Portefeuille des services du droit fiscal évaluation

Sommaire

1. Introduction

Le Portefeuille des services du droit fiscal (SDF) offre à l'Agence du revenu du Canada (ARC) des services de contentieux et de consultation juridique dans tous les domaines du droit fiscal et les autres secteurs de pratique pertinents pour l'ARC par ses bureaux de l'administration centrale à Ottawa, d'une Unité des services juridiques(USJ) située dans les bureaux de l'ARC, et des sections régionales des SDF. L'évaluation du Portefeuille des SDF a eu lieu d'octobre 2011 à novembre 2012. Il s'agit de la première évaluation du Portefeuille ainsi que de la première évaluation des services juridiques en vertu de la Politique sur l'évaluation de 2009 du Secrétariat du Conseil du Trésor. Conformément à cette politique, l'évaluation porte sur les questions essentielles de la pertinence et du rendement du Portefeuille des SDF.

2. Méthodologie

La méthodologie d'évaluation comprend un examen de la documentation et des données, des entrevues avec des représentants clés du ministère de la Justice et de l'ARC, un sondage auprès des avocats du Portefeuille des SDF, un examen des dossiers de contentieux et de consultation classés, des études de cas portant sur deux dossiers de contentieux et un dossier de consultation, accompagnées d'entrevues avec des représentants de l'ARC et du personnel du Portefeuille ayant travaillé aux dossiers, et un groupe de discussions avec les représentants de l'ARC et un autre avec ceux du Portefeuille. On a eu recours à la triangulation afin de confirmer et de valider les résultats obtenus par ces méthodes et de dégager les résultats d'ensemble de l'évaluation.

3. Résultats

3.1. Pertinence

Besoin continu.

La demande de services juridiques continue d'augmenter, tel qu'en témoignent le nombre croissant de dossiers gérés activement et le nombre d'heures consacrées par les avocats du Portefeuille à la prestation de services juridiques. En outre, les degrés de complexité et de risque juridique des dossiers de droit fiscal ont aussi augmenté au cours des cinq dernières années, le gouvernement ayant ciblé des questions fiscales complexes.

Harmonisation avec les priorités du gouvernement fédéral et les résultats stratégiques ministériels.

Comme le Portefeuille des SDF est le conseiller juridique de l'ARC et du gouvernement fédéral sur toutes les questions fiscales, son travail répond nécessairement et directement aux priorités du gouvernement en matière de fiscalité. Au cours des cinq dernières années, l'harmonisation a été bonne entre les priorités gouvernementales et les engagements énoncés dans les budgets fédéraux, les discours du Trône, les activités du Portefeuille, et les engagements pris dans les Rapports sur le rendement ministériel et les Rapports sur les plans et Priorités du ministère de la Justice. Le Portefeuille des SDF a fait des efforts pour harmoniser sa structure et ses services avec les priorités de l'ARC, s'assurant ainsi de cibler des domaines du droit importants pour l'Agence.

Harmonisation avec les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral.

Le Portefeuille des SDF aide le ministre de la Justice et procureur général du Canada à s'acquitter de ses responsabilités aux termes de la Loi sur le ministère de la Justice. L'harmonisation des services juridiques du Portefeuille avec la Loi sur le ministère de la Justice s'accomplit par les conseils qu'il fournit à l'ARC sur des questions de droit, la représentation de l'État dans des litiges portant sur des questions fiscales, et l'assurance que les actions de l'ARC et ses initiatives législatives et politiques sont conformes aux lois fédérales.

3.2. Rendement

Efficacité. Plusieurs sources de données indiquent que les services du Portefeuille sont de haute qualité, fournis en temps opportun, et généralement adaptés aux besoins du client. Les relations de travail constructives établies depuis longtemps entre le Portefeuille des SDF et l'ARC sont un facteur contributif majeur de cet état de fait, les avocats du Portefeuille ayant une bonne connaissance des exigences, des politiques et des pratiques de l'ARC ainsi que de la nature des problèmes juridiques auxquels elle est confrontée. Bien que l'opinion générale quant à la réactivité du Portefeuille soit généralement favorable, les cotes de satisfaction du client en ce qui concerne les mises à jour fournies et la mesure dans laquelle on invite les représentants de l'Agence à participer à l'élaboration des stratégies juridiques peuvent signaler des possibilités d'amélioration des communications relatives à la participation appropriée de l'ARC à certains types de dossiers, particulièrement ceux pour lesquels on utilise des stratégies de règlement.

Le Portefeuille des SDF dispose de pratiques appuyant la détermination en temps utile des risques juridiques. En plus de participer aux comités de gestion des risques de l'ARC, les avocats du Portefeuille interviennent à l'étape de la vérification dans les dossiers de la Direction du secteur international et des grandes entreprises de l'Agence, ce qui contribue encore davantage à la détection en temps opportun des risques juridiques. L'évaluation des risques juridiques de la grande majorité des dossiers de litige se fait dans les 30 jours suivant leur ouverture. Bien que la normalisation du processus d'évaluation des risques juridiques du ministère de la Justice du Canada soit peu poussée dans le cas des dossiers de consultation, le Portefeuille fournit à l'ARC des comptes rendus descriptifs et officieux du niveau de risque de ces dossiers.

On s'attend à ce que les avocats du Portefeuille des SDF réexaminent les risques juridiques des dossiers afin de veiller à ce que les gestionnaires de l'ARC et de Justice Canada soient tenus au courant en cas de changement important. Les examens des risques sont obligatoires au moment du dépôt des actes de procédures et après la communication préalable dans le cas des dossiers de litige. L'évaluation n'a pu confirmer que le réexamen des risques juridiques est effectué au moment où il le devrait; cependant, on a constaté qu'un réexamen a lieu. Les pratiques de communication à l'ARC des risques juridiques par le Portefeuille des SDF sont généralement efficaces. Le Portefeuille a recours à plusieurs structures, outils et processus pour la communication des risques juridiques au sein du Portfolio et à l'ARC, et l'évaluation confirme l'utilité de bon nombre d'entre eux.

Le Portefeuille des SDF a réussi à améliorer l'entendement déjà sophistiqué qu'a l'ARC des questions d'ordre juridique. L'évaluation a cependant relevé certains signes de malentendus de la part de l'ARC à propos de questions particulières, telles que le moment où faire intervenir le Portefeuille, l'importance de la détermination des risques juridiques, et les conséquences potentielles des risques juridiques. En outre, des faits probants indiquent que des facteurs tels que le nombre d'années d'expérience peuvent avoir une influence sur la compréhension qu'ont les employés de l'ARC du rôle du Portefeuille dans l'évaluation des risques juridiques. Ces résultats signalent une occasion possible pour le Portefeuille d'améliorer la communication et d'aider l'Agence à atteindre ses objectifs de formation sur ces questions.

L'évaluation a constaté qu'en général, les avocats disposent de ressources suffisantes pour exécuter leur travail, bien qu'il y ait quelques possibilités d'amélioration. Le Portefeuille des SDF a accès au Sentier fiscal (un site intranet fournissant de l'information sur le Portefeuille et ses processus) et à Justipédia (un portail intranet ministériel lancé en 2012 pour fournir aux avocats du MJ l'accès à du contenu juridique). Le taux de satisfaction à l'égard de ces outils n'est pas élevé, mais des travaux d'amélioration sont en cours. Comme la gestion des connaissances est une méthode essentielle pour accroître l'efficience, le Portefeuille des SDF devrait poursuivre ses efforts pour s'assurer que les avocats sont satisfaits de ces outils et les utilisent.

Au fur et à mesure que les défis et les besoins du Portefeuille deviennent plus complexes, l'évaluation a constaté que l'avancement des outils technologiques est devenu de plus en plus indispensable puisque le Ministère accuse peut-être un retard sur le secteur privé en ce qui a trait au soutien technologique. Plus particulièrement, l'utilisation des logiciels de preuve électronique n'est pas répandue, et le Portefeuille voudra peut-être évaluer s'il pourrait tirer de l'efficacité d'une utilisation accrue et, dans ce cas, quels sont les obstacles à cette utilisation.

Le Portefeuille des SDF dispose de plusieurs structures et outils pour aider ses avocats à fournir des services concertés de qualité à l'échelle du gouvernement, tels que les comités nationaux de coordination, le processus d'attribution des dossiers, et les directives sur la pratique. Les résultats d'évaluation indiquent que, de manière générale, ces structures et outils sont efficaces et que les avocats du Portefeuille en ont une perception favorable.

Des occasions de formation sont offertes aux avocats du Portefeuille des SDF à l'interne, par des tiers ainsi que par l'entremise de l'ARC. Les avocats sont généralement satisfaits de la formation offerte, quoique ceux possédant plus de cinq années d'expérience le soient nettement moins. Cela pourrait signaler un besoin de formation supplémentaire aux échelons intermédiaire et supérieur. Les présents plafonds fixés pour les dépenses de déplacement réduisent la capacité des avocats à se déplacer pour suivre une formation, ce qui, en retour, augmente l'importance des occasions de formation à l'interne ou de formation à l'externe en ligne ou à distance. L'évaluation a constaté certaines limites au chapitre de l'efficacité de l'utilisation de ces technologies par le Portefeuille.

Le Portefeuille des SDF assure son approche pangouvernementale par une coordination à l'interne ainsi qu'avec d'autres secteurs de Justice Canada, le cas échéant. L'évaluation a trouvé place à amélioration en ce qui a trait à la communication entre les USJ de l'ARC, lorsqu'il y a lieu, et la mobilisation de sections spécialisées comme le Secteur du droit public. Une augmentation du nombre de dossiers concernant des questions relatives au droit constitutionnel et au droit des Autochtones s'est produite; il pourrait devenir de plus en plus important d'élargir les consultations.

On estime que les désaccords avec les avis juridiques du Portefeuille des SDF sont rares, le Portefeuille possédant une connaissance exhaustive des pratiques et des politiques de l'ARC. Par conséquent, l'ARC ne tient pas seulement compte des conseils du Portefeuille des SDF lors du processus de prise de décisions, mais elle se repose sur eux. Ce résultat dépasse le but fixé pour le Portefeuille des SDF, qui vise la prise en considération des avis en reconnaissance du fait que les avis juridiques ne sont qu'un des facteurs influençant les décisions du client.

Efficience et économie. Entre 2008-2009 et 2011-2012, le coût des services juridiques (moins les déboursements) fournis à l'ARC a grimpé de 83 % en raison de l'augmentation de la charge de travail, une augmentation du nombre d'équivalents plein temps (ETP), et des hausses du tarif appliqué à chaque ETP.

Le Portefeuille des SDF a mis en œuvre plusieurs mesures pour améliorer son efficience tout en maintenant la qualité des services juridiques. Il attribue les dossiers en fonction de l'expertise et de la charge de travail. Il gère aussi son travail en faisant correspondre les ressources au niveau du risque juridique, à la complexité et au profil des dossiers; on affecte plus d'avocats et on consent davantage d'efforts aux dossiers à risque élevé ou de grande complexité qu'aux autres dossiers, et on affecte davantage d'avocats chevronnés qui consacrent plus d'heures sur les dossiers que les avocats débutants. Ces pratiques correspondent toutes aux approches de gestion de la pratique du droit soulignées dans les documents, qui préconisent la délégation du travail et l'affectation des ressources en fonction de la « valeur » du travail.

Le Portefeuille des SDF a institué, en collaboration avec l'ARC, des mesures visant le règlement efficient des questions. Le Portefeuille appuie l'accent accru mis par l'ARC sur les activités de conformité en affectant des avocats pour aider les vérificateurs de l'Agence dans le cadre de vérifications organisationnelles vastes et complexes ciblant la planification fiscale abusive. L'ARC et le Portefeuille croient que cette mesure permet de bien préparer les dossiers en vue de litiges possibles et favorise un règlement rapide des dossiers.

Le Portefeuille des SDF et l'ARC ont établi un processus visant à regrouper des dossiers de projet dont les questions juridiques similaires touchent individuellement des milliers de contribuables. Dans le cadre de ce processus, on utilise une approche stratégique en sélectionnant une cause type se prêtant bien à la détermination des questions juridiques en cause, pendant que les autres cas sont mis en suspens. L'efficience de cette approche est cependant hors du contrôle du Portefeuille des SDF et de l'ARC, car les tribunaux doivent accepter de laisser les autres affaires similaires en suspens et de lier leur sort à la décision qui sera rendue dans la cause type afin que l'approche soit pleinement efficiente.

De plus, le Portefeuille des SDF et l'ARC tentent de réduire les frais juridiques et de fournir des services efficients au moyen d'un processus de règlement offrant des solutions de rechange au litige dans des dossiers à faible risque et à impact modéré dont on ne s'attend pas à ce qu'ils modifient le droit fiscal. Les renseignements préliminaires sur l'utilisation du processus de règlement indiquent que, bien qu'il semble raccourcir la période pendant laquelle les dossiers restent ouverts et diminuer le nombre d'heures consacrées aux dossiers, ses effets sont limités en raison du faible nombre de dossiers traités par ce moyen. Le processus de règlement pourrait permettre une réduction plus substantielle des frais juridiques s'il était plus largement utilisé. Bien que l'efficacité du processus de règlement soit établie, le Portefeuille des SDF n'a pas enregistré d'augmentation générale de l'utilisation du règlement des différends (RD) au cours des cinq dernières années. Le processus de RD le plus couramment utilisé est la négociation.

La gestion des connaissances est un autre domaine où le Portefeuille des SDF a été actif, mais où il pourrait considérer d'autres améliorations. Selon les documents sur la gestion de la pratique du droit, la gestion des connaissances est un élément essentiel de la diminution des risques et de l'amélioration du rendement. En rendant accessible le savoir collectif, on réduit les dédoublements d'efforts et on rationalise la prestation des services juridiques.

La gestion de la demande de services juridiques, ainsi que l'amélioration de l'efficience et de l'économie dans la prestation de ces services sont des responsabilités communes du Portefeuille des SDF et de l'ARC. L'utilisation accrue du processus de règlement pourrait entraîner des économies dans le traitement de dossiers à faible impact qui ne modifieront pas le droit fiscal. Le potentiel du processus de règlement de diminuer les frais juridiques semble justifier que le Portefeuille des SDF et l'ARC examinent si l'élargissement de son utilisation est indiqué.

L'évaluation a observé deux grands défis auxquels le Portefeuille des SDF doit faire face. Le départ à la retraite ou au profit de la pratique privée d'avocats chevronnés est un problème majeur. Cette situation pourrait nuire à l'efficience des services juridiques dans les questions complexes, amenuiser le capital d'expérience et de connaissances sur lequel le Portefeuille peut compter, et compromettre la qualité du travail juridique. De plus, le recouvrement des coûts dans un contexte de restrictions budgétaires engendrera des pressions supplémentaires pour diminuer les coûts tout en maintenant la qualité des services juridiques.