 2006-2007 Note de bas de page 36 . La forte hausse du nombre de dossiers de bijuridisme et d’harmonisation au cours de cette période est expliquée par le fait que l’Équipe du bijuridisme législatif (Initiatives de révision) a entrepris un blitz de lecture des dossiers d’harmonisation. Ces dossiers ont été ouverts pour déterminer quelles lois et quels règlements devaient encore être harmonisés. Bon nombre de ces dossiers ont nécessité un minimum de révision et ont été achevés rapidement (ce qui est confirmé en examinant le nombre d’heures consacrées à ces types de dossiers aux tableaux 4.2 et 4.3).

Il y a eu une baisse marquée du nombre et du pourcentage de dossiers de réglementation sur la période de cinq ans, bien que la rédaction réglementaire ait constitué la plus forte proportion des dossiers activement gérés chaque année. Le nombre de dossiers de consultation et de révision a augmenté, même si ces deux catégories ne représentent qu’un faible pourcentage du nombre total de demandes. Selon le personnel de la DSL sondé, les services consultatifs sollicités le plus souvent sont les conseils juridiques (64 %), l’interprétation de textes législatifs (57 %) et les conseils sur le pouvoir habilitant (53 %). L’augmentation du volume de demandes de la plupart des types de services au cours de la période d’évaluation indique qu’il existe un besoin continu de services législatifs à la DSL.

Le tableau 4.2 montre la charge de travail de la DSL selon le nombre d’heures consacrées aux dossiers par type de dossier. Les dossiers de rédaction réglementaire représentent la plus forte proportion d’heures (43 %). Au cours de la période d’évaluation, le nombre total d’heures consacrées aux dossiers a augmenté de 16,2 %, la plus forte augmentation du total d’heures provenant des dossiers d’harmonisation (56 %) et de rédaction de projets de loi (54 %). Cependant, bien que le nombre de dossiers ait évolué au cours de la période de cinq ans, la proportion de temps consacré à chaque type de dossier est demeurée relativement stable, même pour les dossiers d’harmonisation.

Tableau 4.2 – Nombre et pourcentage d’heures des principaux clients selon le type de dossier
2006-2007 2007-2008 2008-2009 2009-2010 2010-2011 Total
Nombre % Nombre % Nombre % Nombre % Nombre % Nombre %
Rédaction réglementaire 127 782 46 116 453 43 130 709 4 129 513 41 140 944 44 645 401 43
Rédaction de projets de loi 43 860 16 59 317 22 62 250 20 69 818 22 67 644 21 302 890 20
Bijuridisme/
harmonisation		 27 412 10 30 780 11 35 678 12 40 503 13 42 830 13 177 202 12
Révision 12 489 5 9 787 4 14 718 5 13 300 4 13 261 4 63 555 4
Consultation 13 171 5 10 138 4 10 202 3 12 407 4 13 344 4 59 262 4
Autres 53 110 19 47 400 17 54 122 18 49 553 16 44 725 14 248 909 17
TOTAL 277 824 100 273 873 100 307 679 100 315 095 100 322 747 100 1 497 218 100

Source : iCase

Les services de législation, d’harmonisation, de révision et de consultation présentent tous une augmentation plus importante du nombre de dossiers activement gérés que du nombre d’heures affectées aux clients. Par contraste, en dépit d’une baisse de 24 % du nombre de dossiers de rédaction réglementaire au cours de la période d’évaluation, le nombre total d’heures consacrées à ces dossiers a augmenté de 10 %. Pour le reste (« autres »), nous avons observé une très légère hausse du nombre de dossiers et une diminution proportionnellement plus grande du nombre d’heures consacrées à ces dossiers. Ces tendances sont illustrées au tableau 4.3, qui présente le nombre moyen d’heures par dossier selon le type de dossier. Si, dans l’ensemble, le nombre moyen d’heures par dossier de rédaction de projets de loi a diminué de 35,6 % entre 2006-2007 et 2009-2010, le nombre moyen d’heures a fluctué d’une année à l’autre, ce qui reflète la nature des travaux réalisés Note de bas de page 37 . À l’exception des dossiers d’harmonisation, le nombre moyen d’heures consacrées par dossier à tous les autres types de dossier a augmenté. Beaucoup plus de temps est consacré à un dossier de rédaction de projets de loi ou de révision qu’à un dossier de réglementation. Si on exclut les dossiers de bijuridisme et d’harmonisation, le nombre moyen d’heures selon le total de dossiers de la DSL a augmenté de 20,4 % pendant la période d’évaluation. Le facteur à l’origine de ce changement est la hausse de 45 % du temps moyen consacré aux dossiers de rédaction réglementaire entre 2006-2007 et 2010-2011.

Tableau 4.3 – Nombre moyen d’heures par dossier selon le type de dossier
Type de dossier 2006-2007 2007-2008 2008-2009 2009-2010 2010-2011
Rédaction réglementaire 63,0 59,0 79,2 91,2 91,3
Rédaction de projets de loi 294,4 223,8 171,0 244,1 189,5
Bijuridisme/
Harmonisation		 170,3 164,6 185,8 106,9 36,4
Révision 390,3 250,9 446,0 341,0 260,0
Consultation 292,7 156,0 137,9 144,3 110,3
Autres 399,3 382,3 389,4 367,1 324,1
Moyenne totale 109,0 103,2 125,4 134,4 95,3
Moyenne excluant le bijuridisme et l’harmonisation 104,9 98,5 120,3 139,7 126,7

Source : iCase

D’après les renseignements présentés précédemment, la nature de la demande de services de la DSL aurait évolué pendant la période d’évaluation. Le volume de demandes et de dossiers actifs a diminué dans certains domaines et augmenté dans d’autres. Cependant, le nombre moyen d’heures consacrées aux dossiers a augmenté. Cette question fait l’objet de la section 5.1.6.

4.2 Les activités de la DSL s’harmonisent avec les priorités du gouvernement et soutiennent les résultats stratégiques du ministère de la Justice

La DSL répond aux demandes de services législatifs relatifs aux priorités actuelles et nouvelles des ministères clients, qui à leur tour répondent aux priorités et aux orientations stratégiques du gouvernement fédéral. Pour cette raison, les activités de la DSL sont inévitablement liées aux priorités du gouvernement.

Afin d’appuyer les priorités du gouvernement, la DSL rédige les projets de loi et de règlement fédéraux conformes à la Charte canadienne des droits et libertés, à la Déclaration canadienne des droits et aux autres lois applicables. Par ailleurs, les lois doivent tenir compte de l’interaction entre les lois fédérales et celles des provinces et, le cas échéant, de la relation entre les traditions juridiques. Lorsqu’approprié, les traditions autochtones sont également prises en considération. La clarté et la précision de la rédaction des textes législatifs facilitent le débat parlementaire et encouragent la transparence. Une fois adoptés, les textes législatifs rédigés par les conseillers législatifs de la DSL servent de base aux politiques et aux programmes du gouvernement.

Par ailleurs, le fait d’aider le ministère de la Justice à atteindre les résultats stratégiques qu’il s’est fixé démontre que les activités de la DSL s’alignent sur les priorités fédérales. La DSL cherche à maintenir et à renforcer le cadre bilingue et bijuridique du système juridique canadien, en veillant à ce que tous les projets de loi et de règlement Note de bas de page 38 présentent une qualité exemplaire en français et en anglais et reflètent les traditions du droit civil et de la common law, le cas échéant. Cette activité mandatée contribue à un système de justice équitable, adapté et accessible, qui reflète les valeurs canadiennes. De plus, la DSL offre des services de consultation juridique et des services législatifs à l’ensemble des ministères et organismes fédéraux, si bien qu’elle soutient la prestation de services juridiques efficaces et adaptés au ministère de la Justice. La DSL contribue à ce résultat en répondant aux demandes des ministères et organismes fédéraux de rédiger des lois qui servent de cadre aux politiques et aux programmes gouvernementaux. Question de mieux soutenir cet objectif, la DSL offre des services de consultation et de formation sur des questions juridiques, stratégiques et linguistiques liées à la rédaction, à la promulgation, à l’application et à l’interprétation des textes législatifs. Ces activités sont analysées en détail à la section 5 du présent rapport.

4.3 L’harmonisation de la DSL avec les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral

Le mandat de la DSL consiste à donner des services juridiques au gouvernement du Canada et à soutenir le ministre de la Justice dans le maintien des rôles et responsabilités conférés par la loi.

En vertu de la Loi sur le ministère de la Justice, le rôle du ministre de la Justice et Procureur général consiste à offrir des services juridiques au gouvernement fédéral. L’article 4.1 de la Loi prévoit que le ministre est chargé de l’examen des règlements gouvernementaux afin de veiller à leur conformité à la Loi sur les textes réglementaires, de voir à ce qu’aucune disposition d’un projet de loi ou de règlement n’entre en conflit avec la Charte canadienne des droits et libertés et la Déclaration canadienne des droits, et de signaler tout conflit à la Chambre des communes à la première occasion Note de bas de page 39 . La DSL soutient le ministre de la Justice dans ces fonctions en rédigeant des projets de loi et de règlement, en attestant que les projets de loi ont été examinés en fonction de la Charte canadienne des droits et libertés et en examinant les règlements en vertu de la Loi sur les textes réglementaires.

L’article 4 de la Loi sur le ministère de la Justice prévoit que le ministre est aussi le conseiller juridique du Cabinet puisqu’il accepte la responsabilité, au Cabinet, de l’orientation stratégique globale du gouvernement en donnant des conseils stratégiques et en soutenant le processus décisionnel.

Conformément à la Loi sur les langues officielles, le gouvernement fédéral doit veiller à l’égalité du statut des deux langues officielles. Les processus de corédaction et de révision permettent d’assurer une qualité linguistique supérieure en français et en anglais afin de répondre aux exigences de la Loi sur les langues officielles. De plus, en vertu de la Politique sur le bijuridisme législatif et de la Directive du Cabinet sur l’activité législative, la DSL harmonise les lois et règlements actuels pour veiller à ce qu’ils respectent les principes, les concepts et les institutions des traditions du droit civil et de la common law, le cas échéant.