Portefeuille des services du droit fiscal évaluation
4. Principaux Résultats
4.3. Rendement — démonstration de l'efficience et de l'économie
La Politique sur l'évaluation de 2009 du Conseil du Trésor définit l'efficience comme étant la production d'un « plus grand niveau d'extrant avec le même niveau d'intrant, ou le même niveau d'extrant avec un plus faible niveau d'intrant »
et énonce qu'il « y a économie lorsque le coût des ressources utilisées se rapproche de la quantité minimale de ressources requises pour obtenir les résultats escomptés »
(Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, 2009). L'analyse de l'efficience et de l'économie tient compte, dans l'application de ces définitions au Portefeuille des SDF, des mesures prises par le Portefeuille pour diminuer les coûts tout en maintenant le niveau et la qualité des services. La présente section étudie d'abord les coûts des services juridiques du Portefeuille, et présente ensuite la description des mesures prises pour gérer les coûts et la demande de services juridiques.
4.3.1. Coûts des services juridiques du Portefeuille des SDF
Selon la méthode de recouvrement des coûts du Portefeuille des SDF, le montant facturé à l'ARC est calculé d'après le nombre d'ETP (avocats et parajuristes) plutôt que du niveau d'effort (en heures). Un tarif des services juridiques est fixé annuellement par le Conseil du Trésor, puis appliqué à chaque ETP afin d'établir les coûts à recouvrer. Entre 2008-2009 et 2011-2012, les coûts perçus de l'ARC pour les services juridiques (à l'exclusion des déboursements) ont grimpé de 83 % (se reporter au Tableau 17).
| 2008–2009 Réel |
2009–2010 Réel |
2010–2011 Réel |
2011–2012 Réel |
2008–2012 % d’écart |
|
|---|---|---|---|---|---|
| Coût des services juridiques | 55 107 208 | 58 664 323 | 70 844 150 | 76 466 443 | +39 % |
| Déboursements de plus de 200 $ | 2 524 535 | 2 521 590 | 2 691 908 | 2 256 826 | -11 % |
| Frais fixes : Groupe du SPGA | 2 077 393 | 3 053 258 | 3 228 681 | 3 353 569 | +61 % |
| Coût total des services fournis à l’ARC | 59 709 136 | 64 239 171 | 76 764 739 | 82 076 838 | +37 % |
| Moins crédits votés | 28 936 555 | 28 351 671 | 28 999 514 | 28 163 886 | -3 % |
| Coût total de recouvrement facturé à l’ARC | 30 772 581 | 35 887 500 | 47 765 225 | 53 912 952 | +75 % |
| Total perçu de l’ARC | |||||
| Services juridiques | 28 248 798 | 33 362 146 | 45 073 317 | 51 656 127 | +83 % |
| Déboursements | 2 524 535 | 2 521 590 | 2 691 908 | 2 256 826 | -11 % |
| Total perçu | 30 773 333 | 35 883 736 | 47 765 225 | 53 912 953 | +75 % |
Source : Coût des services juridiques calculé d'après les tables de recouvrement des coûts du Protocole d'entente pour les exercices 2008–2009, 2009–2010, 2010–2011 et 2011–2012.
Les déboursements de plus de 200 $ et l'information sur la perception sont tirés des rapports sur le recouvrement des coûts de fin d'exercice.
Selon l'information fournie par le Portefeuille des SDF, plusieurs facteurs semblent expliquer l'augmentation des coûts pour l'ARC :
- Les crédits votés sont demeurés stables alors que les coûts ont monté.
- Le nombre d'ETP (avocats et parajuristes) a augmenté de 18 % entre 2008-2009 et 2011-2012 (se reporter au Tableau 18).
Tableau 18 : Ressources humaines (ETP) du Portefeuille des services du droit fiscal 2008–2009 2009–2010 2010–2011 2011–2012 2008–2012
% d’écartAvocats 292,13 314,51 339,45 344,82 +18 % Administration centrale 41,05 43,93 47,93 48,63 +18 % USJ de l’ARC 31,45 31,89 33,28 32,58 +4 % Bureaux régionaux 219,63 238,69 258,25 263,62 +20 % Parajuristes 37,33 37,78 42,54 45,39 +22 % Administration centrale 9,19 10,32 10,00 9,54 +4 % USJ de l’ARC -- -- -- -- -- Bureaux régionaux 28,14 27,46 32,54 35,85 +27 % Total des ETP – Avocats et parajuristes 329,46 352,29 381,99 390,21 +18 % - Afin de couvrir les coûts des salaires, des avantages sociaux ainsi que du fonctionnement et de l'entretien, le tarif appliqué à chaque ETP a augmenté de 22 %, composé, au cours de la même période.
L'information fournie par le Portefeuille pour expliquer l'augmentation en personnel couvrait trois domaines pour lesquels le Portefeuille a reçu des fonds supplémentaires :
- Des avocats supplémentaires étaient nécessaires pour gérer la demande de dossiers de projet, qui ciblent des stratagèmes d'évasion fiscale concernant éventuellement des milliers de contribuables. La rubrique 4.3.2 offre une description plus détaillée de ces dossiers.
- À compter de 2009-2010, sept avocats ont été affectés exclusivement au soutien de l'ARC pour des vérifications de grandes entreprises concernant des questions de planification fiscale audacieuse et de fiscalité internationale, des cas complexes d'abris fiscaux, des questions de conformité internationale, des cas d'abus de conventions fiscales, et des déterminations de résidence. La rubrique 4.3.2 offre une description plus détaillée de ces dossiers.
- Depuis 2009-2010, l'ARC administre plus d'impôt des entreprises pour l'Ontario et le Portefeuille des SDF fournit un appui juridique à ces dossiers.
Le Tableau 19 illustre la hausse des coûts des services juridiques en tenant compte des augmentations du tarif et du personnel susmentionnées.
| 2009–2010 | 2010–2011 | 2011–2012 | |
|---|---|---|---|
| Frais courants (coût total des services juridiques de l’exercice précédent moins déboursements) | 57 184 601 | 61 712 878 | 74 072 831 |
| Augmentation de tarif | 1 429 615 | 8 701 516 Note de bas de page 39 | 1 925 894 |
| Fonds supplémentaires/besoins particuliers | |||
| Dons/Projets | 2 790 002 | 5 364 078 | 5 364 078 |
| Avocats à l’étape de la vérification | 774 359 | ||
| Administration de l’impôt des entreprises pour l’Ontario | 425 651 | ||
| Coût total estimatif des services fournis à l’ARC (moins déboursements) | 62 604 228 | 75 778 472 | 81 362 803 |
| Coût total réel des services fournis à l’ARC (moins déboursements) | 61 712 878 | 74 072 831 | 79 820 012 |
Source : Portefeuille des SDF.
Les résultats constituent une estimation du coût total des services juridiques fournis à l'ARC et excèdent le coût réel des services juridiques (moins déboursements) calculé d'après la méthode de recouvrement des coûts. En raison de la complexité et de tous les facteurs associés au recouvrement des coûts, il est impossible d'obtenir une correspondance exacte.
Le recouvrement de l'impôt dû compense possiblement le coût des services juridiques du Portefeuille des SDF. Tel que mentionné dans la section 2, le Portefeuille seconde les efforts de recouvrement de l'impôt du gouvernement et de l'ARC et, par conséquent, contribue à une source de recettes du gouvernement. Une analyse coûts-bénéfices pondérerait le coût des services juridiques du Portefeuille par rapport au montant d'impôt récupéré. Cette analyse fournirait un élément de contexte important pour l'évaluation des coûts pour l'ARC des services juridiques du Portefeuille des SDF. En outre, cette analyse coûts-bénéfices fournirait aussi des renseignements utiles pour la direction du Portefeuille du rapport des coûts et des bénéfices de certains types de dossiers (i.e., par niveau de risque ou de complexité, par question juridique). La direction du Portefeuille pourrait alors orienter ses efforts vers l'amélioration de l'efficience dans le traitement des dossiers présentant un rapport relativement plus élevé de coûts par rapport aux bénéfices. Présentement, le suivi des données nécessaires à une analyse coûts-bénéfices, telles que le montant d'impôt récupéré dans chaque dossier par ordonnance du tribunal ou règlement, n'est pas effectué dans iCase.
4.3.2. Gestion de la demande, diminution des coûts et amélioration de l'efficience
Le Portefeuille des SDF a pris plusieurs mesures visant à diminuer les coûts ou à améliorer l'efficience de la prestation des services juridiques à l'ARC. La réussite de ces efforts peut se mesurer en partie par l'opinion de l'ARC et, dans l'ensemble, l'évaluation a constaté chez les répondants clés de l'ARC et les participants aux études des cas la perception affirmée que le Portefeuille effectue son travail de manière efficiente et rentable. Afin de proposer une analyse plus détaillée, nous étudierons dans la présente section plusieurs des principales méthodes dont se sert le Portefeuille pour gérer sa charge de travail et restreindre les coûts.
Dotation et gestion de la charge de travail de dossiers
L'élaboration de pratiques de gestion efficiente de la charge de travail fait partie de l'approche adoptée par le Portefeuille des SDF pour améliorer son efficience tout en maintenant la qualité des services juridiques. Les étapes suivies par le Portefeuille concordent avec la théorie de la gestion de la pratique en tenant compte de la valeur des dossiers dans l'affectation du personnel et en déléguant le travail de « faible valeur » (c.-à-d. le travail n'étant pas de haute importance pour le client ou, dans le cas du Portefeuille, les dossiers à risque faible ou peu complexes) aux avocats moins expérimentés qui gèrent ces dossiers sous la supervision d'avocats chevronnés (Hodgart, 2010). Tirer profit de la spécialisation des ressources en affectant des avocats possédant une expertise et une expérience particulières à des dossiers qui bénéficieront de cette expertise en constitue un autre exemple.
Attribution des dossiers : répartition et compétences.
Le processus d'attribution des dossiers du Portefeuille des SDF a recours à une approche nationale dans le cadre de laquelle les dossiers ne sont pas nécessairement attribués au bureau régional d'où provient le litige ou la demande d'avis juridique. C'est plutôt la SPGA associée (Affaires de cotisations fiscales) qui attribue les dossiers aux Sections des SDF régionales en fonction de la charge de travail ou de l'expertise requise pour chaque dossier. Il incombe ensuite au directeur et au directeur adjoint de la Section des SDF régionale d'attribuer les dossiers à des juristes particuliers. Les directeurs et directeurs adjoints tiennent aussi compte dans l'attribution des dossiers de la capacité des avocats de la section ainsi que des exigences relatives au nombre de cas et à la charge de travail de chaque juriste (Direction de la vérification interne, 2011a, 2011c).
L'évaluation a constaté que le processus d'attribution des dossiers fonctionne de manière efficace. Les rapports de vérification interne (2011) de la région des Prairies et de la Section d'Ottawa indiquent que les dossiers sont attribués à des juristes possédant les connaissances, les compétences et l'expérience nécessaires (Direction de la vérification interne, 2011a, 2011c). Les entrevues avec les répondants clés du ministère de la Justice et de l'ARC et les participants aux études de cas ont confirmé que le Portefeuille des SDF affecte les avocats appropriés aux dossiers, choisis en fonction de leur expertise, ou de leur expérience et de leur expertise, ainsi que de la complexité du dossier. Les répondants clés de l'ARC ont indiqué en majorité que le Portefeuille a rarement affecté à un dossier un juriste avec lequel l'ARC n'était pas à l'aise. Ils ont aussi déclaré que l'ARC avait pu en aviser le Portefeuille lorsque cela s'était produit, et que le Portefeuille avait modifié les affectations en conséquence.
Le seul problème soulevé par les représentants du ministère de la Justice et de l'ARC concernait le Programme des avocats de la Cour suprême du Canada du ministère de la Justice, qui délègue la plaidoirie des cas portés devant la Cour suprême du Canada à une équipe d'avocats désignés. Les avocats ayant défendu la question devant la Cour canadienne de l'impôt et/ou la Cour d'appel transfèrent le dossier à cette équipe d'avocats une fois le dossier rendu à la Cour suprême. Les avis étaient partagés quant aux coûts que cette approche ajoute au dossier par rapport aux avantages de disposer d'un avocat habitué à plaider devant la Cour suprême. Étant donné la complexité des dossiers fiscaux et leur niveau de risque une fois devant la Cour suprême, certains des représentants de l'ARC et des avocats du Ministère interviewés préféreraient que l'avocat ayant traité le dossier aux échelons inférieurs du système de justice le conserve. On a aussi indiqué que davantage d'avocats fiscalistes devraient être affectés à l'équipe, et le Ministère s'efforce de trouver une relève dans l'équipe aux avocats en droit fiscal qui prennent leur retraite.
Allocation des ressources selon le niveau de risque et de complexité du dossier.
Selon l'analyse des données de iCase, le Portefeuille des SDF alloue ses ressources juridiques en fonction du niveau de risque et de complexité des dossiers, ce qui démontre que le Portefeuille utilise des techniques de gestion de la pratique visant à réduire les coûts et à augmenter l'efficience. Les trois indicateurs analysés dans le cadre de l'évaluation sont le nombre d'avocats, le niveau des avocats et le nombre d'heures consacrées aux dossiers par niveau de risque et de complexité.
Le nombre moyen d'avocats affectés à un dossier augmente avec le niveau de risque. Dans le cas des dossiers de consultation juridique, le nombre moyen d'avocats passe de 1,41 pour les dossiers à faible niveau de risque à 2, 17 pour les dossiers à niveau de risque élevé. De même, dans le cas des dossiers de litige, le nombre moyen d'avocats passe de 1,68 pour les dossiers à faible niveau de risque à 2,89 pour les dossiers à niveau de risque élevé. Le nombre d'avocats affectés à un dossier augmente aussi avec le niveau de complexité dans le cas des dossiers de litige. Dans le cas des dossiers de consultation juridique, il y a aussi une augmentation correspondant au niveau de complexité, sauf pour les dossiers de complexité élevée, auxquels moins d'avocats sont affectés que pour les dossiers de complexité moyenne. Se reporter aux Tableau 20 et au Tableau 21 pour des précisions.
Tableau 20 : Nombre total d'avocats affectés aux dossiers, par niveau de risque (2009-2010 à 2011-2012)
| Faible | Moyen | Élevé | Risque non encore évalué | Évaluation impossible | Total | |
|---|---|---|---|---|---|---|
| Nombre total d’avocats affectés | 3 952 | 7 366 | 141 | 3 225 | 674 | 15 358 |
| Nombre total de dossiers | 2 796 | 4 864 | 65 | 2 339 | 357 | 10 421 |
| Nombre moyen d’avocats par dossier | 1,41 | 1,51 | 2,17 | 1,38 | 1,89 | 1,47 |
| Faible | Moyen | Élevé | Risque non encore évalué | Évaluation impossible | Total | |
|---|---|---|---|---|---|---|
| Nombre total d’avocats affectés | 23 155 | 42 500 | 1 511 | 858 | 315 | 68 339 |
| Nombre total de dossiers | 13 778 | 23 401 | 522 | 561 | 194 | 38 456 |
| Nombre moyen d’avocats par dossier | 1,68 | 1,82 | 2,89 | 1,53 | 1,62 | 1,78 |
Nota : Les avocats sont affectés à plusieurs dossiers et le nombre total d'avocats affectés aux dossiers est donc supérieur au nombre total d'avocats au sein du Portefeuille des SDF.
Source : iCase (dossiers activement gérés)
Tableau 21 : Nombre total d'avocats affectés aux dossiers, par niveau de complexité (2009-2010 à 2010-2011)
| Faible | Modéré | Grand | Très grand | Complexité non encore évaluée | Non indiquée | Total | |
|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Nombre total d’avocats affectés | 1 626 | 9 889 | 2 349 | 66 | 751 | 677 | 15 358 |
| Nombre total de dossiers | 1 247 | 6 678 | 1 680 | 21 | 444 | 351 | 10 421 |
| Nombre moyen d’avocats par dossier | 1,30 | 1,48 | 1,40 | 3,14 | 1,69 | 1,93 | 1,47 |
| Faible | Modéré | Grand | Très grand | Complexité non encore évaluée | Non indiquée | Total | |
|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Nombre total d’avocats affectés | 7 928 | 47 457 | 12 277 | 534 | 63 | 80 | 68 339 |
| Nombre total de dossiers | 4 655 | 27 328 | 6 202 | 170 | 42 | 59 | 38 456 |
| Nombre moyen d’avocats par dossier | 1,70 | 1,74 | 1,98 | 3,14 | 1,50 | 1,36 | 1,78 |
Source : iCase (dossiers activement gérés)
Les avocats chevronnés sont affectés dans une plus grande proportion aux dossiers à niveau de risque élevé qu'aux dossiers à niveau de risque plus faible. Note de bas de page 40 Par exemple, plus de la moitié (53 %) des juristes affectés aux dossiers de litige à niveau de risque faible sont de niveau LA-00 et LA-1A, bien que ces avocats débutants ne constituent que 19 % des juristes affectés aux dossiers à niveau de risque élevé. À l'inverse, 37 % des avocats des dossiers de litige à niveau de risque élevé sont de niveau LA-3A et plus, alors qu'ils ne constituent que 8 % des juristes affectés aux dossiers à faible niveau de risque. On constate aussi que plus d'avocats chevronnés sont affectés aux dossiers de consultation juridique à niveau de risque élevé qu'aux dossiers à niveau de risque moyen ou faible. Les résultats sont semblables en ce qui a trait à la complexité des dossiers, plus d'avocats chevronnés étant affectés aux dossiers de grande ou de très grande complexité qu'aux dossiers de complexité faible ou modérée. Se reporter aux figures 4 et 5.
Figure 4 : Proportion d'avocats par dossier par niveau de risque (2009-2010 et 2010-2011)
Source : iCase Note de bas de page 41
Figure 4 - Équivalent textuel
Le graphique est divisé en deux catégories : les dossiers de contentieux et les dossiers de consultation.
L'axe horizontal du graphique indique le niveau de risque comme étant faible, moyen ou élevé.
L'axe vertical indique le % des avocats et, par couleur dans un diagramme à bandes, le % selon quatre niveaux de classification, à savoir le niveau LA 00 et LA 1A, le niveau LA 2A, le niveau LA 2B et le niveau LA 3A ou supérieur.
Dossiers de contentieux :
- Dossiers à faible risque
- Environ 51 % sont représentés au niveau LA 00, LA 1A
- Environ 30 % au niveau LA 2A
- Environ 15 % au niveau LA 2B
- Environ 2 % au niveau LA 3A ou supérieur
- Dossiers (de contentieux) à risque moyen
- Environ 23 % sont représentés au niveau LA 00, LA 1A
- Environ 44 % au niveau LA 2A
- Environ 20 % au niveau LA 2B
- Environ 11 % au niveau LA 3A ou supérieur
- Dossiers (de contentieux) à risque élevé
- Environ 19 % sont représentés au niveau LA 00, LA 1A
- Environ 26 % au niveau LA 2A
- -Environ 23 % au niveau LA 2B
- Environ 31 % au niveau LA 3A ou supérieur
Dossiers de consultation :
- Dossiers à faible risque
- Environ 30 % sont représentés au niveau LA 00, LA 1A
- -Environ 38 % au niveau LA 2A
- Environ 22 % au niveau LA 2B
- Environ 8 % au niveau LA 3A ou supérieur
- Dossiers (de consultation) à risque moyen
- Environ 18 % sont représentés au niveau LA 00, LA 1A
- Environ 31 % au niveau LA 2A
- -Environ 34 % au niveau LA 2B
- Environ 15 % au niveau LA 3A ou supérieur
- Dossiers (de consultation) à risque élevé
- Environ 25 % sont représentés au niveau LA 00, LA 1A
- Environ 20 % au niveau LA 2A
- Environ 20 % au niveau LA 2B
- Environ 32 % au niveau LA 3A ou supérieur
Figure 5 : Proportion d'avocats par dossier par niveau de complexité (2009-2010 et 2010-2011)
Source : iCase Note de bas de page 42
Figure 5 - Équivalent textuel
Le graphique est divisé en deux catégories : les dossiers de contentieux et les dossiers de consultation.
L'axe horizontal du graphique indique le niveau de complexité des dossiers selon qu'ils sont peu complexes, moyennement complexes, très complexes ou mégacomplexes.
L'axe vertical indique le % des avocats et, par couleur dans un diagramme à bandes, le % selon quatre niveaux de classification, à savoir le niveau LA 00 et LA 1A, le niveau LA 2A, le niveau LA 2B et le niveau LA 3A ou supérieur.
Dossiers de contentieux :
- Dossiers peu complexes
- Environ 69 % sont représentés au niveau LA 00, LA 1A
- Environ 20 % au niveau LA 2A
- Environ 5 % au niveau LA 2B
- Environ 3 % au niveau LA 3A ou supérieur
- Dossiers (de contentieux) moyennement complexes
- Environ 38 % sont représentés au niveau LA 00, LA 1A
- Environ 40 % au niveau LA 2A
- Environ 18 % au niveau LA 2B
- Environ 6 % au niveau LA 3A ou supérieur
- Dossiers (de contentieux) très complexes
- Environ 15 % sont représentés au niveau LA 00, LA 1A
- Environ 42 % au niveau LA 2A
- Environ 23 % au niveau LA 2B
- Environ 18 % au niveau LA 3A ou supérieur
- Dossiers (de contentieux) mégacomplexes
- Environ 12 % sont représentés au niveau LA 00, LA 1A
- Environ 21 % au niveau LA 2A
- Environ 19 % au niveau LA 2B
- Environ 46 % au niveau LA 3A ou supérieur
Dossiers de consultation :
- Dossiers peu complexes
- Environ 49 % sont représentés au niveau LA 00, LA 1A
- Environ 31 % au niveau LA 2A
- Environ 11 % au niveau LA 2B
- Environ 9 % au niveau LA 3A ou supérieur
- Dossiers (de consultation) moyennement complexes
- Environ 18 % sont représentés au niveau LA 00, LA 1A
- Environ 38 % au niveau LA 2A
- Environ 28 % au niveau LA 2B
- Environ 15 % au niveau LA 3A ou supérieur
- Dossiers (de consultation) très complexes
- Environ 8 % sont représentés au niveau LA 00, LA 1A
- Environ 19 % au niveau LA 2A
- Environ 34 % au niveau LA 2B
- -Environ 38 % au niveau LA 3A ou supérieur
- Dossiers (de consultation) mégacomplexes
- Environ 22 % sont représentés au niveau LA 00, LA 1A
- Environ 21 % au niveau LA 2A
- Environ 12 % au niveau LA 2B
- Environ 41 % au niveau LA 3A ou supérieur
Une gestion efficiente de la pratique du droit va au-delà de l'affectation des avocats et tient aussi compte du niveau d'effort, tel qu'indiqué par le nombre d'heures consacrées aux dossiers. Le Portefeuille des SDF élabore présentement des repères du niveau d'effort par type de dossiers, qui visent à améliorer la surveillance et l'efficience des services juridiques.
Selon l'information disponible lors de l'évaluation, le Portefeuille des SDF procède à une utilisation efficiente des ressources. Dans le cas des dossiers de litige et de consultation, le nombre moyen d'heures par dossier augmente avec le niveau de risque juridique et de complexité, ce qui indique que les ressources juridiques sont concentrées dans les dossiers ayant un impact potentiel plus élevé. Certains répondants clés ont souligné que les dossiers moins délicats (valeur en dollars, niveaux de risque et de complexité faibles) peuvent monopoliser une part disproportionnée des ressources en raison de facteurs se trouvant hors du contrôle du Portefeuille des SDF, tels que les règles de tribunaux et les stratégies juridiques des contribuables. Se reporter au Tableau 22 et au Tableau 23.
| Niveau de risque | Litige | Consultation |
|---|---|---|
| Faible | 32,4 | 36,3 |
| Moyen | 68,8 | 33,1 |
| Élevé | 810,4 | 154,4 |
| Non évalué | 49,1 | 23,9 |
| Total | 60,2 | 30,0 |
Source : iCase (dossiers clos)
| Niveau de complexité | Litige | Consultation |
|---|---|---|
| Faible | 19,8 | 17,6 |
| Modéré | 44,3 | 28,7 |
| Grand | 181,6 | 43,0 |
| Très grand | 360,8 | 399,6 |
| Sans objet | 144,2 | 301,3 |
| (Non indiqué) | 13,1 | 16,0 |
| Total | 60,2 | 30,0 |
Source : iCase (dossiers clos)
De plus, la proportion des heures facturées aux dossiers par niveau d'avocat indique aussi que les LA-00, LA-1A, et LA-2A facturent plus d'heures aux dossiers de complexité faible ou modérée alors que les avocats chevronnés facturent plus d'heures aux dossiers de grande et de très grande complexité. Se reporter aux figures 6 et 7.
Figure 6 : Proportion des heures facturées par les avocats par dossier, par niveau de risque (2009-2010 et 2010-2011)
Source : iCase Note de bas de page 43
Figure 6 - Équivalent textuel
Le graphique est divisé en deux catégories : les dossiers de contentieux et les dossiers de consultation.
L'axe horizontal du graphique indique le niveau de risque comme étant faible, moyen ou élevé.
L'axe vertical indique le % des heures consacrées par les avocats et, par couleur dans un diagramme à bandes, le % selon quatre niveaux de classification, à savoir le niveau LA 00 et LA 1A, le niveau LA 2A, le niveau LA 2B et le niveau LA 3A ou supérieur.
Dossiers de contentieux :
- Dossiers à faible risque
- Environ 63 % sont représentés au niveau LA 00, LA 1A
- Environ 30 % au niveau LA 2A
- Environ 3 % au niveau LA 2B
- Environ 1 % au niveau LA 3A ou supérieur
- Dossiers (de contentieux) à risque moyen
- nviron 22 % sont représentés au niveau LA 00, LA 1A
- Environ 52 % au niveau LA 2A
- Environ 12 % au niveau LA 2B
- Environ 11 % au niveau LA 3A ou supérieur
- Dossiers (de contentieux) à risque élevé
- Environ 19 % sont représentés au niveau LA 00, LA 1A
- Environ 23 % au niveau LA 2A
- Environ 20 % au niveau LA 2B
- Environ 36 % au niveau LA 3A ou supérieur
Dossiers de consultation :
- Dossiers à faible risque
- Environ 16 % sont représentés au niveau LA 00, LA 1A
- Environ 41 % au niveau LA 2A
- Environ 23 % au niveau LA 2B
- Environ 18 % au niveau LA 3A ou supérieur
- Dossiers (de consultation) à risque moyen
- Environ 21 % sont représentés au niveau LA 00, LA 1A
- Environ 41 % au niveau LA 2A
- Environ 28 % au niveau LA 2B
- Environ 9 % au niveau LA 3A ou supérieur
- Dossiers (de consultation) à risque élevé
- Environ 29 % sont représentés au niveau LA 00, LA 1A
- Environ 10 % au niveau LA 2A
- Environ 8 % au niveau LA 2B
- Environ 52 % au niveau LA 3A ou supérieur
Figure 7 : Proportion des heures facturées par les avocats par dossier, par niveau de risque (2009-2010 et 2010-2011)
Source : iCase Note de bas de page 44
Figure 7 - Équivalent textuel
Le graphique est divisé en deux catégories : les dossiers de contentieux et les dossiers de consultation.
L'axe horizontal du graphique indique le niveau de complexité selon que les dossiers sont peu complexes, moyennement complexes, très complexes ou mégacomplexes.
L'axe vertical indique le % des heures consacrées par les avocats et, par couleur dans un diagramme à bandes, le % selon quatre niveaux de classification, à savoir le niveau LA 00 et LA 1A, le niveau LA 2A, le niveau LA 2B et le niveau LA 3A ou supérieur.
Dossiers de contentieux :
- Dossiers peu complexes
- Environ 71 % sont représentés au niveau LA 00, LA 1A
- Environ 23 % au niveau LA 2A
- Environ 2 % au niveau LA 2B
- Environ 1 % au niveau LA 3A ou supérieur
- Dossiers (de contentieux) moyennement complexes
- Environ 42 % sont représentés au niveau LA 00, LA 1A
- Environ 44 % au niveau LA 2A
- Environ 8 % au niveau LA 2B
- Environ 4 % au niveau LA 3A ou supérieur
- Dossiers (de contentieux) très complexes
- Environ 15 % sont représentés au niveau LA 00, LA 1A
- Environ 49 % au niveau LA 2A
- Environ 18 % au niveau LA 2B
- Environ 19 % au niveau LA 3A ou supérieur
- Dossiers (de contentieux) mégacomplexes
- Environ 11 % sont représentés au niveau LA 00, LA 1A
- Environ 39 % au niveau LA 2A
- Environ 12 % au niveau LA 2B
- Environ 39 % au niveau LA 3A ou supérieur
Dossiers de consultation :
- Dossiers peu complexes
- Environ 32 % sont représentés au niveau LA 00, LA 1A
- Environ 39 % au niveau LA 2A
- Environ 15 % au niveau LA 2B
- Environ 12 % au niveau LA 3A ou supérieur
- Dossiers (de consultation) moyennement complexes
- Environ 22 % sont représentés au niveau LA 00, LA 1A
- Environ 48 % au niveau LA 2A
- Environ 19 % au niveau LA 2B
- Environ 11 % au niveau LA 3A ou supérieur
- Dossiers (de consultation) très complexes
- Environ 12% sont représentés au niveau LA 00, LA 1A
- Environ 31 % au niveau LA 2A
- Environ 32 % au niveau LA 2B
- Environ 21 % au niveau LA 3A ou supérieur
- Dossiers (de consultation) mégacomplexes
- Environ 15 % sont représentés au niveau LA 00, LA 1A
- Environ 20 % au niveau LA 2A
- Environ 3 % au niveau LA 2B
- Environ 61 % au niveau LA 3A ou supérieur
Initiative des parajuristes.
Selon les documents internes, le Portefeuille des SDF intensifie également le recours à des parajuristes dans les dossiers. Cette délégation à des non avocats des tâches s'y prêtant est également défendue dans la théorie de la pratique du droit comme une approche efficace pour réduire le coût des frais juridiques pour le client et/ou pour libérer l'avocat afin qu'il se consacre aux tâches nécessitant ses compétences (Hodgart, 2010). Le Tableau 24 montre que les heures des parajuristes augmentent au fil du temps, particulièrement dans le cas des dossiers de litige. Cependant, en tant que pourcentage des heures consacrées aux services juridiques, les heures des parajuristes sont demeurées assez constantes pour les dossiers de consultation comme pour les dossiers de litige, à environ 4 et 5 % et 10 et 11 %, respectivement.
Tableau 24 : Répartition des heures des parajuristes et des avocats, par année (2007 à 2012)
| Heures des parajuristes | Heures des avocats |
Total des heures des services juridiques | % d’heures des parajuristes | |
|---|---|---|---|---|
| 2007-2008 | 31 578 | 300 440 | 332 018 | 10 % |
| 2008-2009 | 40 570 | 319 958 | 360 528 | 11 % |
| 2009-2010 | 40 550 | 347 771 | 388 321 | 10 % |
| 2010-2011 | 44 118 | 386 360 | 430 478 | 10 % |
| 2011-2012 | 49 007 | 395 532 | 444 539 | 11 % |
| Total | 205 824 | 1 750 060 | 1 955 884 | 11 % |
| Heures des parajuristes | Heures des avocats |
Total des heures des services juridiques | % d’heures des parajuristes | |
|---|---|---|---|---|
| 2007-2008 | 3 338 | 77 208 | 80 546 | 4 % |
| 2008-2009 | 3 685 | 77 679 | 81 364 | 5 % |
| 2009-2010 | 3 901 | 85 981 | 89 882 | 4 % |
| 2010-2011 | 4 391 | 90 175 | 94 566 | 5 % |
| 2011-2012 | 3 744 | 90 213 | 93 957 | 4 % |
| Total | 19 060 | 421 256 | 440 316 | 4 % |
| Heures des parajuristes | Heures des avocats |
Total des heures des services juridiques | % d’heures des parajuristes | |
|---|---|---|---|---|
| 2007-2008 | 34 916 | 377 648 | 412 564 | 8 % |
| 2008-2009 | 44 256 | 397 637 | 441 893 | 10 % |
| 2009-2010 | 44 451 | 433 752 | 478 203 | 9 % |
| 2010-2011 | 48 510 | 476 535 | 525 045 | 9 % |
| 2011-2012 | 52 751 | 485 745 | 538 496 | 10 % |
| Total | 224 884 | 2 171 316 | 2 396 200 | 9 % |
Source : iCase (dossiers gérés activement)
Nota : Les montants des totaux peuvent différer de la somme des montants annuels en raison de l'arrondissement.
Le Tableau 25 et le Tableau 26 montrent la répartition du travail des parajuristes par niveau de risque juridique et par niveau de complexité. Les résultats indiquent qu'on a recours aux parajuristes dans des dossiers de tous les niveaux de risque et de complexité. Leur utilisation semble en outre être de nature stratégique. Par exemple, les parajuristes comptent pour 44 % du total des heures des services juridiques dans le cas des dossiers de litige de faible complexité.
Tableau 25 : Répartition des heures des parajuristes et des avocats, par niveau de risque — 2009-2010 à 2011-2012
| Heures des parajuristes | Heures des avocats |
Total des heures des services juridiques | % d’heures des parajuristes | |
|---|---|---|---|---|
| Faible | 32 511 | 217 865 | 250 375 | 13 % |
| Moyen | 81 493 | 798 936 | 880 429 | 9 % |
| Élevé | 18 504 | 98 668 | 117 172 | 16 % |
| Pas encore évalué | 455 | 9 317 | 9 773 | 5 % |
| Évaluation impossible | 712 | 4 877 | 5 589 | 13 % |
| Total | 133 675 | 1 129 663 | 1 263 338 | 11 % |
| Heures des parajuristes | Heures des avocats |
Total des heures des services juridiques | % d’heures des parajuristes | |
|---|---|---|---|---|
| Faible | 2 053 | 50 129 | 52 182 | 4 % |
| Moyen | 8 119 | 117 806 | 125 925 | 6 % |
| Élevé | 603 | 6 807 | 7 410 | 8 % |
| Pas encore évalué | 29 | 75 631 | 75 660 | <1 % |
| Évaluation impossible | 1 232 | 15 997 | 17 229 | 7 % |
| Total | 12 037 | 266 369 | 278 406 | 4 % |
Source : iCase (dossiers gérés activement)
Nota : Les montants des totaux peuvent différer de la somme des montants annuels en raison de l'arrondissement.
Tableau 26 : Répartition des heures des parajuristes et des avocats, par niveau de complexité — 2009-2010 à 2011-2012
| Heures des parajuristes | Heures des avocats |
Total des heures des services juridiques | % d’heures des parajuristes | |
|---|---|---|---|---|
| Faible | 16 663 | 21 451 | 38 114 | 44 % |
| Modéré | 56 682 | 649 375 | 706 057 | 8 % |
| Grand | 39 911 | 396 610 | 436 522 | 9 % |
| Très grand | 16 666 | 60 747 | 77 412 | 22 % |
| Sans objet | 3 717 | 135 | 3 852 | 96 % |
| Non indiqué | 36 | 1 344 | 1 380 | 3 % |
| Total | 133 675 | 1 129 663 | 1 263 338 | 11 % |
| Heures des parajuristes | Heures des avocats |
Total des heures des services juridiques | % d’heures des parajuristes | |
|---|---|---|---|---|
| Faible | 1 210 | 13 320 | 14 530 | 8 % |
| Modéré | 7 802 | 145 671 | 153 473 | 5 % |
| Grand | 1 685 | 43 051 | 44 736 | 4 % |
| Très grand | 545 | 4 023 | 4 568 | 12 % |
| Sans objet | 794 | 22 600 | 23 394 | 3 % |
| Non indiqué | 0 | 37 705 | 37 705 | 0 % |
| Total | 12 037 | 266 369 | 278 406 | 4 % |
Source : iCase (dossiers gérés activement)
Nota : Les montants des totaux peuvent différer de la somme des montants annuels en raison de l'arrondissement.
Ces données indiquent que le temps travaillé par les parajuristes en pourcentage de l'effort global des services juridiques n'a pas changé au cours de la période de l'évaluation. Suivant cette constatation, le Portefeuille des SDF devrait envisager une étude pour savoir s'il optimise son utilisation des parajuristes dans les dossiers. Si le Portefeuille juge que son initiative d'avoir davantage recours aux parajuristes est une source d'efficience et d'économie, une évaluation plus détaillée de cette utilisation pourrait être à l'avantage de la gestion du Portefeuille.
Règlement efficient des questions
Le Portefeuille des SDF a pris des mesures pour régler les cas de litige de manière plus efficiente. Quatre stratégies ont un retentissement particulier : deux concernent les dossiers complexes (avis juridiques à l'étape de la vérification et dossiers de projet) et une les dossiers à niveaux de risque juridique et de complexité plus faibles (processus de règlement); la dernière stratégie concerne tous les dossiers (processus de règlement des différends [RD] en général).
Prestation améliorée des avis juridiques à l'étape de la vérification.
Le Portefeuille a appuyé l'accent accru mis par l'ARC sur les activités de conformité en fournissant une assistance dans le cadre de vérifications de grandes entreprises mettant en jeu la planification fiscale audacieuse et la fiscalité internationale, des cas complexes d'abris fiscaux, des questions de conformité internationale, des abus de conventions fiscales et des déterminations du statut de résidence. Cette initiative, appelée Prestation améliorée des avis juridiques à l'étape de la vérification, exige spécifiquement l'affectation d'avocats de consultation juridique au niveau des USJ de l'ARC et d'avocats du contentieux au niveau régional afin de porter assistance à ces vérifications complexes menées pas le DSIGE. La raison d'être en est qu'on tirera avantage dans ces dossiers d'une intervention plus précoce des avocats, en raison de leur complexité et de la présence parfois intensive des avocats du contribuable à l'étape de la vérification. Les répondants clés du ministère de la Justice comme ceux de l'Agence sont d'avis que l'initiative fonctionne bien. On croit que l'intervention précoce des avocats du Portefeuille des SDF dans ces dossiers a amélioré la préparation des dossiers en vue de litiges, a soutenu l'ARC dans ses discussions avec les avocats des contribuables, et a mené à un règlement plus rapide de certains dossiers.
Dossiers de projet.
Le Portefeuille des SDF et l'ARC ont commencé à regrouper les cas des contribuables impliqués dans des stratagèmes d'évasion fiscale similaires dans ce qu'on appelle des « dossiers de projet ». L'approche a été adoptée afin de gérer la charge de travail, car ces stratagèmes mettent en jeu la même question juridique pour ce qui pourrait être des milliers de contribuables. Il serait impossible de poursuivre chacun de ces contribuables séparément et l'ARC a donc regroupé leurs cas et sélectionné des causes types à porter devant les tribunaux. Le but est de procéder avec la cause type pendant que les dossiers similaires restent en suspens. L'approche a permis au Portefeuille de satisfaire à la nouvelle demande sans sacrifier sa capacité de fournir des services juridiques à l'ARC dans d'autres types de dossiers. Les répondants clés ont cependant exprimé l'inquiétude que, à moins que les dossiers similaires ne puissent être tenus en suspens, ce que le tribunal peut refuser, et à moins que les contribuables se trouvant dans la même situation soient liés par la décision du tribunal dans la cause type, la charge de travail du Portefeuille pourrait augmenter de façon exponentielle. Le regroupement des dossiers offre certainement une solution efficiente et économique de règlement de ces dossiers, mais l'efficacité de l'approche repose largement sur des facteurs qui sont hors du contrôle du Portefeuille des SDF.
Processus de règlement.
Selon les répondants clés, le Portefeuille des SDF et l'ARC ont placé un accent accru au cours des dernières années sur le règlement des cas et la recherche de processus de substitution au litige, particulièrement en ce qui a trait aux dossiers à faible niveau de risque et à faible impact dont on ne s'attend pas à ce qu'ils modifient le droit fiscal. Le processus de règlement donne plus de latitude aux avocats dans le traitement du dossier et diminue le temps requis pour les consultations avec l'ARC. Cela étant dit, certaines consultations ont lieu dans ces dossiers.
L'évaluation a constaté que le soutien au processus de règlement peut être différent au sein du Portefeuille des SDF et de l'ARC. Les avocats du Portefeuille sont d'avis que le processus de règlement fonctionne et ils préconisent son application à d'autres types de dossiers ne mettant en jeu que des questions factuelles (selon les résultats des entrevues avec les répondants clés et des groupes de discussion). Au cours du sondage auprès des avocats-conseils, deux tiers des répondants ont jugé le processus de règlement efficace pour faciliter le règlement. L'évaluation a constaté un support moindre chez les représentants de l'ARC, qui éprouvaient un certain malaise face à la diminution des consultations avec les agents des litiges de l'Agence dans ces dossiers.
Les avocats sont d'avis que le processus de règlement diminue le coût de ces dossiers pour l'ARC. Les données à l'appui de cette opinion sont très préliminaires, le Portefeuille des SDF ayant seulement commencé en janvier 2012 un suivi des dossiers utilisant le processus. Selon un examen des dossiers de janvier à juin 2012 effectué par le Portefeuille, la capacité du processus de règlement de permettre des économies substantielles semble limitée étant donné la fréquence de son emploi. Bien que la comparaison avec des dossiers similaires indique que le processus permet une diminution du nombre moyen de jours pendant lesquels les dossiers demeurent ouverts (265 jours par rapport à 465 jours pour des dossiers similaires) et du nombre moyen d'heures consacrées à un dossier (45 heures par rapport à 71 heures), le nombre de dossiers utilisant le processus de règlement est faible (n=167). Quoique l'économie en heures soit l'équivalent d'environ trois ETP d'avocat, il faut placer ce résultat dans le contexte du Portefeuille, qui utilise environ 345 ETP d'avocat. L'examen mené par le Portefeuille est limité, car il n'analyse pas le niveau d'utilisation du processus de règlement. Le Portefeuille pourrait en particulier chercher pour quelles raisons le processus n'est utilisé que dans un petit nombre de dossiers; ce pourrait être parce que les avocats y font peu appel, parce que son utilisation est sous-représentée dans iCase, ou parce que seul un petit nombre de dossiers se prêtent au processus.
Il peut se passer un certain temps avant que l'adhésion au processus de règlement se répande, puisqu'un changement de culture est nécessaire tant chez les avocats du Ministère que chez les fonctionnaires de l'Agence. Les avocats qui ont l'habitude de solliciter les instructions du client disposent de plus d'autonomie dans ces dossiers, et certains sont plus à l'aise que d'autres dans cette situation. De leur côté, les agents des litiges de l'ARC interviennent moins dans ces dossiers, ce qui leur demande de modifier leurs attentes en matière de consultations. Comme chez les avocats, l'acceptation de ce changement dans la pratique est probablement inégale chez les agents des litiges de l'Agence. Il pourrait s'avérer difficile de modifier les attentes et la pratique des agents des litiges de l'ARC si plusieurs approches de consultation coexistent dans les dossiers de règlement rapide, selon l'avocat concerné. De meilleures communications du Portefeuille des SDF et une plus grande uniformité dans la pratique des avocats pourraient aider à l'adoption du processus de règlement, et permettre au Portefeuille des SDF et à l'ARC d'envisager son utilisation plus répandue.
Règlement des différends plus général.
Le pourcentage des questions de litige réglées n'a pas changé sensiblement au cours de la période couverte par l'évaluation, n'enregistrant qu'une variance de quelques points de pourcentage, de 42 % à 46 % (se reporter au Tableau 27). Note de bas de page 45 Essentiellement, c'est la négociation qu'on choisit pour le RD et on n'a recours à d'autres méthodes, telles que l'arbitrage ou la médiation, que dans très peu de dossiers. Note de bas de page 46 Bien que les données entrées dans iCase n'indiquent pas si les processus de RD ont eu une incidence sur le résultat, il semble que le RD est beaucoup plus susceptible de figurer dans des dossiers qui sont réglés. On a eu recours à une forme ou une autre de RD dans environ la moitié des dossiers réglés, par rapport à 3 et 4 % de dossiers ayant fait l'objet d'un jugement.
| 2007-2008 (n=6 318) |
2008-2009 (n=5 999) |
2009-2010 (n=6 071) |
2010-2011 (n=7 537) |
2011-2012 (n=7 278) |
Total (n=33 203) |
|
|---|---|---|---|---|---|---|
| Jugement | 40 % | 38 % | 37 % | 40 % | 36 % | 38 % |
| Sans règlement des différends | 36 % | 34 % | 34 % | 36 % | 34 % | 35 % |
| Arbitrage | <1 % | <1 % | - | <1 % | <1 % | <1 % |
| Arbitrage + négociation | <1 % | - | - | - | - | <1 % |
| Arbitrage + médiation volontaire | <1 % | - | - | - | <1 % | <1 % |
| Médiation obligatoire | <1 % | <1 % | <1 % | <1 % | - | <1 % |
| Négociation | 3 % | 2 % | 2 % | 2 % | 1 % | 2 % |
| Négociation + autre processus judiciaire | <1 % | - | <1 % | <1 % | <1 % | <1 % |
| Autre processus judiciaire | 1 % | 2 % | 1 % | 1 % | <1 % | 1 % |
| Médiation volontaire | <1 % | 0 % | <1 % | <1 % | <1 % | <1 % |
| Règlement | 43 % | 44 % | 44 % | 42 % | 46 % | 44 % |
| Sans règlement des différends | 23 % | 26 % | 27 % | 24 % | 31 % | 26 % |
| Arbitrage | <1 % | - | <1 % | <1 % | <1 % | <1 % |
| Médiation obligatoire | <1 % | <1 % | <1 % | - | - | <1 % |
| Négociation | 19 % | 17 % | 15 % | 17 % | 13 % | 16 % |
| Négociation + autre processus judiciaire | <1 % | <1 % | <1 % | 1 % | <1 % | <1 % |
| Négociation + médiation volontaire | - | <1 % | - | <1 % | - | <1 % |
| Autre processus judiciaire | 1 % | <1 % | 1 % | 1 % | 2 % | 1 % |
| Médiation volontaire | <1 % | 1 % | <1 % | <1 % | <1 % | <1 % |
| Administrativement clos/ transférés | 15 % | 16 % | 18 % | 17 % | 16 % | 16 % |
| Sans règlement des différends | 15 % | 16 % | 18 % | 17 % | 16 % | 16 % |
| Négociation | <1 % | <1 % | <1 % | <1 % | <1 % | <1 % |
| Non indiqué | 1 % | 2 % | 1 % | 1 % | 2 % | 1 % |
| Sans règlement des différends | 1 % | 2 % | 1 % | 1 % | 2 % | 1 % |
| Négociation | <1 % | - | - | - | - | <1 % |
| Autre processus judiciaire | <1 % | - | - | - | - | <1 % |
| Total | 99 % | 100 % | 100 % | 100 % | 100 % | 99 % |
Nota : Les totaux peuvent ne pas s'élever à 100 % en raison de l'arrondissement.
Source : Données de iCase (dossiers de litige clos)
Il est impossible évidemment de régler tous les cas, car la conclusion d'une entente entre les parties repose sur bien des facteurs et, au Canada, la possibilité de règlement des questions fiscales est plus restreinte. Par rapport à d'autres compétences, l'ARC est quelque peu limitée en ce qui concerne la manière dont elle peut régler les dossiers. À la différence des États-Unis et du Royaume-Uni, les « règlements de compromis » (c.-à-d. négociés en fonction des risques de litige) ne constituent pas une possibilité au Canada; selon le droit canadien, le règlement doit être conforme à la Loi de l'impôt sur le revenu (c.-à-d. qu'il doit être « motivé ») (Mehrban, 2010). Cependant, à peine plus du quart des avocats du Portefeuille des SDF sont d'avis que les processus de RD sont sous-utilisés, pourcentage qui monte à 37 % si on ne tient compte que des avocats ayant exprimé une opinion (n=96) (se reporter au Tableau 28). Les raisons les plus courantes données pour expliquer cette sous-utilisation sont que l'ARC veut porter la question devant le tribunal et qu'il serait plus long d'atteindre un règlement que de porter la question devant le tribunal. Cette constatation pourrait signaler une occasion de collaboration entre le Portefeuille des SDF et l'ARC afin d'améliorer l'utilisation du RD et, par conséquent, l'efficience.
| Réponse | % |
|---|---|
| Sous-utilisés | 27 % |
| Utilisés dans une juste mesure | 44 % |
| Surutilisés | 3 % |
| Sans objet | 7 % |
| Ne sait pas | 19 % |
Source : Sondage auprès des avocats-conseils
Gestion des connaissances
La gestion des connaissances est la somme « des comportements et processus par lesquels un groupe de personnes préservent et augmentent leurs connaissances pratiques afin de se mesurer, d'augmenter le rendement et de diminuer les risques »
[traduction] (Parsons, 2004). La théorie souligne l'importance de la gestion interne des connaissances pour mettre en commun l'information au sein du service juridique (p. ex., bases de données de jurisprudence, services intranet, opinions), ainsi que des systèmes de relations avec le client (p. ex. système partagé permettant au client d'effectuer un suivi des progrès et des coûts) (Susskind, 2010).
Tel que mentionné dans la rubrique 4.2.4, le Portefeuille des SDF a élaboré des outils et des structures visant à constituer une base commune de connaissances, à gérer la charge de travail et les risques juridiques, et à maintenir une bonne communication dans l'ensemble du Portefeuille. Bien que l'évaluation ait cerné des secteurs d'amélioration potentielle, le Portefeuille des SDF travaille présentement à l'amélioration et au perfectionnement de certains de ces outils — notamment le Sentier fiscal. Il contribue aussi à Justipédia.
La théorie relève aussi des secteurs potentiels que le Portefeuille des SDF pourrait étudier afin de gérer les connaissances à l'interne ainsi que de les communiquer à l'ARC. Le Portefeuille a déjà entrepris certaines de ces catégories d'activités, telles que des plaidoiries et des lettres standard mises à la disposition des agents des litiges de l'ARC. On compte parmi les autres possibilités des conseils juridiques en ligne qui fournissent aux clients de l'information sur des questions juridiques afin de faciliter l'auto-assistance (Susskind, 2010). Il faut approcher avec prudence ce genre d'assistance afin que l'ARC n'omette pas de demander les avis juridiques dont elle a besoin, mais cela pourrait servir à diminuer les frais juridiques sans compromettre les résultats. On pourrait placer par exemple sur ce site des documents répondant aux demandes de services juridiques les plus courantes. On peut aussi utiliser l'orientation juridique en ligne dans d'autres buts, tels que fournir à l'ARC des conseils utiles sur la documentation à colliger et les preuves importantes à réunir pour les dossiers, ainsi que sur la formulation d'une demande de services juridiques claire et fournissant des données de fait suffisantes. Les USJ ont affiché des instructions pour la rédaction des demandes d'avis juridiques sur leur page de l'intranet de l'ARC mais, étant donné que certains avocats ont indiqué que les demandes pourraient être plus précises (se reporter à la rubrique 4.3.3), ces instructions sont peut-être susceptibles d'amélioration (p. ex. elles pourraient fournir des exemples du genre de données de fait à inclure dans une demande ou offrir plus de détails sur la façon de formuler une question juridique).
4.3.3. Le rôle de l'ARC dans l'efficience et l'économie des services juridiques
La gestion de la demande de services juridiques et l'amélioration de l'efficience et de l'économie de la prestation de ces services sont des responsabilités conjointes du Portefeuille des SDF et de l'ARC. L'évaluation a par conséquent exploré des secteurs où le Portefeuille et l'ARC pourraient collaborer à l'amélioration de l'efficience et de l'économie des services juridiques.
Les résultats du sondage auprès des avocats-conseils indiquent qu'il pourrait être avantageux pour le Portefeuille des SDF de collaborer avec les fonctionnaires de l'ARC à l'examen de façons d'améliorer la gestion de la demande de services juridiques. Bien qu'un plus grand nombre d'avocats ayant répondu à la question jugent que la compréhension par l'ARC de la manière de gérer une demande de services juridiques est au-dessus de la moyenne ou excellente, un pourcentage non négligeable d'avocats l'a estimée sous la moyenne ou médiocre. Le Tableau 29 fournit les résultats de tous les répondants au sondage; il faut prendre note que 23 % des répondants n'ont pas répondu à la question. Si on ne tient compte que des répondants ayant exprimé une opinion (n=120), un tiers (33 %) ont jugé le niveau de compréhension au-dessus de la moyenne ou excellent, et 22 % l'ont jugé sous la moyenne ou médiocre.
| Excellent/ Au-dessus de la moyenne | Moyen | Sous la moyenne/ Médiocre | Sans objet | Pas de réponse | |
|---|---|---|---|---|---|
| Comment gérer une demande de services juridiques en général | 25 % | 34 % | 17 % | 1 % | 23 % |
Source : Sondage auprès des avocats-conseils
Nota : Le total des pourcentages des rangées peut ne pas s'élever à 100 % en raison de l'arrondissement.
L'évaluation a cerné plusieurs secteurs grâce auxquels on pourrait diminuer les frais juridiques.
Utilisation du processus de règlement.
Tel qu'exposé dans la rubrique 4.3.2, le processus de règlement est une méthode visant à réduire le coût des services juridiques en diminuant le temps consacré au règlement des dossiers et en favorisant le règlement. Selon les résultats de l'évaluation, il semble y avoir différentes attentes, ou différents désirs, quant au niveau des consultations entre avocats et agents des litiges devant exister dans ces dossiers. Le Portefeuille des SDF pourrait devoir collaborer avec l'Agence pour tenir compte des diverses attentes ayant trait au niveau des consultations dans ces dossiers, de manière à ce que les avantages du processus ne soient pas amoindris.
La possibilité d'élargir le processus de règlement aux dossiers portant sur des questions de fait a été évoquée afin d'obtenir encore davantage d'économies. Cette utilisation plus répandue a l'appui des avocats du Portefeuille des SDF. Le potentiel du processus de règlement de diminuer les frais juridiques semble justifier que le Portefeuille et l'ARC examinent si son application plus répandue est appropriée. Tout changement vers le processus de règlement devrait être complété par une formation afin de s'assurer que les attentes sont gérées et bien comprises tant par les avocats du Ministère que par le personnel de l'ARC.
Autres stratégies de règlement des différends.
L'ARC endosse la médiation des différends fiscaux concernant le revenu et/ou les taxes à la consommation. Le personnel de la Direction générale des appels et le contribuable peuvent avoir recours à la médiation en tant qu'option (avant de faire opposition devant la cour de l'impôt) lorsqu'ils ne peuvent pas s'entendre sur un règlement concernant un différend. La médiation est ordinairement une option permettant de régler des questions de fait plutôt que des questions d'interprétation juridique (Drache, 2007). Cependant, bien que la médiation soit disponible pour les différends fiscaux au Canada, il ne s'agit pas d'une option couramment utilisée (Mehrban, 2010). En fait, l'ARC a mené un projet pilote qui faisait intervenir la médiation à l'étape de l'opposition, mais les avocats du Portefeuille des SDF ne se rappellent qu'une occurrence où cela s'est produit. Comprendre les raisons pour lesquelles la médiation n'est pas utilisée (p. ex. pARCe qu'elle est onéreuse, que les contribuables ne la connaissent pas, ou qu'ils veulent simplement comparaître devant le tribunal) pourrait aider l'ARC et le Portefeuille à évaluer s'il faut faire renaître le programme. De plus, le Portefeuille pourrait collaborer avec l'ARC à l'examen d'autres options de RD qui, de l'avis des avocats, sont sous-utilisées. Un nombre légèrement plus élevé d'avocats jugeait que la compréhension qu'a l'ARC du moment auquel utiliser les options de DR pour éviter de faire intervenir le Portefeuille des SDF était sous la moyenne ou médiocre, en comparaison du nombre de ceux estimant qu'elle était au-dessus de la moyenne ou excellente. Le Tableau 30 montre les résultats de l'ensemble des répondants au sondage; il faut prendre note que le quart des répondants n'a pas répondu à la question. Des répondants ayant exprimé une opinion (n=109), 33 % jugeaient que le niveau de compréhension qu'a l'ARC du moment auquel utiliser les options de RD était sous la moyenne ou médiocre, et 29 % la jugeaient au-dessus de la moyenne ou excellente.
| Excellent/Au-dessus de la moyenne | Moyen | Sous la moyenne/ Médiocre | Sans objet | Pas de réponse | |
|---|---|---|---|---|---|
| Quand utiliser l’option de règlement rapide des différends afin d’éviter de faire intervenir le Portefeuille des SDF | 20 % | 36 % | 23 % | 7 % | 25 % |
Source : Sondage auprès des avocats-conseils
Nota : Le total des pourcentages des rangées peut ne pas s'élever à 100 % en raison de l'arrondissement.
Communications avec le Portefeuille des SDF.
Les problèmes de communication réduisent presque toujours l'efficience, car ils peuvent nuire à la prise de décisions en semant la confusion dans la hiérarchie, engendrer un dédoublement des efforts ou du travail inutile et produire des instructions embrouillées, entre autres effets multiples. Les problèmes de communication cernés par l'évaluation ont le potentiel de produire ces effets. Certains de ces problèmes de communication ont été exposés ailleurs dans le rapport, à savoir le besoin de définir le rôle des avocats en matière de détermination et d'évaluation des risques juridiques (rubrique 4.2.4), et les attentes quant au niveau des consultations entre les avocats et les agents des litiges de l'ARC dans les dossiers suivant le processus de règlement (rubrique 4.2 ainsi que la présente rubrique). Il semble également qu'il y ait confusion quant aux rôles respectifs des avocats et de l'Agence quant à qui revient en dernier ressort la responsabilité de prendre des décisions dans les dossiers. Les avocats du Portefeuille ont aussi indiqué que les frais juridiques pourraient diminuer si les questions juridiques posées aux avocats du Portefeuille étaient plus claires et plus précises (voir aussi la rubrique 4.3.2). Les résultats indiquent que la poursuite d'une collaboration étroite entre le Portefeuille des SDF et l'ARC pour régler ces problèmes aurait une valeur considérable.
Intervention précoce des avocats.
On estime que l'intervention précoce des avocats à l'étape de la vérification des dossiers de la DSIGE a amélioré la préparation de ces dossiers et elle est citée en tant que pratique exemplaire. De plus, la participation d'un avocat plaidant est considérée utile lorsqu'il est hautement probable que le dossier sera contesté et pourrait déboucher sur un litige. L'intervention précoce des avocats aide à la préparation du dossier en vue du processus judiciaire. On estime qu'il s'agit d'une pratique particulièrement exemplaire pour les grands dossiers qui ne sont pas des dossiers de projet, le Portefeuille des SDF participant déjà intensivement aux dossiers de projet.
Préparation des dossiers.
Plusieurs avocats du Portefeuille des SDF ont signalé qu'ils devaient consacrer un temps considérable à colliger des données de fait et des documents dans des dossiers dont la documentation est incomplète. Il semble exister d'importantes occasions de collaboration entre le Portefeuille et l'ARC pour l'élaboration de normes de préparation des dossiers juridiques, ce qui réduirait le temps que les avocats passent à des questions non juridiques. Les avocats ont souligné qu'un court document énonçant les faits sur lesquels ils se reposent et la justification de l'évaluation serait très utile. Les avocats désireraient aussi avoir plus d'information sur les demandes d'accès à l'information afin de savoir quels documents ont été communiqués au contribuable. Parmi les suggestions formulées, on compte des possibilités de formation, par exemple sur l'obtention d'information de tiers. On a convenu que la plupart des dossiers n'offrent pas un potentiel élevé de déboucher sur un litige, et il faut donc tenir compte des ressources dont l'ARC dispose pour la préparation des dossiers. Étant donné que cette question a une incidence sur l'efficience du Portefeuille des SDF et celle de l'ARC, il faudra un effort en collaboration pour la régler.
Gestion de la demande. La gestion de la demande est cruciale pour la gestion des frais juridiques. Les répondants clés de l'ARC et du Portefeuille des SDF ont indiqué qu'un effort collectif est nécessaire pour régler cette question par des mesures telles que l'établissement d'un ordre de priorité des cas initiés par l'Agence.4.3.4. Solutions de rechange
La principale solution de rechange étudiée dans le cadre de l'évaluation a été la plus grande participation d'avocats de pratique privée. Presque tous les répondants clés et les participants aux études de cas (de l'ARC comme du ministère de la Justice) préféraient que les services juridiques soient fournis à l'ARC par le Portefeuille des SDF plutôt que par le secteur privé. La plupart des répondants clés sont d'avis que les services du Portefeuille sont mieux adaptés aux besoins de l'Agence que les services du secteur privé. Les répondants clés ont recensé plusieurs avantages à utiliser les services du Portefeuille des SDF plutôt que les services du secteur privé.
- Les employés du Portefeuille des SDF ont établi des liens serrés avec l'ARC; la confiance et la compréhension existant entre le Portefeuille et l'ARC leur permettent de collaborer avec efficacité. De plus, étant donné la complexité du travail de l'Agence, il est plus efficient d'avoir recours aux avocats-conseils du Portefeuille, qui comprennent mieux leur client que ne le pourraient des avocats du secteur privé — le Portefeuille a une connaissance approfondie de l'ARC et du gouvernement fédéral.
- Le Portefeuille des SDF a un point de vue national sur la pratique et les pratiques exemplaires en matière de coordination nationale, ce qui lui permet de fournir à l'ARC les mêmes services dans l'ensemble du pays. Il serait plus difficile pour le secteur privé d'atteindre le même niveau d'uniformité dans la prestation des services à l'échelle du pays et de
« parler d'une seule voix »
. - Les cabinets d'avocats de pratique privée sont exposés aux conflits d'intérêts, car ils peuvent avoir d'autres clients œuvrant dans le même secteur industriel ou se trouvant dans la même situation fiscale que le contribuable impliqué dans un cas de l'ARC.
- Le secteur privé peut avoir une orientation différente de celle du Portefeuille des SDF — une orientation davantage axée sur la victoire du client (l'ARC, ici). Alors que le but ultime du secteur privé peut être de gagner, le Portefeuille doit aussi tenir compte des incidences politiques et plus générales. La responsabilité primordiale du Portefeuille des SDF est de protéger les intérêts de l'État, ce qui signifie assurer l'observation de la règle de droit et garantir que les contribuables sont traités uniformément, peu importe où ils se trouvent.
- Les tarifs juridiques appliqués au recouvrement des coûts sont moindres que les tarifs horaires des juristes du secteur privé.
- Le Portefeuille des SDF dispose de juristes spécialisés dans des secteurs prioritaires particuliers de l'ARC (p. ex. la planification fiscale internationale audacieuse). De plus, les juristes du Portefeuille travaillent en collaboration étroite avec le personnel de l'ARC. Ces pratiques établissent des relations de travail convenables et efficientes qu'un cabinet de pratique privée ne pourrait pas assurer.
- Le fait de travailler avec le Portefeuille des SDF au sein du ministère de la Justice signifie pour l'Agence qu'elle a aussi accès à d'autres services du Ministère (groupes juridiques spécialisés, groupes de pratique, etc.).
4.3.5. Défis auxquels fait face le Portefeuille des SDF
Le Portefeuille des SDF fait face à deux grands défis pouvant potentiellement nuire à l'efficience et à l'efficacité de la prestation des services juridiques.
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La plus grande inquiétude signalée par les répondants clés est le départ d'avocats chevronnés pour la retraite ou pour le secteur privé, où la rémunération est supérieure à ce que le Ministère peut offrir et où l'expertise fiscale est en demande. Certains des répondants clés ont aussi mentionné l'incidence du Modèle de la pratique du droit, qui a limité la capacité du Portefeuille de donner des promotions aux avocats et de trouver une relève aux avocats chevronnés. Les rapports de vérification confirment cette opinion (Direction de la vérification interne, 2011a, 2011b, 2011c). L'augmentation du volume et de la complexité du travail et le départ d'avocats chevronnés sont perçus comme exerçant une pression croissante sur le Portefeuille. Cette situation peut nuire à l'efficience et diminuer l'efficacité si la capacité d'affecter aux dossiers des avocats à l'expérience adéquate est compromise.
Les changements apportés à la pratique de dotation du Ministère au cours de la dernière année constituent une autre préoccupation en matière de dotation; on doit maintenant faire approuver toute mesure de dotation à l'échelon national du Portefeuille. Cette mesure a été prise en réponse au budget de 2012 et aux restrictions qu'il implique en matière de dotation (Gouvernement du Canada, 2012). Cependant, selon quelques répondants clés, cette pratique est quelque peu contre-productive puisqu'elle engendre des retards dans la gestion des besoins en ressources des sections; les directeurs de Section des SDF doivent attendre l'autorisation avant de pouvoir embaucher des avocats ou des assistants juridiques.
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Les pressions associées au recouvrement des coûts s'intensifieront, le coût des services juridiques ayant augmenté pour l'ARC (se reporter à la rubrique 4.3.1). Le Portefeuille des SDF est conscient que cela fera augmenter les pressions visant la diminution du coût de services juridiques pour l'Agence tout en maintenant le niveau de service. En outre, le recouvrement des coûts dans un contexte de restriction fiscale exercera des pressions supplémentaires pour diminuer les coûts tout en maintenant la qualité des services juridiques.
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