Direction des services législatifs évaluation
5. Constatations de l'évaluation - rendement de la Direction des Services Législatifs
Le rendement de la DSL est déterminé par l’efficacité, l’efficience et l’économie des services qu’elle offre.
5.1 Efficacité de la DSL
L’efficacité de la DSL repose sur la contribution de la DSL aux deux résultats stratégiques du ministère de la Justice. Cette contribution passe par la réalisation des résultats directs et intermédiaires de la DSL.
Le niveau de soutien visant l’atteinte du premier résultat stratégique du ministère de la Justice, un système de justice équitable, adapté et accessible, qui reflète les valeurs canadiennes, est évalué d’après les résultats suivants :
- La contribution de la DSL à un cadre législatif fédéral bilingue et bijuridique;
- La contribution de la DSL à la création d’une législation fédérale qui respecte la Constitution et les autres contraintes imposées par la loi;
- La contribution de la DSL à la création d’une législation fédérale accessible aux Canadiens.
La mesure dans laquelle la DSL contribue à l’atteinte du second résultat stratégique, des services juridiques efficaces et adaptés pour seconder le gouvernement fédéral, est évaluée d’après les résultats suivants :
- La contribution de la DSL à la création de lois adaptées aux orientations stratégiques du gouvernement fédéral;
- La contribution de la DSL à une meilleure gestion par les ministères et organismes du gouvernement de leurs risques juridiques respectifs;
- La mesure dans laquelle la DSL améliore la sensibilisation des ministères et organismes fédéraux à la législation fédérale, à ses principes, ses processus et ses options d’ordre législatif ainsi que la compréhension de ces éléments;
- La mesure dans laquelle la DSL améliore sa capacité de distribuer des produits juridiques et législatifs fédéraux uniformes.
Les sous-sections qui suivent portent sur l’efficacité de la DSL dans le soutien des deux résultats stratégiques du ministère de la Justice en évaluant la mesure dans laquelle la DSL atteint ses résultats directs et intermédiaires.
5.1.1 La contribution de la DSL à un cadre législatif fédéral bilingue et bijuridique
La DSL a mis sur pied et maintenu des processus permettant d’élaborer des lois qui contribuent au cadre législatif fédéral bilingue et bijuridique.
Processus de corédaction
Établi à la fin des années 1970, le processus de corédaction se voulait un moyen de rédiger les projets de loi et de règlement qui reflètent l’égalité du statut des deux langues officielles ainsi que les deux systèmes juridiques utilisés au Canada. La corédaction exige une collaboration étape par étape entre les co-conseillers législatifs dans le but de produire simultanément deux versions originales et authentiques du français et de l’anglais où aucune n’est la traduction de l’autre. Les techniques propres à ce processus veillent à ce que les projets de loi et de règlement respectent les exigences bilingues et bijuridiques, de même que les objectifs du ministère ou organisme client Note de bas de page 40 .
Les intervenants ont déclaré que le processus de corédaction était le principal facteur contribuant au cadre bilingue et bijuridique du Canada. Certains cadres de la DSL ont indiqué que ce processus particulier d’élaboration des projets de loi et de règlement de façon simultanée dans les deux langues officielles, plutôt que de traduire une version complète, est une méthode jugée positivement par les autres administrations bilingues. Dans l’ensemble, les principaux intervenants étaient satisfaits du processus de corédaction. Les employés de la DSL sondés ont montré une satisfaction semblable, comme l’illustre le taux moyen d’accord de 8,6, où 44 % des répondants étaient pleinement d’accord (c.-à-d. 10 sur 10) pour dire que le modèle de corédaction actuel était efficace.
Les intervenants ont déclaré que l’expertise nécessaire pour répondre aux exigences de rédaction bilingue et bijuridique ne se trouve qu’à la DSL.
Processus de révision
Les processus de révision de la DSL sont aussi considérés par les intervenants comme des mécanismes importants d’assurance de la qualité qui veillent à l’exactitude de la langue et à la représentation des traditions de la common law et du droit civil, le cas échéant. Les projets de loi et de règlement sont soumis à des examens minutieux pendant le processus de rédaction. En ce qui a trait aux règlements, les co-conseillers législatifs procèdent eux-mêmes à un examen préliminaire. Celui-ci est achevé par les agents de révision (un conseiller législatif anglophone et un autre francophone affectés à chaque dossier) qui exercent une certaine fonction d’examen par les pairs. Après l’examen préliminaire, les projets de loi et de règlement sont examinés par les réviseurs, les bijuristes et les jurilinguistes.
Les bijuristes, ou conseillers juridiques comparatistes, sont des experts en droit comparatif ainsi qu’en terminologie juridique en matière de droit civil et de common law. Leur rôle consiste à réviser les projets de loi et de règlement préliminaires pour veiller à ce qu’ils s’adressent, le cas échéant, aux quatre auditoires juridiques : la common law en anglais, la common law en français, le droit civil en français et le droit civil en anglais, selon le cas. Les jurilinguistes sont des linguistes ainsi que des spécialistes du vocabulaire juridique. Ils examinent les projets pour certifier que les versions des deux langues officielles sont parallèles et transmettent le même message (c.-à-d. sans divergence), et pour optimiser la qualité de la langue. Les réviseurs vérifient la forme et les conventions, le vocabulaire, la grammaire et l’orthographe, de même que la clarté, l’uniformité terminologique et l’expression logique des idées des projets. Ils sont aussi chargés de confirmer l’exactitude des renvois et de vérifier les précédents historiques et les citations Note de bas de page 41 .
Harmonisation
L’harmonisation des lois en place contribue aussi au cadre législatif bijuridique fédéral du Canada. La DSL est responsable de l’harmonisation des lois et règlements actuels en fonction des principes, des concepts et des institutions du droit civil du Québec et de ceux de la common law qui s’appliquent partout ailleurs au Canada, en portant une attention particulière au vocabulaire de chaque tradition juridique, dans les deux langues officielles Note de bas de page 42 . Comme l’explique la section 4, un nombre important de dossiers d’harmonisation ont été ouverts (et fermés) en 2010-2011.
Rôle du client dans le processus de rédaction
L’efficacité des processus qui facilitent l’élaboration de projets bilingues – et bijuridiques le cas échéant – de première qualité dépend de la capacité linguistique des clients qui prennent part au processus de rédaction. Les conseillers législatifs interviewés dans le cadre des études de cas ont noté que les processus sont laborieux si les clients n’ont pas la capacité de fournir des consignes rédactionnelles détaillées dans les deux langues officielles. Cette conclusion est soutenue par les résultats du sondage, auquel les membres du personnel de la DSL ont répondu en moyenne 5 sur 10 Note de bas de page 43 lorsqu’il leur a été demandé si les clients fournissaient suffisamment de renseignements et d’instructions dans les deux langues officielles. Les entrevues ont révélé que, là où les délais étaient courts, le fait de ne pas recevoir de consignes rédactionnelles dans les deux langues officielles se traduisait souvent par l’obligation d’amorcer la rédaction dans une langue et d’entreprendre la rédaction dans l’autre langue par la suite. Si les délais sont extrêmement courts, il se peut que les conseillers législatifs n’aient d’autre option que de procéder à la rédaction dans les deux langues officielles, même si les consignes ne sont pas fournies dans les deux langues, ce qui compromet et réduit l’efficacité du processus de corédaction étant donné que les deux versions n’ont pas le même soutien. Toutefois, lorsque la demande législative est moins urgente, les conseillers législatifs de la DSL ne commencent pas le travail tant qu’ils n’ont pas reçu les consignes dans les deux langues.
Les conseillers législatifs qui ont pris part aux études de cas ont souligné l’importance de la participation au processus législatif des clients qui ont la capacité de fournir des commentaires dans les deux langues officielles. Les clients jouent un rôle important dans les processus de rédaction et de révision puisqu’ils sont les experts à l’égard des projets et qu’ils peuvent orienter les conseillers législatifs quant au contexte stratégique et à la terminologie à utiliser dans les deux langues officielles. Les employés de la DSL sondés ne croient pas que les clients sont en mesure d’examiner et de commenter les projets dans les deux langues officielles. La note moyenne attribuée aux clients pour cette capacité n’est que 4,3.
Les résultats des études de cas révèlent un écart de perception quant aux capacités linguistiques en français : les conseillers législatifs avaient des réserves vis-à-vis de la capacité linguistique en français des clients, mais les clients croyaient que leur soutien du processus de rédaction dans les deux langues officielles était suffisant. Cet écart peut s’expliquer par le niveau de compétences linguistiques en français exigées du personnel de la DSL pour produire des textes de première qualité, par rapport au niveau de compétences linguistiques en français exigées des clients par le poste qu’ils occupent dans leur ministère.
5.1.2 Outils et ressources pour des produits législatifs clairs, uniformes et accessibles
Les conseillers législatifs de la DSL ont accès à plusieurs outils et ressources pour favoriser l’élaboration de produits législatifs clairs, uniformes et accessibles.
Bijurilex
La DSL a conçu et maintient le site Web Bijurilex, une ressource qui soutient la rédaction et la révision de produits législatifs bilingues et bijuridiques de qualité et qui renseigne sur la structure bijuridique au Canada. Bijurilex est accessible aux conseillers législatifs, aux bijuristes, aux jurilinguistes, aux réviseurs et au grand public. Il offre une tribune pour discuter de questions liées au bijuridisme législatif et propose un ensemble de documents de référence pour aider les conseillers législatifs, les bijuristes, les jurilinguistes et les réviseurs à surmonter les difficultés rencontrées dans le cadre de la rédaction ou de la révision.
En raison de son contenu spécialisé, Bijurilex attire beaucoup moins de visiteurs que les autres ressources en ligne du Ministère. Toutefois, un groupe de visiteurs y accèdent régulièrement et constamment. Selon les statistiques disponibles, 27 % des visiteurs consultent le site plus d’une fois, le nombre moyen de visites par jour Note de bas de page 44 au cours de la période d’évaluation variait de 186 à 267 et le nombre moyen de clics par jour variant entre 464 et 850.
Le tableau 5.1 montre que les employés de la DSL sondés ayant jugé que Bijurilex était surtout utile pour assurer l’uniformité du processus de rédaction et des produits législatifs avaient tendance à être les plus présents dans les processus de rédaction et de révision. Ce sont les avocats-conseils et les gestionnaires qui ont donné les notes les plus faibles sur l’utilité (des notes moyennes de 4,9 et 5,0, respectivement), puisqu’il s’agit de groupes qui ne se servent en général pas de ces renseignements pour effectuer leurs tâches. Par contraste, les professionnels et les conseillers juridiques et conseillers législatifs ont attribué la plus grande utilité au site, avec des moyennes de 7,4 et 6,5, respectivement. Les notes sur l’utilité étaient également plus élevées à la Section des services consultatifs et du perfectionnement (moyenne de 7,5) et au GSRL (moyenne de 7,3).
| Type de groupe | Évaluation positive (8 à 10) |
Moyenne |
|---|---|---|
| Résultats par niveau de classification | ||
| Professionnels, non juristes (n=5) | 60 % | 7,4 |
| Avocats ou conseillers législatifs (n=36) | 47 % | 6,5 |
| Gestionnaires (n=6) | 17 % | 5,0 |
| Avocats-conseil, avocats généraux, ou avocats généraux principaux (n=12) | 17 % | 4,9 |
| Résultats par section ou unité | ||
| Services consultatifs et de développement (n=2) | 50 % | 7,5 |
| Groupe des services de révision législative (n=13) | 62 % | 7,3 |
| Section de la législation (n=10) | 60 % | 6,7 |
| Section de la réglementation (n=34) | 24 % | 5,4 |
| Résultats par langue de réponse au sondage | ||
| Français (n=34) | 44 % | 5,7 |
| Anglais (n=25) | 32 % | 6,4 |
Source : Sondage auprès des employés; exclut les personnes incapables de répondre et les questions sans objet; n=nombre total de répondants à chaque question.
Autres outils
Les intervenants ont reconnu que la DSL élabore des outils, des guides et des normes de rédaction pratiques pour assurer la clarté et l’uniformité. Les membres du personnel de la DSL sondés ont attribué une grande utilité aux outils suivants : le site Web de la législation de Justice (moyenne de 9,3), les manuels des règlements (moyenne de 8,9), l’AGIL Note de bas de page 45 (moyenne de 8,6) et les autres guides de rédaction (moyenne de 8,4). Le site Web de la législation du Ministère et le manuel des règlements ont été jugés entièrement utiles par les répondants qui y ont attribué une note (voir tableau 5.2). D’après les réponses au sondage, CYBERLEX semble être le moins utile pour le personnel de la DSL (moyenne de 6,0) en général, bien que certains (24 %) le jugent très utile.
| Ressources utilisées | % utiles (note de 8 à 10) |
% complètement utiles (note de 10) |
Moyenne |
|---|---|---|---|
| Site Web de la législation de Justice (n=92) | 91 % | 71 % | 9,3 |
| Manuel des règlements (n=79) | 81 % | 62 % | 8,9 |
| AGIL (n=74) | 85 % | 49 % | 8,6 |
| Autres guides de rédaction (n=81) | 74 % | 44 % | 8,4 |
| Termium (n=86) | 64 % | 29 % | 7,6 |
| Manuel de légistique (n=76) | 61 % | 38 % | 7,5 |
| CYBERLEX (n=74) | 45 % | 24 % | 6,0 |
Source : Sondage auprès des employés; exclut les personnes incapables de répondre et les questions sans objet; n=nombre total de répondants à chaque question.
Accessibilité
Il a été mentionné qu’on prévoit de plus en plus rédiger les nouveaux projets de loi et de règlement dans une langue plus simple. Quelques intervenants ont parlé de la difficulté pour les conseillers législatifs à atteindre un équilibre entre la perspicacité juridique et la compréhension aisée et l’application. Les conseillers juridiques des SJM mentionnent que certains conseillers législatifs arrivent à atteindre un tel équilibre.
Dans l’ensemble, les clients sont satisfaits de la clarté des textes rédigés. Les clients sondés ont déclaré un taux de satisfaction moyen de 8,5 quant à la clarté des textes de la DSL.
L’accessibilité des projets de loi et de règlement canadiens est également une priorité du ministère de la Justice. Le site Web de la législation est la source principale de l’ensemble des lois et des règlements en vigueur au Canada. Les intervenants ont indiqué que le site Web est très utile et ont reconnu qu’il s’agit d’un moyen efficace d’optimiser l’accès aux lois fédérales pour la population canadienne. L’utilité de ce site Web se reflète dans l’utilisation fréquente qu’on en fait. D’après les statistiques disponibles, on compte en moyenne plus de 40 000 visites Note de bas de page 46 par jour, et un nombre de clics qui pouvait atteindre 1,5 million par jour pendant la période d’évaluation. Environ 22 % des visiteurs ont consulté le site au moins deux fois au cours d’un même mois.
Les intervenants ont proposé quelques suggestions pour améliorer le site Web de la législation de Justice, notamment offrir des textes dans un plus grand nombre de formats (p. ex., pour les Note de bas de page 47 personnes atteintes d’une déficience visuelle). Ils ont suggéré qu’il serait utile d’indiquer quelles lois et quels règlements font actuellement l’objet d’une mise à jour. De cette façon, les utilisateurs seraient informés que le document accessible actuellement sera révisé et qu’on devrait le consulter de nouveau dans un avenir prochain.
Malgré les améliorations mineures nécessaires au site Web, on remarque une satisfaction considérable quant à l’accessibilité des produits législatifs en général. Les clients sondés se sont dits très satisfaits (moyenne de 9,2) du fait qu’ils puissent accéder aux textes dans la langue officielle de leur choix; 69 % étaient complètement satisfaits. Ils ont rapporté également un taux de satisfaction élevé (moyenne de 8,9) par rapport à la prestation de textes dans des formats faciles d’accès; 51 % de ceux qui ont attribué une note étaient entièrement satisfaits.
5.1.3 Élaboration de lois respectant la Constitution et d’autres exigences législatives
Les projets de loi et de règlement que la DSL rédige ou examine avec la collaboration des conseillers juridiques des SJM et du Secteur du droit public doivent être conformes aux dispositions de la Charte canadienne des droits et libertés, de la Déclaration canadienne des droits,de la Loi sur les textes réglementaires et d’autres lois fédérales pertinentes.
Lors des entrevues avec le personnel de la DSL, nous avons remarqué que les conseillers législatifs se renseignent beaucoup sur la Charte canadienne des droits et libertés, la Déclaration canadienne des droits et les autres exigences légales grâce au programme interne de formation en rédaction législative (dont il est question à la section 5.1.10). Les membres du personnel de la DSL peuvent aussi se référer à plusieurs guides et outils et consulter les conseillers juridiques du Secteur du droit public au ministère de la Justice, qui agissent comme experts en droit public dans des domaines comme le droit administratif et constitutionnel, la Charte canadienne des droits et libertés, les droits de la personne, les droits linguistiques, et le droit sur l’information et la confidentialité. Les conseillers législatifs qui ont participé aux études de cas ont mentionné que la combinaison de formation et d’expérience créait des conseillers législatifs renseignés à la DSL qui tiennent compte de la Charte canadienne des droits et libertés, de la Déclaration canadienne des droits et des autres exigences légales pendant le processus de rédaction. Comme l’expliquent les employés de la DSL, ce savoir et cette prise de conscience deviennent une seconde nature avec le temps. On ajoute que, même si les conseillers législatifs d’expérience n’ont pas besoin de se référer souvent aux guides, ces exigences législatives sont toujours prises en considération pendant le processus de rédaction. Les clients interviewés dans le cadre des études de cas ont déclaré qu’ils faisaient confiance aux connaissances des conseillers législatifs relativement à la Charte canadienne des droits et libertés, à la Déclaration canadienne des droits et aux exigences législatives, et qu’ils se fient à leur façon de faire pour que ces exigences soient respectées.
5.1.4 Soutien de la DSL à la politique du gouvernement fédéral
La DSL gère et traite des milliers de demandes de services de rédaction, de consultation ou autres services législatifs provenant d’un grand nombre de ministères et organismes fédéraux. Les intervenants ont déclaré qu’en répondant aux besoins des clients et en élaborant des lois et des règlements fondés sur les consignes stratégiques fournies par le gouvernement, la DSL respecte par le fait même les orientations stratégiques du gouvernement fédéral.
Comme mentionné précédemment, la DSL a activement géré en moyenne 2 678 dossiers par année pendant la période d’évaluation. Le tableau 5.3 indique le nombre de dossiers fermés par les dix ministères clients montrant le plus grand volume de dossiers. La forte baisse du nombre de dossiers du BCP fermés entre 2007-2008 et 2008-2009 s’explique par la modification de la façon dont les décrets sont documentés (c.-à-d. par réunion du Conseil du Trésor plutôt que par décret individuel), ce qui fait en sorte qu’environ 20 décrets sont contenus dans un même dossier plutôt que dans 20 dossiers différents. Les membres du personnel de la DSL ont indiqué qu’environ 500 à 600 décrets étaient actuellement conservés dans quelque 26 dossiers.
| Ministère | 2006-2007 | 2007-2008 | 2008-2009 | 2009-2010 | 2010-2011 | Total |
|---|---|---|---|---|---|---|
| Transport Canada | 154 | 139 | 208> | 913 | 586 | 2 000 |
| Bureau du Conseil privé | 648 | 878 | 136 | 113 | 115 | 1 890 |
| Ministère de la Justice | 375 | 215 | 127 | 258 | 712 | 1 687 |
| Ministère des Finances | 119 | 86 | 89 | 144 | 146 | 584 |
| Environnement Canada | 91 | 58 | 83 | 156 | 87 | 475 |
| Santé Canada | 99 | 76 | 73 | 75 | 139 | 462 |
| Agriculture et Agroalimentaire Canada | 49 | 28 | 12 | 44> | 126 | 259 |
| Industrie Canada | 42 | 54 | 43 | 65 | 46 | 250 |
| Affaires étrangères et Commerce international Canada | 22 | 54 | 28 | 52 | 90 | 246 |
| Affaires autochtones et Développement du Nord Canada | 28 | 69 | 44 | 53 | 38 | 232 |
Source : iCase
5.1.5 Qualité des relations de travail de la DSL avec les conseillers juridiques et les clients du ministère de la Justice
Les intervenants ont déclaré les relations de travail positives et efficaces avec la DSL qui se sont créées entre les membres du personnel de la DSL, les conseillers juridiques des SJM et les ministères clients. D’après les réponses obtenues pendant les entrevues, deux facteurs soutiendraient ces relations positives : le faible taux de roulement de personnel à la DSL et l’affectation des conseillers législatifs aux mêmes clients, lorsque cela est possible.
Le faible taux de roulement de personnel à la DSL permet la création de relations de travail à long terme entre les conseillers législatifs, les conseillers juridiques des SJM et les clients. La plupart des répondants au sondage (70 %) travaillent à la DSL depuis au moins six ans, tandis que 55 % travaillent à la DSL depuis plus de 10 ans. Bon nombre de conseillers juridiques des SJM et de clients interviewés ont ajouté que le fait que ce soit le même conseiller législatif qui soit affecté aux demandes de leur ministère leur permet non seulement d’élaborer de bonnes relations de travail, mais qu’il minimise aussi la « courbe d’apprentissage » pour les nouveaux conseillers législatifs qui doivent se familiariser avec un ministère, ses programmes et son contexte.
Bien que la plupart des conseillers législatifs de la DSL travaillent à l’administration centrale de la DSL, les autres sont affectés aux trois sections de la réglementation ministérielles. Dans l’ensemble, les conseillers juridiques des SJM et les clients ont déclaré qu’ils avaient une expérience fort positive et une bonne communication avec le personnel de la DSL. Dans les ministères où il y a une section de réglementation ministérielle, les clients et leurs SJM ont déclaré qu’ils avaient l’avantage de travailler physiquement à proximité des conseillers législatifs, ce qui facilite la bonne communication puisqu’ils sont en mesure de se consulter rapidement et souvent.
Les résultats du sondage indiquent que la coordination et l’intégration internes à la DSL sont aussi efficaces, d’autant plus que le personnel est capable d’avoir accès à l’expertise des bijuristes, des jurilinguistes et des réviseurs légistiques. Les conseillers législatifs, le personnel de consultation et de révision et le personnel de gestion ont déterminé que les consultations avec les bijuristes, les jurilinguistes et les réviseurs légistiques étaient suffisantes et se faisaient au bon moment. Nous avons observé de faibles notes pour les consultations auprès des conseillers législatifs de la Section de la législation. Le tableau 5.4 résume les notes données par le personnel de la DSL sondé quant à la suffisance et à l’opportunité des consultations des divers groupes de la DSL.
| Groupe | Personnel de consultation et de révision |
Conseillers législatifs et personnel de gestion |
||||
|---|---|---|---|---|---|---|
| Nombre total de répondants |
% notes de 8 à 10 |
Moyenne | Nombre total de répondants |
% notes de 8 à 10 |
Moyenne | |
| Bijuristes | 40 | 83 % | 8,8 | 67 | 88 % | 9,0 |
| Jurilinguistes | 45 | 78 % | 8,4 | 69 | 78 % | 8,5 |
| Réviseurs légistiques | 43 | 77 % | 8,4 | 69 | 80 % | 8,5 |
| Conseillers législatifs de la Section de la réglementation | 42 | 71 % | 8,1 | 62 | 63 % | 7,8 |
| Avocats-conseil, avocats généraux et avocats généraux principaux de la DSL | 47 | 68 % | 7,7 | 68 | 66 % | 7,9 |
| Conseillers législatifs de la Section de la législation | 38 | 53 % | 7,4 | 52 | 54 % | 7,0 |
Source : Sondage auprès des employés; exclut les personnes incapables de répondre et les questions sans objet.
Le tableau 5.5 résume l’évaluation fournie par le personnel de la DSL sur la suffisance et l’opportunité des consultations avec différents groupes externes à la DSL, où les moyennes sont nettement inférieures à celles observées pour les consultations internes. Dans le tableau 5.4, la moyenne la plus basse pour les consultations internes était de 7.0. Dans le tableau 5.5, toutes les notes pour les consultations externes étaient inférieures à 7.0. Ces résultats suggèrent qu’on pourrait améliorer la coordination avec certains groupes externes afin de soutenir pleinement le travail de la DSL.
| Groupe | Personnel de consultation et de révision |
Conseillers législatifs et personnel de gestion |
||||
|---|---|---|---|---|---|---|
| Nombre total de répondants |
% notes de 8 à 10 | Moyenne | Nombre total de répondants |
% notes de 8 à 10 | Moyenne | |
| Section du droit public | 31 | 52 % | 6,8 | 49 | 49 % | 6,6 |
| Bureau du Conseil privé | 15 | 47 % | 6,5 | 36 | 56 % | 6,8 |
| Autres organismes centraux | 20 | 40 % | 6,1 | 27 | 44 % | 6,4 |
| Autres sections du ministère de la Justice | 24 | 38 % | 6,4 | 35 | 40 % | 6,8 |
| Section de la politique en matière de droit pénal | 18 | 28 % | 6,0 | 33 | 36 % | 6,0 |
Source : Sondage auprès des employés; exclut les personnes incapables de répondre et les questions sans objet.
5.1.6 Capacité de la DSL de répondre à des exigences variables
La DSL continue de répondre aux besoins du gouvernement fédéral en dépit de l’évolution du contexte rédactionnel caractérisé par des délais plus courts et une plus grande complexité des demandes de services législatifs.
De façon générale, les sources de données indiquent que les délais dont on dispose pour rédiger un dossier diminuent. En tout, 88 % des employés de la DSL sondés ont déclaré que le nombre de dossiers à délais courts avait augmenté au cours des cinq dernières années et certains intervenants ont mentionné que les délais courts étaient désormais considérés comme étant la norme. Plus de la moitié (55 %) des dossiers examinés étaient très prioritaires : 62 % des dossiers de rédaction législative et 50 % des dossiers de rédaction réglementaire. Les principales préoccupations créées par les délais courts mentionnées par les principaux intervenants sont les difficultés associées au maintien de la qualité des produits et la possibilité de ne pas tenir compte des risques juridiques.
L’un des problèmes liés aux dossiers de priorité élevée et aux délais courts, c’est que les dossiers législatifs ayant trait aux projets de loi reçoivent de plus en plus une autorisation préalable à la rédaction, un mécanisme qui permet d’amorcer le processus de rédaction avant l’obtention de l’approbation formelle du Cabinet. Soixante-deux pour cent (62 %) des dossiers législatifs de projets de loi étudiés lors de l’examen des dossiers avaient reçu une autorisation préalable à la rédaction. Parmi les personnes qui ont répondu à la question du sondage auprès des employés (n=20), presque toutes ont déclaré que le nombre de dossiers ayant reçu une autorisation préalable avait augmenté. Les principaux intervenants ont indiqué que les dossiers pour lesquels une autorisation préalable à la rédaction a été octroyée peuvent comporter des difficultés connexes liées à l’efficacité et à la fluidité du processus de rédaction, puisqu’il faut apporter continuellement des modifications aux versions jusqu’à ce que l’approbation du Cabinet ait été obtenue et les consignes de rédaction soient pleinement élaborées.
Le thème de la complexité accrue des dossiers revient souvent dans les entrevues avec les principaux intervenants. Cette tendance a par ailleurs été reconnue par les employés de la DSL sondés, 69 % ayant déclaré qu’ils avaient remarqué une augmentation du nombre de dossiers complexes. Les résultats de l’examen donnent une idée des facteurs contribuant à la complexité des dossiers. On estime que 62 % des dossiers de rédaction législative comportent également des composantes réglementaires ou des dossiers réglementaires, législatifs ou de contentieux connexes. Plus de la moitié (56 %) des dossiers réglementaires examinés ont fait l’objet de commentaires publics et 62 % d’entre eux ont dû être modifiés avant leur publication dans la Partie IIde la Gazette du Canada. Ce résultat est également corroboré par l’augmentation du nombre total d’heures consacrées aux dossiers de la DSL et du nombre moyen d’heures par dossier au cours de la période d’évaluation.
Les employés de la DSL sondés ont aussi donné leurs impressions sur les facteurs qui augmentent les difficultés liées à un dossier. Un peu plus de la moitié (54 %) d’entre eux ont remarqué une augmentation du nombre de dossiers exigeant à la fois une rédaction législative et réglementaire (29 % étaient incapables d’évaluer), et 37 % ont indiqué que les dossiers sont plus susceptibles de toucher plus d’un ministère ou organisme gouvernemental (30 % étaient incapables d’évaluer). Plus du quart (28 %) des employés de la DSL sondés ont remarqué une augmentation du nombre de dossiers comportant des volets économiques ou financiers qui exigeaient la participation du ministère des Finances (41 % étaient incapables d’évaluer). Sur les 21 conseillers législatifs de la Section de la législation sondés, sept (33 %) ont déclaré une augmentation du nombre de dossiers comportant des motions de modification (29 % étaient incapables d’évaluer). Dix-neuf pour cent (19 %) des employés de la DSL sondés ayant pris part à la rédaction des règlements ont remarqué une augmentation du nombre de dossiers exigeant des modifications considérables avant la publication (25 % étaient incapables d’évaluer).
En dépit de ces difficultés, les produits législatifs sont généralement livrés dans les délais demandés ou négociés. Les clients sont nombreux à admettre que la DSL a respecté des délais mutuellement acceptables pour la livraison de textes réglementaires (moyenne de 8,6) et législatifs (moyenne de 8,1).
5.1.7 Satisfaction des clients par rapport aux services de la DSL
La rétroaction donnée par les clients au moyen des diverses sources de données révèle de hauts niveaux de satisfaction des services offerts par la DSL. Les conseillers juridiques des SJM et les clients ont reconnu la capacité et la souplesse dont fait preuve la DSL pour aider les clients à trouver des solutions pour répondre à leurs besoins. Les clients interviewés sont très satisfaits du travail produit et de la capacité de la DSL de s’adapter lorsque les délais sont serrés. Cette conclusion se reflète aussi dans les résultats du sondage auprès des clients, où la note de satisfaction moyenne par rapport à la capacité de la DSL de répondre aux demandes s’est établie à 8,1, et où 35 % des répondants ont indiqué qu’ils étaient complètement satisfaits (c.-à-d. note de 10 sur 10). Les services offerts par la DSL sont jugés complets; la plupart des clients sondés (91 %) ont déclaré qu’il n’y avait pas de lacunes dans les types de services offerts par la DSL.
Les clients sondés ont reconnu que la DSL offre des services de grande qualité; ceux qui ont reçu des services législatifs ont donné une note moyenne de 8,6, et ceux qui ont reçu des services réglementaires, une note moyenne de 8,5. Les clients ont aussi été satisfaits (moyenne de 8,2) de l’uniformité des conseils et des produits législatifs offerts; 33 % ont été complètement satisfaits (note de 10 sur 10). Les clients sondés ont répondu positivement aux questions sur plusieurs éléments de leur collaboration avec la DSL, comme l’illustre la figure 5.1. Le secteur qui semble exiger une certaine amélioration est la pleine compréhension de la nature des problèmes associés aux demandes de services réglementaires (moyenne de 7,8). Ce résultat pourrait s’expliquer par le fait que les employés de la DSL ont reçu des renseignements incomplets de la part des clients lorsqu’ils ont déposé leurs demandes, ou le fait de tenter de respecter des délais plus courts.
Figure 5.1 – Force de l’opinion des clients sur la prestation des services de la DSL (évaluations moyennes)
Source : Sondage auprès des employés; exclut les personnes incapables de répondre et les questions sans objet.
Figure 5.1 - Équivalent textuel
Figure 5.1 – Force de l’opinion des clients sur la prestation des services de la DSL (évaluations moyennes)
On a demandé aux employés de la DSL quo ont été interrogés d’évaluer cinq caractéristiques des services juridiques de la DSL, en se basant sur une échelle de 10 points. Le diagramme en barres compare les résultats des évaluations moyennes fournies par ceux qui ont reçu des services législatifs pour la rédaction de projets de loi avec ceux qui ont reçu ces services pour la rédaction de projets de règlements.
Avez pleinement compris la nature des problèmes pour lesquels vous avez reçu de l’assistance (Règlements, n=145, Projets de loi, n=70); note pour les règlements : 7.8; note pour les projets de loi : 8.2
Vous ont informé sur des enjeux ou faits nouveaux qui peuvent avoir des répercussions sur votre ministère ou organisme, le cas échéant (Règlements, n=130, Projets de loi, n=67); note pour les règlements : 8.5; note pour les projets de loi : 8.7
Ont sondé vos attentes au sujet des résultats stratégiques escomptés des services de rédaction législative (Règlements, n=130, Projets de loi, n=66); note pour les règlements : 8.5; note pour les projets de loi : 8.6
Ont proposé des solutions (p. ex., instruments, autres solutions) appropriées aux objectifs de vos politiques et programmes (Règlements, n=111, Projets de loi, n=57); note pour les règlements : 8.6; note pour les projets de loi : 8.5
Vous ont remis régulièrement des rapports d’étape informatifs ou vous ont tenu au courant en permanence de l’état de vos demandes de services (Règlements, n=135, Projets de loi, n=69); note pour les règlements : 8.2; note pour les projets de loi : 8.5
5.1.8 Contribution de la DSL à la gestion des risques juridiques
Les clients ont indiqué que les conseillers juridiques et les conseillers législatifs de la DSL jouent un rôle clé pour aider les ministères à gérer les risques juridiques associés aux projets de loi et de règlement rédigés. Certains gestionnaires ont précisé que le rôle de la DSL consiste à répertorier et à évaluer les risques juridiques associés à un dossier et à donner des options pour atténuer ces risques sans compromettre l’atteinte des objectifs du client. Toutefois, le client est l’ultime responsable quant à la façon dont son ministère gérera les risques répertoriés. Les conseillers législatifs adhèrent aux politiques, lignes directrices et listes de contrôle internes qui leur permettent de fournir des conseils juridiques cohérents et uniformes à leur clientèle. Le personnel de la DSL a également accès à d’autres professionnels du droit et spécialistes du ministère de la Justice qui peuvent le conseiller sur les risques juridiques au besoin, notamment les conseillers juridiques du Secteur du droit public. Les principaux intervenants ont mentionné que les risques mineurs sont faciles à gérer en salle de rédaction entre le conseiller législatif et les clients. Les risques de haut niveau suivent un processus plus formel, sont bien documentés et comportent des options d’atténuation Note de bas de page 49 .
Les clients sont satisfaits de l’aide offerte par la DSL pour gérer leurs risques juridiques. Les clients interviewés ont remarqué que les conseils de la DSL quant à la gestion des risques étaient utiles et pratiques. Ils sont satisfaits du niveau de communication et de collaboration, ainsi que du processus de détermination des risques et d’élaboration de stratégies d’atténuation. Les clients qui ont pris part aux études de cas ont aussi remarqué que leur participation à ces processus avait augmenté leur connaissance des risques juridiques et les avait aidés à les éviter dans l’élaboration ultérieure de politiques et de produits législatifs. Une large proportion des clients sondés se sont dits satisfaits du soutien de la DSL pour gérer le risque, comme l’indique le tableau 5.6.
| Évaluation positive (8-10) |
Moyenne | |
|---|---|---|
| Ont décelé les risques juridiques potentiels liés aux travaux réalisés dans le cadre des services de rédaction législative | ||
| Clients ayant reçu des services de la Section de la réglementation (n=134) | 85 % | 8,5 |
| Clients ayant reçu des services de la Section de la législation (n=69) | 81 % | 8,4 |
| Vous ont fait participer à l’étude et à l’élaboration de moyens légaux pour atténuer les risques juridiques déterminés | ||
| Clients ayant reçu des services de la Section de la législation (n=65) | 77 % | 8,2 |
| Clients ayant reçu des services de la Section de la réglementation (n=128) | 73 % | 8,1 |
Source : Sondage auprès des clients; exclut les personnes incapables de donner une évaluation et les questions sans objet; n=nombre total de répondants pour chaque question.
5.1.9 Formation
Le travail de la DSL est fort spécialisé et est propre au contexte fédéral canadien. Bien que tous les conseillers législatifs de la DSL aient une licence ou un baccalauréat en droit, leur poste exige aussi des connaissances spécialisées et de l’expérience en rédaction de projets de loi et de règlement, en particulier dans un contexte bijuridique et bilingue. Si les conseillers législatifs n’ont pas de baccalauréat spécialisé en rédaction législative, la DSL peut leur fournir une formation complète. Le mentorat jouerait également un rôle important dans le perfectionnement des conseillers législatifs. Comme l’explique la direction de la DSL, le modèle de mentorat de la DSL peut prendre de nombreuses formes, notamment l’établissement de relations de mentorat formelles, ou la possibilité que les conseillers législatifs demandent conseil à leurs collègues d’expérience. La corédaction permet aux conseillers législatifs les moins expérimentés de travailler avec leurs collègues d’expérience, ce qui constitue un autre moyen de formation.
Au cours de la période d’évaluation, la DSL a donné 76 séances de formation dans le cadre de son programme interne de formation en rédaction législative. Les séances étaient de durée variable, allant d’un à plusieurs jours, et portaient sur des thèmes comme les services de rédaction législative de base, l’interprétation des lois, les limites fondamentales de l’établissement de règlements, et les processus législatifs et réglementaires. La DSL a aussi organisé 89 ateliers durant cette période. Les ateliers duraient le plus souvent une journée complète ou une demi-journée et portaient sur un ensemble de thèmes, comme l’importance du contexte dans les textes législatifs, les définitions, la structure et la composition, entre autres. La DSL a donné en moyenne 36 activités de formation à son personnel chaque année. Les employés de la DSL sondés ont déclaré le plus souvent qu’ils recevaient de la formation sur les questions de droit substantielles (91 %), la rédaction législative (89 %), l’interprétation (87 %), le processus législatif (69 %) et le processus réglementaire (71 %).
Lorsqu’on leur a demandé à quel moment ils avaient reçu leur dernière formation interne, la plupart des employés de la DSL sondés (72 %) ont déclaré qu’ils l’avaient reçue l’année précédente et 26 % ont dit qu’elle s’était produite il y a un à cinq ans. Seulement 2 % ont déclaré que leur dernière formation interne remontait à plus de cinq ans.
Les résultats du sondage indiquent que certains employés de la DSL aimeraient recevoir d’autres possibilités de formation dans certains domaines. Lorsqu’on leur demande si la fréquence des formations internes de la DSL est adéquate, le niveau d’accord moyen s’établit à 7,3, ce qui indique que certains aimeraient en recevoir plus souvent. Le sondage a aussi demandé si les employés aimeraient recevoir davantage de formation. Quarante-quatre pour cent (44 %) ont répondu par l’affirmative, la plupart précisant que les formations avaient pour objet des thèmes propres au droit. Ceux qui ont demandé une formation supplémentaire ont précisé les thèmes suivants : rédaction législative (50 %), interprétation (44 %), processus réglementaires (27 %) et processus législatif (26 %).
En dépit du besoin de formation supplémentaire, les résultats du SAFF de 2011 illustrent que les employés de la DSL sont plus satisfaits de la formation que les autres fonctionnaires fédéraux. La plupart des répondants de la DSL au SAFF (87 %) étaient d’accord (54 % étant fortement d’accord) pour dire qu’ils avaient reçu la formation dont ils avaient besoin pour faire leur travail. Ce niveau d’accord est supérieur à celui déclaré par l’ensemble des employés du ministère de la Justice (76 %) et de la fonction publique (69 %). Les employés de la DSL présentent aussi un taux plus élevé de soutien de leur perfectionnement professionnel par le Ministère. Soixante-dix pour cent (70 %) des employés de la DSL conviennent que leur perfectionnement professionnel était soutenu, comparé à 63 % de l’ensemble des employés du ministère de la Justice et de 59 % de la fonction publique.
5.1.10 Les clients doivent comprendre leur rôle dans le processus de rédaction législative
La DSL s’efforce de donner une certaine formation aux ministères clients pour améliorer leur connaissance des enjeux et des processus de rédaction de projets de loi et de règlement. L’objectif de cette formation est de donner aux clients les connaissances nécessaires pour préparer des consignes et participer au processus de rédaction.
Un peu plus de la moitié (52 %) des membres du personnel de la DSL sondés ont déclaré avoir participé à un certain type de formation Note de bas de page 50 à l’extérieur de la DSL. La majorité (58 %) d’entre eux a indiqué avoir donné une formation pour la dernière fois au cours de l’année précédente et 25 % ont déclaré avoir fait de même au cours des cinq années précédentes. Le reste, soit 17 %, ayant donné leur dernière formation il y a plus de cinq ans. En tout, 90 % de ceux qui avaient donné une formation l’avaient donnée à des clients, tandis que 60 % l’avaient donnée à d’autres employés du Ministère. Les sujets abordés comprenaient le processus réglementaire (57 %), les questions de droit fondamentales (42 %), la rédaction législative (36 %), l’interprétation (33 %), et le processus législatif (19 %).
Les principaux intervenants ont mentionné que la capacité de formation externe de la DSL était compliquée par le volume croissant de dossiers hautement prioritaires, ce qui limite le temps dont ils disposent pour donner de la formation. Les résultats du sondage confirment qu’un important pourcentage de clients ne reçoit pas de formation; moins de la moitié (47 %) des clients sondés ont déclaré avoir reçu de la formation de la DSL sur les principes, les processus et les options en matière de législation. Cependant, pour ceux qui en ont reçu, l’expérience a été bénéfique et jugée bonne ou très bonne sur le plan du contenu (94 %), de la pertinence (90 %) et de la clarté (91 %).
Le taux élevé de roulement de personnel dans de nombreux ministères et organismes fédéraux est aussi mentionné par les principaux intervenants comme un obstacle au maintien du niveau des connaissances des clients quant au processus de rédaction, de même qu’à leurs rôles et responsabilités à long terme dans ce processus. Le roulement de personnel crée des lacunes puisque le transfert de connaissances des personnes formées ou ayant l’expérience de rédaction est souvent bloqué. On explique cet état de choses entre autres parce que le besoin de services législatifs peut être intermittent, c’est-à-dire qu’il se produit tous les deux ou trois ans, ce qui augmente la possibilité que le transfert de connaissances ne se produise pas. Par conséquent, pour que la formation des clients soit efficace, il faudrait qu’elle se produise régulièrement.
Il semble y avoir un écart entre le niveau de compréhension du processus de rédaction des clients et leur rôle et leurs responsabilités dans ce processus. Si la plupart des clients sondés (74 %) ont déclaré avoir une bonne ou une très bonne connaissance des principes, des processus et des options en matière de législation, les commentaires du personnel de la DSL donnent une autre perspective. Les principaux intervenants et les participants aux études de cas ont remarqué l’importance de la participation des clients pour assurer un processus de rédaction fluide et efficace et l’élaboration d’un produit de qualité. Cependant, les clients doivent mieux se préparer pour réaliser ces objectifs à l’intérieur des délais requis. Les gestionnaires de la DSL ont remarqué que les demandes des clients sont souvent incomplètes. Les résultats de l’examen des dossiers soutiennent cette observation. Dans tous les cas examinés, il manquait au moins un élément d’information. Le tableau 5.7 résume la proportion des dossiers retenus pour l’examen des dossiers qui contenaient les renseignements requis pour soutenir les consignes.
| Contenu des consignes | Nombre | Pourcentage |
|---|---|---|
| Les consignes ont été révisées ou ont changé considérablement | 16 | 55,2 % |
| Pouvoir habilitant identifié | 15 | 51,7 % |
| Autorisation préalable à la rédaction donnée | 8 | 27,6 % |
| MC fourni | 8 | 27,6 % |
| Chemin critique fourni | 7 | 24,1 % |
| Résumé de l’étude d’impact de la réglementation fourni | 5 | 17,2 % |
Source : Fichiers de rédaction Q8a‑c, Q9a‑d; n=29
Les résultats du sondage auprès des employés indiquent aussi que les clients ne comprennent pas bien leur rôle dans le processus de rédaction, qui est de fournir les consignes et les renseignements nécessaires avec leurs demandes. Les membres du personnel de la DSL étaient peu enclins à affirmer que les clients fournissaient suffisamment d’information pour appuyer les services demandés (moyenne de 5,3), les mesures d’élaboration de politiques nécessaires pour étayer la demande (moyenne de 5,0), les renseignements de base nécessaires à l’appui de la demande (moyenne de 4,9) et les renseignements et les consignes dans les deux langues officielles (moyenne de 5,0). On ajoute que le problème n’est pas seulement le manque de connaissances des clients par rapport au processus législatif, mais aussi un manque général de capacité dans les secteurs stratégiques des ministères clients (c’est-à-dire de préparer en totalité leur travail politique avant le début du processus de rédaction législative), ce qui crée de nouvelles difficultés dans le processus de rédaction.
5.2 Efficience et économie
L’efficience de la DSL est évaluée en tenant compte de l’utilisation des ressources, de la capacité de satisfaire à la demande, de la coordination et de l’intégration des activités et du soutien technologique. Afin d’examiner l’économie de la DSL, il faut déterminer si le modèle financier actuel propose un financement correct et durable.
Il faut rappeler que l’analyse de l’efficience et de l’économie a été ralentie par le manque de renseignements dans iCase sur le niveau de complexité et le risque juridique des dossiers de la DSL. Ainsi, il n’a pas été possible d’évaluer la mesure dans laquelle les conseillers juridiques et les conseillers législatifs de niveau approprié sont affectés aux dossiers, l’une des mesures de l’efficacité et de l’économie établies dans le cadre de l’évaluation. Toutefois, le modèle de corédaction utilisé par la DSL consiste généralement à jumeler des conseillers législatifs peu expérimentés avec des conseillers législatifs d’expérience, ce qui a une valeur formative et crée des économies pour le client.
5.2.1 Gestion des ressources en personnel pour satisfaire à la demande
La DSL emploie actuellement quelque 200 personnes, dont 57 % sont des conseillers juridiques, des conseillers législatifs, des avocats-conseil, des avocats généraux ou des avocats généraux principaux. Les professionnels non juristes (y compris les réviseurs et les jurilinguistes) représentent 17 % des employés de la DSL et les autres employés, y compris les cadres et le personnel administratif, 26 %. Le nombre total d’équivalents temps plein Note de bas de page 51 a augmenté de 12 % pendant la période d’évaluation et de 4 % entre 2009-2010 et 2010-2011.
Pour satisfaire aux demandes de rédaction de plus en plus complexes et à l’augmentation de la demande en général, la DSL exploite ses ressources au maximum à l’intérieur de ses niveaux de ressources actuels. Les résultats des entrevues et des études de cas indiquent que la direction de la DSL doit souvent réaffecter des conseillers législatifs à des dossiers hautement prioritaires, ce qui peut repousser d’autres dossiers jusqu’à ce qu’une équipe complète de rédaction soit disponible pour y travailler ou forcer un changement d’équipe de rédaction pendant le traitement du dossier, deux situations que ne souhaitent ni les clients ni les conseillers législatifs. Dans 10 des 29 dossiers législatifs examinés, on a remarqué qu’il y avait eu changement des conseillers législatifs à un moment donné pendant le traitement du dossier. De même, dans les études de cas, qui constituaient toutes des dossiers hautement prioritaires, les clients interviewés ont mentionné que de nombreux conseillers législatifs avaient été réaffectés à leur dossier pour respecter les délais.
Un pourcentage considérable d’employés de la DSL se dit préoccupé par la réaffectation à des dossiers différents. Les résultats du SAFF de 2011 indiquent que 40 % des employés de la DSL ont déclaré que la qualité de leur travail avait souffert en raison de l’évolution des priorités. Certains intervenants ont remarqué que la modification de l’équipe de conseillers législatifs pendant le traitement d’un dossier pouvait en ralentir la progression.
Les résultats du sondage indiquent que les employés de la DSL sont quelque peu préoccupés par l’affectation des ressources. La mesure dans laquelle on reconnaît que l’affectation des dossiers était appropriée compte tenu de l’expérience et de la charge de travail s’établit à 6,7 et 6,3, respectivement. Ces résultats pourraient refléter une plus grande complexité des dossiers et une augmentation du nombre d’employés moins expérimentés, comme l’ont indiqué les gestionnaires de la DSL qui ont répondu au sondage ou aux entrevues.
Dans le sondage auprès des employés de la DSL, un peu plus de la moitié (52 %) des répondants (y compris 75 % des cadres et 73 % des avocats-conseil) ont signalé une lacune ou une faiblesse dans les services de la DSL. Ils ont notamment soulevé des questions sur les ressources humaines, comme le manque d’employés et le besoin de former de nouvelles personnes. Ces problèmes ont ressorti des entrevues, où les gestionnaires de la DSL se sont dits préoccupés par le niveau actuel de ressources, à la lumière de l’évolution de la demande de services. Ils ont mis en évidence le besoin d’augmenter la capacité et l’expertise de leurs équipes. Les autres difficultés associées aux ressources limitées mentionnées par les principaux intervenants sont l’incidence sur la qualité du service et le respect des délais pour les autres dossiers, et la capacité limitée d’offrir des services complémentaires aux clients tels des formations et des présentations.
L’embauche de nouveaux conseillers juridiques ne constituera probablement pas une solution immédiate à ces problèmes de ressources. L’actuel Plan de gestion des ressources humaines 2013-2016 du ministère de la Justice stipule que l’embauche de nouveaux conseillers juridiques sera limitée en grande partie aux conseillers juridiques débutants ou à ceux qui sont embauchés dans le cadre du Programme d’excellence pour les avocats, le programme de stages en droit du Ministère. Cela veut dire que même si la DSL était en mesure d’embaucher de nouveaux conseillers législatifs, il faudrait passablement de temps pour les former puisqu’il n’existe pas d’autres endroits où ils pourraient recevoir une formation en rédaction législative. Ces pressions continueront de s’accentuer au fur et à mesure que les conseillers juridiques et les conseillers législatifs d’expérience atteindront l’âge de la retraite et ils seront moins nombreux pour encadrer les nouveaux.
Certains employés (31 %) ont signalé un dédoublement d’effort, principalement du côté des activités des jurilinguistes et des réviseurs francophones. Ce problème a aussi été mentionné par certains participants aux études de cas. L’une des explications possibles de cette perception de dédoublement d’effort est qu’il arrive souvent que les processus de consignes et de corédaction sont commencés, parfois même terminés en anglais (en raison des capacités linguistiques en français limitées d’un grand nombre de clients). Les réviseurs et jurilinguistes francophones doivent passer plus de temps et démontrer de plus grands efforts afin de s’assurer que les versions sont exactes dans les deux langues, ce qui incite parfois les deux groupes à corriger leur travail entre eux.
5.2.2 L’incidence de l’augmentation de la demande sur la prestation de services de qualité
À l’heure actuelle, les clients sont satisfaits de la capacité de la DSL à satisfaire à leurs demandes et à respecter les délais, sauf que satisfaire une demande croissante avec les ressources disponibles est de plus en plus difficile.
Comme on l’a indiqué précédemment, la DSL a fermé plus de 10 000 dossiers pendant la période d’évaluation et géré activement une moyenne de 2 678 dossiers par année. Le nombre total d’heures consacrées aux dossiers a augmenté chaque année, en dépit des fluctuations du nombre de dossiers activement gérés.
Les problèmes liés à la capacité actuelle et future de la DSL ont souvent été mentionnés par les participants à l’évaluation. Les gestionnaires de la DSL ont affirmé que les niveaux de demande actuels n’étaient atteints que grâce au dévouement des employés de la DSL qui effectuent beaucoup d’heures supplémentaires. On remarque que les heures supplémentaires sont désormais la norme pour les conseillers législatifs, les jurilinguistes et les réviseurs légistiques. Bien qu’ils apprécient cette excellente éthique de travail, les gestionnaires de la DSL craignent qu’à long terme, la qualité des produits et le mieux-être des employés diminuent.
Les clients se disent satisfaits des services, mais les gestionnaires de la DSL, les conseillers juridiques des SJM et les représentants du BCP et du SCT sont préoccupés par la capacité de la DSL de maintenir les mêmes produits et services de haute qualité dans le contexte de rédaction actuel et à venir. Le volume et la complexité des demandes devraient augmenter ou se maintenir au cours des prochaines années, et bon nombre de personnes interviewées s’inquiètent de la capacité de la DSL à maintenir les hauts niveaux de réactivité et de qualité du service dans un climat de restrictions budgétaires.
5.2.3 Utilisation de la technologie pour améliorer la capacité et l’efficience de la DSL
La DSL mise sur un bon nombre d’outils de technologie de l’information (TI) pour l’aider à optimiser son efficience et sa capacité. Elle s’est dotée d’un ensemble d’outils personnalisés pour faciliter la rédaction, effectuer des modifications, imprimer, consolider et publier des produits législatifs. Des moteurs de recherche intranet spécialisés ont aussi été conçus pour l’utilisation exclusive de la DSL. Les conseillers législatifs qui travaillent dans les sections de réglementation ministérielles ont accès aux mêmes outils.
La DSL comporte des salles munies de deux ordinateurs et de quatre moniteurs conçues pour le processus de rédaction. Les moniteurs supplémentaires permettent aux clients de surveiller la rédaction des projets et de faciliter leur participation au processus. Les intervenants ont observé que les salles de rédaction sont utilisées régulièrement et les résultats du sondage auprès des employés soulignent le besoin d’espace de rédaction supplémentaire, puisque 37 % ont déclaré que les salles de rédaction sont disponibles lorsqu’on en a besoin et 35 % ont déclaré qu’elles sont bien équipées. Deux nouvelles salles de rédaction ont récemment été aménagées à l’administration centrale pour répondre à ce besoin.
Les employés de la DSL se disent satisfaits de la TI dont ils disposent : 76 % ont convenu qu’ils disposaient d’outils et de soutien suffisants et appropriés pour travailler de manière efficace et efficiente. Bien que toutes les réponses aient été positives, nous avons observé une certaine variation entre les groupes, comme le démontre le tableau 5.8.
| Employés de la DSL | Total de répondants | % |
|---|---|---|
| Avocats ou conseillers législatifs | 56 | 80 % |
| Gestionnaires | 8 | 75 % |
| Professionnels, non juristes | 11 | 73 % |
| Avocats-conseil, avocats généraux ou avocats généraux principaux | 17 | 71 % |
| Total | 92 | 76 % |
Source : Sondage auprès des employés; exclut les personnes incapables de répondre et les questions sans objet.
Les employés de la DSL ont rapporté une satisfaction élevée par rapport aux outils disponibles dans le SAFF de 2011, où 50 % étaient fortement d’accord et 42 % étaient passablement d’accord pour dire qu’ils avaient le matériel et l’équipement nécessaires pour accomplir leur travail. Ces résultats étaient plus positifs pour le personnel de la DSL lorsqu’on les compare aux réponses de l’ensemble du ministère de la Justice (39 % fortement d’accord, 46 % passablement d’accord) et de la fonction publique (36 % fortement d’accord, 46 % passablement d’accord).
Les gestionnaires de la DSL ont mentionné que l’utilisation de la technologie était fort importante pour optimiser la capacité et l’efficience au travail. Pour cette raison, on a amélioré les outils ces dernières années, ce qui a permis le télétravail et d’autres modalités de travail souples pour soutenir la capacité des employés qui ne travaillent pas sur des documents secrets de répondre à une charge de travail plus lourde. D’après le SAFF de 2011, un plus grand pourcentage (27 %) d’employés de la DSL que d’employés du reste du ministère de la Justice (11 %) et de la fonction publique (6 %) font du télétravail. Les intervenants rappellent que les exigences de sécurité sont maintenues de façon stricte dans le cadre de ces modalités de travail plus flexibles, afin de protéger la confidentialité.
D’autres administrations utilisent aussi la technologie pour gagner en efficience. Aux États-Unis, les bureaux des conseillers législatifs utilisent actuellement THOMAS, un outil de recherche en droit nommé d’après Thomas Jefferson Note de bas de page 52 . Ce site Web, hébergé par la Bibliothèque du Congrès, permet aux chercheurs de consulter les lois et projets de loi fédéraux, les dossiers du Congrès, les rapports des comités et une foule d’autres ressources. Il est aussi possible de suivre en direct par vidéo les débats du Congrès sur les lois en matière de recherche et l’historique juridique remontant à l’époque coloniale. THOMAS doit être remplacé par un nouveau moteur de recherche, congress.gov, qui devrait être en place d’ici la fin de 2014.
En Nouvelle-Zélande, le Bureau du conseiller parlementaire maintient le site Web de la législation de la Nouvelle-Zélande pour s’acquitter de son devoir de publication de ses lois fédérales Note de bas de page 53 . Le Bureau a récemment remanié ce site Web à la suite d’un examen de l’utilisation de son prédécesseur. La version améliorée du site comporte de nouvelles fonctions, ainsi que des commentaires choisis parmi le grand public Note de bas de page 54 . Le site Web de la législation de la Nouvelle-Zélande présente non seulement les lois actuelles, mais aussi des lois historiques datant d’aussi loin que 1841! Une entreprise privée, Unisys New Zealand Ltd., a reçu le mandat de maintenir et de soutenir le système des lois de la Nouvelle-Zélande Note de bas de page 55 .
Il existe peu de renseignements sur l’utilisation de la TI par le Bureau du conseiller parlementaire de l’Australie. Le Bureau utilise une bibliothèque juridique traditionnelle gérée par le logiciel Athena de Follett avec l’aide d’un bibliothécaire salarié Note de bas de page 56 . On utilise aussi des outils de recherche électronique (p. ex., Lexis Nexis, Statute Law Review, Clarity), mais l’utilisation de documents imprimés demeure importante Note de bas de page 57 .
5.2.4 Recouvrement des coûts
Le modèle financier mixte utilisé par la DSL semble répondre à ses besoins financiers. Selon ce modèle, les coûts engagés lors des activités d’administration, de gestion et d’harmonisation sont financés par services votés et le reste est récupéré auprès des clients en fonction des conseils législatifs ou des services législatifs offerts. Certains services sont financés par les affectations du ministère de la Justice et par les coûts récupérés auprès des ministères clients.
Le montant de l’autorisation de crédit net (ACN) est la somme reçue par le recouvrement des coûts qui peut être dépensée de nouveau par le ministère de la Justice. L’ACN a été établie pendant l’exercice 2009-2010. Auparavant, les coûts étaient récupérés au moyen d’ententes avec les clients et tout surplus en fin d’exercice était remis dans le dépôt central du ministère de la Justice Note de bas de page 58 . Le tableau 5.9 résume la proportion des coûts récupérés à partir du financement des services votés et selon le recouvrement des coûts ou l’ACN pendant la période d’évaluation. Si la proportion des sommes reçues par le recouvrement des coûts s’est accrue pendant la période d’évaluation, étant passée de moins du tiers à près de la moitié de ses ressources, la somme que la DSL reçoit par le recouvrement des coûts a plus que doublé.
| Exercice | Coûts projetés | Coûts réels | Financement des services votés | % du financement des services votés | Recouvrement des coûts | % du recouvrement des coûts |
|---|---|---|---|---|---|---|
| 2006-2007 | 21,6 M$ | 19,7 M$ | 14,1 M$ | 71,8 % | 5,6 M$ | 28,2 % |
| 2007-2008 | 21,6 M$ | 20,9 M$ | 13,5 M$ | 64,7 % | 7,4 M$ | 35,3 % |
| 2008-2009 | 21,6 M$ | 21,2 M$ | 12,5 M$ | 58,8 % | 8,8 M$ | 41,2 % |
2009-2010 |
21,6 M$ | 23,9 M$ | 14,9 M$ | 62,0 % | 9,1 M$ | 38,0 % |
| 2010-2011 | 22,0 M$ | 24,6 M$ | 12,9 M$ | 52,5 % | 11,7 M$ | 47,5 % |
Source : DSL
Les modèles de financement utilisés par les services juridiques Note de bas de page 59 d’autres administrations qui ont été examinés pendant l’évaluation varient. Aux États-Unis Note de bas de page 60 , Note de bas de page 61 et en Nouvelle-Zélande, les services législatifs sont financés entièrement par services votés Note de bas de page 62 , tandis qu’en Australie Note de bas de page 63 et au Royaume-Uni Note de bas de page 64 , on préconise un modèle mixte. Le ratio des coûts financés par les services votés et le recouvrement des coûts au Royaume-Uni (60/40) est semblable au modèle canadien (62/38). Par contraste, les services législatifs de l’Australie sont largement financés par les crédits parlementaires, seulement 1 % des coûts étant financés par recouvrement Note de bas de page 65 .
Les modifications apportées récemment aux processus de recouvrement des coûts n’ont pas été bien acceptées par les employés et par les clients. Les gestionnaires de la DSL s’inquiètent du temps et du savoir nécessaires pour administrer le recouvrement des coûts. Depuis sa création, les gestionnaires portent le fardeau des tâches administratives supplémentaires, ce qui limite leur capacité de participer activement aux dossiers des clients et de gérer le personnel. Les gestionnaires de la DSL ont aussi remarqué leur manque de formation pour leur permettre de travailler dans un environnement de coût pour le client et de naviguer dans un système de facturation complexe. Les clients interviewés étaient tout aussi préoccupés par le nouveau mécanisme, puisque selon eux, il est difficile de prévoir leurs besoins en rédaction et d’inclure les coûts connexes dans la planification budgétaire. Ils ont aussi signalé que les factures étaient difficiles à comprendre. Certains intervenants ne comprenaient pas les avantages d’un système qui exige considérablement de ressources pour procéder à un transfert de fonds entre des ministères fédéraux.
D’autres intervenants ont remarqué que les processus administratifs pour le recouvrement des coûts sont relativement nouveaux et qu’il faudra du temps pour les perfectionner. Quelques-uns ont mentionné que la démarche de recouvrement des coûts peut aider les clients à être plus sélectifs dans leurs demandes de services à la DSL, à se concentrer sur les dossiers prioritaires et à mieux se préparer en ayant les renseignements nécessaires pour limiter les heures facturées non nécessaires. En date d’avril 2012, le Ministère a mis en place un projet d’amélioration du recouvrement des coûts qui est actuellement utilisé par l’ensemble des secteurs des services juridiques, y compris la DSL. L’incidence de ce projet fera l’objet d’évaluations futures.
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