Direction des services législatifs évaluation

6. Conclusions, recommandations et réponse de la direction

6.1 Sommaire des conclusions

Cette section contient les principales conclusions de l’évaluation de la DSL des services législatifs d’après les constatations du présent rapport.

Pertinence

Les services de la DSL répondent à un besoin spécifique du gouvernement du Canada

La pertinence et la nécessité des services de la DSL sont claires. Elle est le principal fournisseur d’un service fondamental nécessaire au gouvernement du Canada. Elle requiert des connaissances et des compétences spécialisées pour répondre aux exigences de rédaction législative du système bijuridique et bilingue du Canada. Les commentaires des participants à l’évaluation indiquent que les compétences requises pour soutenir le mandat de la DSL, particulièrement en ce qui a trait aux exigences bijuridiques et bilingues, ne se trouvent qu’à la DSL.

L’évaluation a révélé que la DSL répond aux besoins de rédaction législative et de consultation du gouvernement du Canada. Pendant la période d’évaluation, la DSL a activement géré en moyenne 2 678 dossiers par année et fermé plus de 10 000 dossiers, répondant aux demandes de 192 ministères et organismes clients. Le volume et la complexité des demandes confirment le besoin continu des services législatifs de la DSL.

Les activités de la DSL s’harmonisent avec les priorités du gouvernement et soutiennent les résultats stratégiques du ministère de la Justice

La DSL répond aux demandes de services législatifs liées aux priorités actuelles et émergentes des ministères clients, qui donnent suite aux priorités et aux orientations stratégiques du gouvernement fédéral. Pour cette raison, les activités de la DSL sont liées de façon inhérente aux priorités du gouvernement. Quant au soutien des priorités du gouvernement, les projets de loi et de règlement sont rédigés conformément à la Charte canadienne des droits et libertés, à la Déclaration canadienne des droits, et dans le cas des règlements, à la Loi sur les textes réglementaires, de même qu’aux autres lois qui définissent les priorités du gouvernement.

Par ailleurs, la DSL soutient les résultats stratégiques du ministère de la Justice en maintenant et en renforçant le cadre bijuridique et bilingue du système juridique canadien, en faisant en sorte que les projets de loi et de règlement soient d’une qualité optimale, en français et en anglais, et qu’ils reflètent les traditions du droit civil et de la common law, le cas échéant, et en offrant des services de consultation juridique et des services législatifs à tous les ministères et organismes fédéraux.

La DSL s’harmonise avec les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral

La DSL soutient le ministre de la Justice dans son rôle prévu par la Loi sur le ministère de la Justice. L’article 4.1 de la Loi prévoit que le ministre est chargé de l’examen des règlements gouvernementaux pour veiller à ce qu’ils soient conformes à la Loi sur les textes réglementaires. La DSL soutient aussi le ministre en vérifiant si des dispositions de projets de loi et de règlement sont incompatibles avec les objectifs et les dispositions de la Charte canadienne des droits et libertés et de la Déclaration canadienne des droits de l’homme,et en veillant à ce que les règlements soient examinés à la lumière de la Loi sur les textes réglementaires. Enfin, la DSL aide le ministre de la Justice à remplir ses fonctions en rédigeant des projets de loi et de règlement, en certifiant que l’examen des projets de loi en fonction de la Charte canadienne des droits et libertés a eu lieu et en examinant les règlements proposés en vertu de la Loi sur les textes réglementaires.

L’article 4 de la Loi sur le ministère de la Justice prévoit que le ministre agit également à titre de conseiller juridique auprès du Cabinet qu’il appuie dans sa responsabilité de l’orientation stratégique globale du gouvernement. Le ministre fournit au Cabinet des conseils stratégiques et appuie son processus décisionnel.

Au moyen de la corédaction et de la révision, la DSL veille à l’obtention d’une qualité linguistique optimale en français et en anglais et respecte les exigences de la Loi sur les langues officielles. De plus, la DSL harmonise les lois et règlements actuels pour veiller à ce qu’ils respectent les principes, les concepts et les institutions du droit civil et de la common law en conformité avec la Politique sur le bijuridisme législatif et de la Directive du Cabinet sur l’activité législative.

Efficacité de la DSL

Les processus de corédaction et de révision sont essentiels pour contribuer à un cadre législatif fédéral bilingue et bijuridique

La corédaction est l’un des principaux facteurs de contribution de la DSL à un cadre législatif bilingue et bijuridique. Il s’agit d’une méthode jugée exemplaire par d’autres administrations bilingues. Les personnes interviewées et les participants au sondage ont montré de hauts niveaux de satisfaction quant au processus de corédaction. Les intervenants ont jugé que le processus de révision était un mécanisme important pour veiller à la qualité de la langue et à la représentation des traditions de la common law et du droit civil, le cas échéant.

La formation, l’expérience et les outils facilitent l’élaboration d’une législation qui respecte la Constitution et les autres exigences législatives

Les projets de loi et de règlement rédigés par la DSL, en partenariat avec les ministères et organismes clients, doivent être conformes aux dispositions de la Charte canadienne des droits et libertés, de la Déclaration canadienne des droits et des autres lois fédérales pertinentes. Les conseillers législatifs ont acquis une connaissance approfondie de la Charte canadienne des droits et libertés, de la Déclaration canadienne des droits et des autres exigences juridiques grâce aux mécanismes de formation et de mentorat internes en rédaction législative à la DSL. Les membres du personnel de la DSL ont accès à plusieurs guides de référence, outils et ressources utiles pour veiller à la clarté, à l’uniformité et à l’accessibilité des projets de loi et de règlement rédigés. Les répondants au sondage des employés de la DSL se disent très satisfaits de ces outils.

Les conseillers législatifs consultent aussi régulièrement les conseillers juridiques spécialisés des autres secteurs du ministère de la Justice, notamment ceux du Secteur du droit public.

Efficacité des relations de travail de la DSL

Les intervenants affirment avoir de bonnes relations de travail avec la DSL, ce qui s’explique par le fait que les mêmes conseillers législatifs sont affectés aux mêmes clients, lorsque c’est possible.

Les résultats du sondage suggèrent que les processus de consultation à la DSL, entre les employés de la DSL, sont suffisants et rapides, et particulièrement efficaces en ce qui a trait aux bijuristes, aux jurilinguistes et aux réviseurs légistiques. Par contre, lorsque sondés sur la suffisance et l’opportunité des consultations externes à la DSL, les répondants ont indiqué qu’ils n’ont pas suffisamment accès aux autres conseillers juridiques du Ministère ou aux représentants des organismes centraux.

La DSL continue de répondre aux besoins des clients en dépit de l’évolution de la demande

Pour répondre aux demandes de services législatifs de plus en plus complexes et respecter les délais de plus en plus courts, la DSL exploite ses ressources humaines actuelles au maximum. La direction de la DSL doit souvent réaffecter des conseillers législatifs à des dossiers de priorité élevée, si bien que d’autres dossiers actifs ne peuvent être traités tant qu’une équipe complète de rédaction n’est pas disponible pour travailler sur ces dossiers, ou que l’équipe de rédaction est remaniée pendant le traitement du dossier. En dépit de ces difficultés, les clients sont satisfaits de la capacité actuelle de la DSL à respecter les délais.

Les résultats du sondage indiquent que l’affectation des bonnes personnes aux dossiers pourrait être améliorée, en particulier sur le plan de l’expérience du personnel et de la charge de travail. Ceci peut être attribuable à la complexité des dossiers, au manque de renseignements fournis par les clients, à l’augmentation du nombre de dossiers de priorité élevée et au manque d’expérience des nouveaux employés.

La technologie et le soutien TI aident la DSL au moyen d’un ensemble complet d’outils TI qui l’aident à optimiser l’efficience et à accroître ses capacités.

Les clients sont satisfaits des services de la DSL

Les commentaires des clients issus des diverses sources de données témoignent d’une satisfaction élevée des services offerts par la DSL, en particulier sa capacité et sa souplesse pour aider les clients à trouver des solutions répondant à leurs besoins, son aptitude à respecter des délais serrés et à répondre aux demandes ainsi que la qualité de son travail.

La DSL joue également un rôle clé pour aider les ministères à gérer les risques juridiques en déterminant et en évaluant ces risques et en proposant des façons de les atténuer sans compromettre les objectifs du client. Ceux-ci se disent satisfaits de l’aide reçue de la DSL pour gérer leurs risques juridiques et à leur avis, les conseils de la DSL sont utiles pour accroître leurs connaissances des risques juridiques sur le plan de l’élaboration de politiques et de produits législatifs.

 La formation est essentielle à l’élaboration de produits législatifs uniformes

En l’absence d’un programme de baccalauréat spécialisé en rédaction législative, la DSL doit offrir une formation complète à ses conseillers législatifs. Il faut que les produits et les conseils de la DSL soient uniformes sur le plan de la qualité et du contenu. La formation interne ainsi que les divers outils et processus de contrôle de la qualité favorisent cette uniformité.

Plusieurs séances de formation ont eu lieu pendant la période d’évaluation et portaient sur des thèmes tels la rédaction législative et l’importance du contexte dans les textes législatifs, entre autres. Le mentorat est également un outil important pour améliorer les compétences et les connaissances spécialisées des conseillers législatifs. De nombreux employés ont manifesté le souhait de recevoir une formation supplémentaire. D’après le SAFF de 2011, la satisfaction par rapport à la formation est plus grande à la DSL tant au ministère de la Justice que dans l’ensemble de la fonction publique fédérale.

Le manque de compréhension des rôles et des processus de rédaction de la part des clients nuit à l’efficience

Le taux de satisfaction par rapport aux processus et aux produits de rédaction est généralement élevé. Toutefois, l’efficience est réduite en raison de manques de connaissances et de compréhension de la part des clients. Bien que la DSL déploie des efforts pour offrir de la formation aux clients, cela devient de plus en plus difficile en raison des exigences croissantes qui pèsent sur le personnel de la DSL pour répondre aux demandes de services législatifs. De plus, le maintien des connaissances acquises est compliqué par le roulement de personnel des ministères clients, ce qui limite l’efficacité du transfert des connaissances. Comme il est de plus en plus difficile d’offrir de la formation et de veiller à ce que les connaissances soient transférées à l’intérieur des ministères clients, l’écart entre les connaissances qu’ont les clients du processus de rédaction et de leur rôle et leurs responsabilités dans ce processus tend à s’élargir.

L’efficience du processus de rédaction subit aussi l’effet de la capacité limitée des clients de contribuer au processus de rédaction dans les deux langues officielles, ce qui élimine un niveau d’examen de la part des personnes les mieux placées pour donner des conseils sur le plan de la terminologie et du contexte stratégique.

L’augmentation de la demande complique la capacité future de la DSL de maintenir des services de qualité élevée

Les ressources affectées aux demandes des clients dépendent de la priorité et de la complexité des dossiers, du type de services requis et du ministère ou organisme client. Souvent, les employés sont réaffectés pour répondre aux demandes urgentes.

Bien que la DSL réponde à l’évolution de la demande de services (sur les plans du volume et de la complexité), il lui est de plus en plus difficile de le faire. Les gestionnaires de la DSL signalent que les niveaux actuels de demande ne sont satisfaits qu’en raison du dévouement des employés qui font beaucoup d’heures supplémentaires. Étant donné l’augmentation projetée de la demande, on s’inquiète de ce que les niveaux de dotation actuels ne suffisent pas à maintenir la capacité et la qualité.

L’évaluation de l’efficience et de l’économie a été ralentie par un manque de données dans les dossiers de la DSL

L’analyse de l’efficience et de l’économie a été compliquée par le manque de renseignements dans iCase sur le niveau de complexité et le risque juridique. Par conséquent, il n’a pas été possible d’évaluer la mesure dans laquelle on affectait des conseillers juridiques et des conseillers législatifs ayant l’expérience appropriée aux dossiers.

La méthode de recouvrement des coûts répond aux exigences de ressources financières actuelles de la DSL

Le modèle mixte semble répondre aux besoins financiers de la DSL. Selon ce modèle financier mixte, les coûts engagés par les activités d’administration, de gestion et d’harmonisation sont couverts par le financement des services votés.

Les gestionnaires de la DSL sont moins satisfaits des processus administratifs liés au recouvrement des coûts dans le modèle financier mixte. Le fardeau administratif et le manque de formation pour naviguer dans le système de facturation ont été mentionnés par la plupart des intervenants. L’efficacité du système devrait accroître au fur et à mesure que les gestionnaires et les clients s’y familiariseront et que les problèmes de facturation se régleront. Les modifications récentes au processus de recouvrement des coûts pourraient remédier à une partie de ces difficultés. L’efficacité de cette démarche sera examinée dans une évaluation future.

6.2 Recommandations et réponse de la direction

L’évaluation indique que les clients sont fort satisfaits du travail de la DSL. Cependant, ses gestionnaires, ses employés, ses partenaires et ses clients ont exprimé des craintes que la DSL ait du mal à soutenir le rythme imposé par la demande de services. Cette section traite de trois problèmes issus de ces constatations et présente les recommandations et les réponses de la DSL.

Amélioration de la qualité de la participation des clients au processus législatif

L’évaluation a dégagé des aspects où le client doit mieux comprendre les rôles et les responsabilités.

La DSL donne de la formation aux clients pour qu’ils aient les connaissances nécessaires à la préparation de directives complètes et à la participation au processus de rédaction législative. La capacité de la DSL de donner de la formation externe est toutefois limitée par le volume croissant de dossiers hautement prioritaires et la charge de travail qui en découle. Moins de la moitié (47 %) des clients sondés ont déclaré avoir reçu de la formation sur les principes, les processus et les options en matière législative. Ceux-ci ont signalé que la formation était bonne ou très bonne en ce qui a trait au contenu (94 %), à la pertinence (90 %) et à la clarté (91 %).

Le roulement élevé du personnel dans de nombreux ministères et organismes fédéraux aggrave le problème, car même si le personnel reçoit de la formation de la DSL, le transfert des connaissances ne se produit pas toujours, particulièrement dans les ministères où l’on ne participe pas souvent au processus de rédaction législative.

Il semble y avoir un écart chez les clients entre leur niveau de compréhension du processus de rédaction et de leurs rôles et responsabilités essentiels dans le processus. La plupart des clients sondés (74 %) ont déclaré avoir une connaissance bonne ou très bonne des principes, des processus et des options en matière législative. À l’inverse, les gestionnaires de la DSL ont noté que les demandes des clients n’avaient pas été préparées à fond.

Si les clients et les principaux intervenants ne comprennent pas bien les renseignements nécessaires pour appuyer l’élaboration de mesures législatives, il s’ensuit que les demandes sont souvent incomplètes. Les résultats de l’examen des dossiers révèlent que même dans ce petit échantillon, il manquait au moins un élément d’information dans chaque dossier.

En revanche, ces lacunes ont des répercussions sur l’efficience du processus de rédaction. L’absence de renseignements essentiels peut obliger les conseillers législatifs à attendre des instructions ou, fréquemment, à aller de l’avant sans disposer d’instructions complètes (ce qui entraîne souvent un chevauchement considérable des tâches puisque les instructions changent ou les politiques sont précisées). Comme le personnel de la DSL travaille déjà à pleine capacité, il faut trouver des moyens de réduire le travail inutile ou le chevauchement des tâches.

Dans le contexte budgétaire actuel, la DSL ne peut donner de la formation à tous ses clients. La DSL pourrait toutefois trouver d’autres moyens d’améliorer l’efficience et l’efficacité de la participation des clients au processus de rédaction législative.

Recommandation : Que la DSL travaille de concert avec les clients et les principaux intervenants pour clarifier leurs rôles et responsabilités dans le processus législatif, afin d’améliorer la qualité et l’intégralité des demandes de services législatifs.

Réponse de la direction :

D’accord.

La DSL a reconnu de son côté le besoin de dispenser une formation supplémentaire aux ministères clients et aux principaux intervenants, notamment aux conseillers juridiques des Services ministériels, afin d’améliorer :

La DSL prévoit utiliser des outils améliorés de gestion de projet pour clarifier les rôles et les responsabilités à l’intention des participants dans le processus d’élaboration des lois.

Par ailleurs, on prévoit que ces outils améliorés de gestion de projet permettront aussi d’améliorer la qualité et l’intégralité des demandes de services législatifs.

Réaffectation des conseillers législatifs à des dossiers plus prioritaires

Afin de répondre à l’accroissement du nombre de demandes et de la complexité de celles-ci, la DSL exploite ses ressources actuelles à plein régime. Les gestionnaires de la DSL, les conseillers juridiques des SJM et les représentants des organismes centraux ont exprimé des préoccupations face à la capacité de la DSL de maintenir la même qualité élevée de services et de produits dans le contexte de rédaction actuel et à venir.

Les constatations tirées des entrevues et des études de cas indiquent que la direction de la DSL doit souvent réaffecter des conseillers législatifs à des dossiers très prioritaires, ce qui peut avoir pour conséquence de devoir repousser d’autres dossiers jusqu’à ce qu’une équipe complète de rédaction soit disponible ou de changer l’équipe de rédaction d’un dossier à mi-chemin durant le travail. Aucune de ces deux solutions n’est souhaitable du point de vue des clients ou des conseillers législatifs. Dans 10 des 29 dossiers de rédaction législative évalués, on a remarqué un changement de conseiller législatif au cours du traitement du dossier. De même, dans les études de cas qui étaient toutes constituées de dossiers très prioritaires, les clients interviewés ont mentionné que de nombreux conseillers législatifs avaient été réaffectés à leur dossier afin de respecter les délais.

La réaffectation à des dossiers différents préoccupe un pourcentage important des membres du personnel de la DSL. Selon les résultats du SAFF de 2011, 40 % des membres du personnel de la DSL ont déclaré que les changements de priorités avaient des répercussions sur la qualité de leur travail. Certains des intervenants ont signalé que les changements au sein de l’équipe de rédaction pendant le traitement d’un dossier peuvent ralentir les travaux et, par conséquent, en augmenter le coût. En période de ressources limitées, il faut veiller à ce que les processus de rédaction sont aussi efficients et économiques que possible.

Recommandation : Que la DSL envisage des moyens de réduire au minimum la réaffectation des conseillers législatifs entre les dossiers.

Réponse de la direction :

D’accord.

Puisque la DSL n’a aucun contrôle sur le volume de travail, les priorités établies pour ce travail ou les absences imprévues de ses conseillers législatifs, la réaffectation des conseillers législatifs est parfois inévitable. Néanmoins, on prévoit qu’avec les meilleurs outils de gestion de projet qui sont présentement en voie d’élaboration pour les projets législatifs, afin de structurer le processus de planification des ressources de la DSL, les ministères clients pourront planifier plus efficacement. Par conséquent, la DSL pourrait éviter davantage la réaffectation des conseillers législatifs en raison de projets législatifs imprévus ou mal planifiés. Si la réaffectation ne peut être évitée, il pourrait être encore possible d’en réduire l’incidence au minimum en veillant à ce que les nouveaux conseillers législatifs aient facilement accès aux renseignements qui leur permettront de continuer là où se sont arrêtés les anciens conseillers législatifs.

Collecte des données qui appuieront la prochaine évaluation

Sauf celles qui sont nécessaires pour assurer le recouvrement des coûts, la DSL ne saisit pas actuellement dans iCase beaucoup de données sur les dossiers des projets de loi parce que ces dossiers sont secrets.

Une autre limite des données iCase recueillies par la DSL découle du fait que les données sur le risque et la complexité des dossiers ne sont pas saisies. À compter de septembre 2013, les données sur le risque des dossiers seront recueillies dans iCase pour les dossiers Protégé B, uniquement dans le cadre du Projet de renouvellement de la gestion des risques juridiques. La DSL ne dispose pas présentement de mesures en ce qui a trait à la complexité des dossiers.

À cause du modèle de corédaction, le processus d’affectation des dossiers est différent de celui qui sert pour les dossiers de conseils et de contentieux et ne se prête pas aussi facilement aux mesures de gestion de la pratique du droit (conseillers juridiques et conseillers législatifs ayant l’expérience nécessaire affectés aux dossiers selon les niveaux de risque et de complexité).

Dans le cadre de la présente évaluation, nous disposions de peu de renseignements sur les tendances des services de rédaction législative, outre les opinions des principaux intervenants. Dans la prochaine évaluation de la DSL, il serait utile de disposer de renseignements objectifs sur le niveau de risque juridique et de complexité de tous les dossiers de rédaction de la DSL.

Recommandation : Que la DSL envisage des options pour recueillir des données sur le risque et la complexité pour tous les dossiers de rédaction afin d’appuyer ses prochaines évaluations.

Réponse de la direction :

D’accord.

Puisqu’il n’est pas possible de consigner les renseignements secrets dans iCase, la DSL continuera de tenir des dossiers distincts concernant le risque de ses dossiers secrets.

La DSL tentera de trouver un moyen de recueillir des renseignements sur la complexité de ses dossiers de rédaction législative.