Secteur du droit public évaluation
4. Principales constatations
Cette section combine les données de tous les éléments de preuve et présente les constatations découlant des questions globales d’évaluation de la pertinence et du rendement.
4.3 Rendement – Démonstration d’efficience et d’économie
La Politique sur l’ évaluation de 2009 du Conseil du Trésor définit l’ efficience comme la production d’« un plus grand niveau d’extrants avec le même niveau d’intrants, ou du même niveau d’extrants avec un plus faible niveau d’intrants », et l’économie comme l’obtention des résultats escomptés au moyen de la quantité minimale de ressources requises (Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, 2009). En appliquant ces définitions au SDP, l’analyse de son efficience et de son économie tient compte de la capacité du SDP de gérer la demande de services juridiques et la mesure dans laquelle les services juridiques offerts sont rentables.
4.3.1 Tendances des dépenses, des ressources et de l’utilisation des ressources
Pendant la période couverte par l’évaluation, le SDP semble avoir réussi à gérer ses dépenses. Tel qu’il en a été question à la section 2.2, si les dépenses du SDP ont augmenté entre 2007-2008 et 2008-2009, elles ont depuis diminué de 1 million de dollars. De 2007-2008 à 2011-2012, les dépenses du SDP ont crû d’un peu plus de 3 % (voir le tableau 14). Les tendances des dépenses diffèrent toutefois selon la section. Les dépenses de la JLT ont montré une baisse entre 2007-2008 et 2011-2012, tandis que celles de la SDCAI, la SDP et (dans une moindre mesure) la SDPI ont augmenté (tableau 14).
| 2007-2008 | 2008-2009 | 2009-2010 | 2010-2011 |
2011-2012 |
|
|---|---|---|---|---|---|
| SDCAI (voir note) | 2,8 | 2,6 | 3,2 | 3,3 | 3,6 |
| SDP (voir note) | 2,8 | 2,8 | 3,1 | 3,1 | 3,1 |
| JLT | 1,7 | 2,8 | 2,1 | 1,6 | 1,6 |
| SDIPRP (voir note) | 1,2 | 1,1 | 1,1 | 1,5 | 1,6 |
| Centre d’administration d’affaires | 0,6 | 0,6 | 0,9 | 1,3 | 1,2 |
| SDPI | 0,9 | 0,9 | 1,0 | 1,0 | 1,1 |
| SDLO | 0,8 | 0,8 | 1,1 | 1,0 | 1,0 |
| SAJCTA | 0,9 | 0,9 | 0,8 | 0,9 | 0,9 |
| Politique du Centre d’administration d’affaires | 0,3 | 0,6 | 0,5 | 0,5 | 0,5 |
| BSMA | 1,0 | 0,5 | 0,5 | 0,5 | 0,4 |
| SDAI (transférée aux SJM de Transports) | 0,2 | 0,8 | 0,2 | 0,2 | 0,2 |
| SDIP (fusionnée avec la SDCAI en juin 2011) | 0,6 | 0,6 | 0,7 | 0,6 | 0,1 |
| SPDP (voir note) | 1,2 | 1,2 | 1,2 | 1,0 | - |
| TOTAL | 14,8 | 16,3 | 16,3 | 16,4 | 15,3 |
Note : Une partie de la SPDP a été fusionnée avec la SDIPRP en 2010-2011. Le reste de la SPDP a ensuite été divisé entre la SDCAI et la SDP en 2011-2012.
La somme des dépenses des sections ne correspond pas au total en raison des arrondissements.
Après avoir connu une hausse par rapport à l’année précédente en 2008-2009, les ressources humaines totales ont également diminué chaque année entre 2008-2009 et 2011-2012, un phénomène en grande partie attribuable à la réduction du nombre d’ETP de niveau LA. Les tendances d’ETP diffèrent d’une section à l’autre, la JLT ayant montré la diminution la plus prononcée et la SDCAI l’augmentation la plus prononcée, celle-ci attribuable en grande partie à la restructuration du SDP (voir le tableau 15).
| 2007-2008 | 2008-2009 | 2009-2010 | 2010-2011 | 2011-2012 | |
|---|---|---|---|---|---|
| SDCAI (voir note) | 25,2 | 26,4 | 27,4 | 28,7 | 31,8 |
| SDP (voir note) | 27,5 | 27,9 | 27,3 | 28,1 | 29,2 |
| JLT | 17,6 | 21,8 | 17,0 | 15,0 | 16,6 |
| SDIPRP (voir note) | 11,3 | 9,6 | 8,9 | 12,4 | 13,7 |
| SDLO | 7,9 | 8,4 | 10,0 | 9,1 | 9,1 |
| SAJCTA | 8,3 | 8,7 | 7,9 | 7,5 | 8,9 |
| SDPI | 4,9 | 6,4 | 6,1 | 6,7 | 7,7 |
| Centre d’administration d’affaires | 4,3 | 3,8 | 5,1 | 6,9 | 6,8 |
| BSMA | 4,2 | 4,0 | 4,0 | 3,6 | 4,3 |
| SDAI (transférée aux SJM de Transports) | 1,5 | 3,0 | 2,0 | 2,0 | 2,0 |
| Politique du Centre d’administration d’affaires | 2,9 | 3,4 | 3,1 | 1,5 | 1,2 |
| SDIP (fusionnée avec la SDCAI en juin 2011) | 5,6 | 6,0 | 5,4 | 5,0 | 0,8 |
| SPDP (voir note) | 12,3 | 13,0 | 11,4 | 8,8 | - |
| TOTAL | 133,6 | 142,4 | 135,7 | 135,2 | 132,1 |
Note : Une partie de la SPDP a été fusionnée avec la SDIPRP en 2010-2011. Le reste de la SPDP a ensuite été divisé entre la SDCAI et la SDP en 2011-2012.
La somme des dépenses des sections ne correspond pas au total en raison des arrondissements.
Comme pour les dépenses et les ressources humaines, les tendances de l’utilisation des ressources, telles que reflétées dans le nombre d’heures consacrées aux dossiers activement gérés, varient par section entre 2007-2008 et 2011-2012. Bien qu’une section ait subi une légère baisse (3 % pour la SDP) Note de bas de page 18 , la plupart des sections ont vu leur charge de travail connaître une hausse, qui varie de 6 % pour la SDIPRP à 73 % pour la SDPI (voir le tableau 5 à la page 36 ). La JLT a montré une forte baisse du nombre d’heures (26 %), de même qu’une diminution des effectifs et des dépenses, mais ce phénomène ne saisit pas les pressions qui s’exercent sur la JLT. Comme il en est question à la section suivante, une difficulté pour le SDP consistera à maintenir ses dépenses en dépit des pressions exercées par la charge de travail, à remédier à la situation unique de la JLT, et à gérer les effets éventuels de l’abandon prochain du recouvrement des coûts.
4.3.2 Gestion de la demande de services du SDP
Volume suffisant de ressources
La gestion de la demande est, dans une grande mesure, influencée par le volume suffisant de ressources disponibles. L’évaluation révèle que, de façon générale, le matériel, l’équipement et les ressources technologiques disponibles pour les juristes du SDP sont suffisants; dans l’ensemble, les juristes du SDP sont capables de répondre aux demandes et de produire un travail de grande qualité avec les ressources actuelles. La vaste majorité des juristes du SDP qui ont répondu aux sondages auprès des fonctionnaires fédéraux en 2005, 2008 et 2011 reconnaissent qu’ils ont le matériel et l’équipement dont ils ont besoin pour faire leur travail (au cours des trois années, près de 90 % des répondants du SDP se sont dit d’accord ou fortement d’accord) et que le matériel et les outils fournis (y compris les logiciels et autres outils automatisés) existent dans la langue officielle de leur choix (au cours des trois années, près de la totalité des répondants du SDP se sont dit d’accord, et près des trois quarts étaient fortement d’accord – voir les tableaux 16 et 17). D’autres éléments de preuve confirment cette affirmation. Les principaux intervenants représentant le SDP ont généralement reconnu qu’ils avaient suffisamment de ressources pour gérer leur travail, et les juristes des SJM et les autres juristes de Justice ont souligné que, pour la plupart, les problèmes de ressources n’empêchent pas les juristes du SDP de répondre aux demandes de façon rapide ou de satisfaire aux besoins des clients. Comme on l’explique à la section 4.2.1, plusieurs éléments de preuve illustrent que les juristes du SDP répondent même aux demandes urgentes de façon rapide, ce qui signifie que la demande de services du SDP est bien gérée.
| Année de sondage | D’accord | Ni d’accord ni en désaccord | En désaccord | Ne sais pas ou S.O. |
|---|---|---|---|---|
| 2005 | 96 % | N/A | 4 % | 0 % |
| 2008 | 93 % | 0 % | 6 % | 1 % |
| 2011 | 91 % | 3 % | 7 % | 0 % |
Source : Sondages auprès des fonctionnaires fédéraux 2005, 2008 et 2011
Note : Il se peut que la somme des valeurs exprimées en pourcentage dans les rangées n’égale pas 100 % en raison des arrondissements.
Les cellules N/A indiquent des données inaccessibles dans les rapports de sondage. Le sondage de 2005 s’est appuyé sur une échelle légèrement différente par rapport aux sondages de 2008 et 2011. En 2005, les répondants pouvaient choisir « entièrement d’accord, plutôt d’accord, plutôt en désaccord, en désaccord total, ne sais pas, ou ne s’applique pas ». En 2008 et 2011, les répondants pouvaient choisir « entièrement d’accord, plutôt d’accord, ni d’accord ni en désaccord, plutôt en désaccord, totalement en désaccord, ne sais pas, ou sans objet ».
| Année de sondage | D’accord | Ni d’accord ni en désaccord | En désaccord | Ne sais pas ou S.O. |
|---|---|---|---|---|
| 2005 | 96 % | N/A | 4 % | 0 % |
| 2008 | 93 % | 3 % | 4 % | 1 % |
| 2011 | 94 % | 2 % | 3 % | 2 % |
Source : Sondages auprès des fonctionnaires fédéraux 2005, 2008 et 2011
Note : Il se peut que la somme des valeurs exprimées en pourcentage dans les rangées n’égale pas 100 % en raison des arrondissements.
Les cellules N/A indiquent des données inaccessibles dans les rapports de sondage. Le sondage de 2005 s’est appuyé sur une échelle légèrement différente par rapport aux sondages de 2008 et 2011. En 2005, les répondants pouvaient choisir « entièrement d’accord, plutôt d’accord, plutôt en désaccord, en désaccord total, ne sais pas, ou ne s’applique pas ». En 2008 et 2011, les répondants pouvaient choisir « entièrement d’accord, plutôt d’accord, ni d’accord ni en désaccord, plutôt en désaccord, totalement en désaccord, ne sais pas, ou sans objet ».
Bien que les ressources pour le Secteur en général semblent suffisantes, les résultats de l’évaluation soulèvent certaines préoccupations dans certaines sections. La plupart des sections ne semblent pas éprouver de problèmes de ressources majeurs, mais les preuves indiquent que la JLT éprouve des difficultés particulières de ressources. Comme on l’explique aux sections 4.2.1 et 4.3.1 , contrairement aux autres sections du SDP, la JLT montre une augmentation considérable du nombre d’heures consacrées aux dossiers activement gérés pendant la période de l’évaluation. De plus, la JLT affiche la diminution la plus prononcée, particulièrement au cours des quatre dernières années, des dépenses (41 %) et du nombre d’ETP (24 %) (voir les tableaux 14 et 15). Comme la JLT n’applique pas le recouvrement des coûts, les effets des diminutions du financement des services votés et des réductions au MAECI (l’organisme partenaire de la JLT) sont particulièrement perceptibles.
Une comparaison de la JLT avec les autres sections du SDP fondée sur les heures consacrées aux dossiers activement gérés démontre l’ampleur des problèmes de ressources auxquels se bute la JLT. Comme l’illustre le tableau 18 , le nombre d’heures effectuées par employé (juristes et parajuristes) pour la JLT est environ deux fois plus élevé que celui de plusieurs autres sections du SDP.
| Nombre total d’employés (juristes et parajuristes) |
Total d’heures | Heures par employé (juristes et parajuristes) |
|
|---|---|---|---|
| JLT | 13 | 28 123 | 2 163 |
| SDPI | 5,8 | 8 606 | 1 484 |
| SAJCTA | 6,6 | 8 803 | 1 334 |
| SDLO | 7,2 | 8 628 | 1 198 |
| SDP | 23,6 | 26 228 | 1 111 |
| SDIPRP | 11,8 | 11 280 | 956 |
| SDCAI | 25,8 | 25 377 | 984 |
Plusieurs éléments de preuve confirment que des pressions particulières s’exercent sur la JLT. L’examen des documents et les entrevues (avec les principaux intervenants et les personnes interrogées dans le cadre des études de cas) confirment des limites de ressources à la JLT. Il semble que les problèmes de ressources aient un effet sur la capacité de la JLT de gérer la demande de ses services. D’après les intervenants de l’évaluation, les clients et les SJM peuvent attendre longtemps avant de recevoir les conseils de la JLT. Bien que rien n’indique que la JLT ne soit pas consultée lorsque cela est nécessaire, les participants à l’évaluation mentionnent à l’occasion qu’ils essaient d’éviter la nécessité de consulter la JLT.
Répercussions éventuelles des modifications prochaines aux procédures de financement et de facturation
En janvier 2013, parallèlement à la modification des tarifs des services juridiques pour 2013-2014, le ministère de la Justice a annoncé que, au cours de la prochaine année, le SDP ne facturera plus les services selon un mode « par utilisation » mais que les coûts associés à la prestation de services du SDP seront inclus dans les tarifs des services juridiques. Cet abandon du recouvrement des coûts pour le SDP se répercutera probablement sur l’efficience (voir section 4.3.3), mais il se peut qu’il se répercute aussi sur la capacité du Secteur à gérer la demande de services.
L’une des raisons pour lesquelles on abandonne le recouvrement des coûts est pour faire en sorte que les décisions des clients de consulter ou non le SDP ne soient pas influencées par leur volonté ou leur capacité de payer. Comme l’illustrent les résultats de l’évaluation, le recouvrement des coûts influe dans une certaine mesure sur la décision du moment de solliciter les services du SDP. On ne sait pas exactement quels seront les effets de l’inclusion des services du SDP aux tarifs des services juridiques sur la demande de services. Compte tenu de la complexité du mécanisme de recouvrement des coûts pour le SDP (où certaines sections facturent, et d’autres non, et certains clients doivent payer, contrairement à d’autres), on présume que l’élimination du recouvrement des coûts pour le SDP facilitera la tâche aux sections qui gèrent les finances. Cependant, il se peut que les conséquences sur les demandes de services créent d’autres difficultés de gestion de la demande.
4.3.3 Prestation de services rentables du SDP
Le modèle de pratique du droit
La période couverte par cette évaluation suit l’Examen stratégique des programmes et dépenses réalisé par le ministère de la Justice en 2008. D’après les recommandations issues de cet examen, l’examen du budget de 2009 s’est traduit par un engagement à réaliser des économies de 12,5 millions de dollars avant la fin de 2011-2012 par la réduction du financement des services votés du Ministère par le Conseil du Trésor. Ces économies devaient être réalisées en grande partie grâce à la mise en œuvre du modèle de pratique du droit (MPD), une stratégie qui consiste à jumeler les juristes aux niveaux de risque et de complexité des dossiers pour atteindre l’efficience des opérations juridiques.
L’évaluation a révélé quelques préoccupations vis-à-vis de l’exactitude du MPD pour le SDP, en tentant compte de la nature spécialisée des services du SDP. L’Examen stratégique a révélé le potentiel de l’ensemble du Ministère pour que les avocats débutants acceptent une plus grande partie du travail qu’effectuent les avocats-conseil. Par conséquent, dans tout le Ministère, la mise en œuvre du MPD a porté sur le recrutement et l’embauche d’un plus grand nombre de juristes novices (LA1) et marqué une pause temporaire de la dotation aux niveaux supérieurs. Comme la nature spécialisée du travail du SDP limite le potentiel d’accroissement de l’offre de travail aux avocats débutants ou au personnel novice, les intervenants de l’évaluation se disent préoccupés par les pressions voulant que les juristes comptant peu d’expérience acceptent davantage de travail au SDP
En général, les intervenants consultés pour l’évaluation ont indiqué que l’affectation des juristes du SDP aux dossiers se fait bien. Cependant, en raison des limites de données, l’évaluation ne permet pas d’évaluer la mesure dans laquelle le MPD influe sur le SDP et ne pourrait corroborer les perceptions d’une attribution adéquate des dossiers aux juristes ou des craintes par rapport au MPD. En théorie, l’exactitude de l’affectation des dossiers peut se mesurer jusqu’à un certain point par la comparaison du niveau des juristes affectés aux dossiers et du niveau de risque et/ou de complexité des dossiers. Cependant, dans iCase, très peu de dossiers du SDP présentaient un niveau de risque ou de complexité, et un pourcentage relativement élevé des dossiers ne précisaient pas le niveau des avocats à qui les dossiers étaient confiés. L’absence de ces données signifie qu’à l’heure actuelle, il n’existe pas d’indicateurs objectifs de l’attribution des dossiers. Certains intervenants soulignent que les dossiers du SDP sont davantage attribués selon l’urgence que selon le risque ou la complexité, puisqu’une demande simple qui doit faire l’objet d’une réponse rapide peut être traitée par un avocat-conseil. L’urgence des demandes n’est toutefois pas suivie ni saisie à l’heure actuelle dans iCase (qui suit les dossiers, et non les demandes). Certaines sections suivent des données davantage détaillées sur les demandes, mais le SDP n’a pas de renseignements sur l’ensemble du Secteur. Les évaluations futures bénéficieraient de l’élaboration et de la mise en œuvre d’indicateurs de rendement sur l’attribution des dossiers convenables pour le SDP.
La rentabilité des services du SDP
Les résultats de l’évaluation indiquent que le SDP est rentable. Les intervenants de l’évaluation croient fortement que les services du SDP sont rentables et trouvent que les juristes du SDP font bien leur travail. Les principaux intervenants, les personnes interrogées dans le cadre des études de cas et les participants aux groupes de discussion ont souligné que la mobilisation d’experts est une pratique rentable. Grâce à leur connaissance approfondie de secteurs spécifiques du droit public, les juristes du SDP peuvent préparer des avis sur des dossiers complexes de droit public en prenant moins de temps et de ressources que les avocats ou avocats plaidants des SJM qui connaissent moins ces enjeux. Les séances de formation, les groupes de pratique, les publications de certaines sections et Justipédia sont tous des outils ou structures d’échange d’information qu’on a jugés avantageux pour améliorer l’efficacité en réduisant le dédoublement de tâches et en permettant aux juristes de Justice d’accéder aux renseignements nécessaires pour travailler efficacement avec le SDP Note de bas de page 19 . Certains intervenants ont d’ailleurs décrit que les services du SDP avaient « un bon rapport qualité-prix ».
Ces avis sont soutenus par des preuves documentées des mesures qu’a prises le SDP pour améliorer l’efficacité des services, comme celles de la section 2.1. Cette réorganisation devait servir à mieux satisfaire aux besoins du Ministère et à améliorer l’efficience en ne constituant qu’un seul point de contact pour les dossiers qui chevauchaient autrefois deux sections. De plus, l’abandon prochain du modèle de recouvrement des coûts pour les services du SDP (dont il est question à la section 4.3.2) devrait simplifier les processus de facturation et rationaliser certaines opérations internes de soutien.
Il faut savoir que, bien que l’utilité de Justipédia soit reconnue par les intervenants, certains croient qu’on n’utilise pas Justipédia autant qu’on pourrait le faire, surtout les juristes de Justice à l’extérieur du SDP. Toutefois, contrairement à cette impression, les données sur l’usage de Justipédia (autant la contribution à la base de données que l’utilisation de renseignements à l’intérieur de la base de données) illustrent une utilisation répandue. Le SDP n’est pas la principale source de contribution ni le principal utilisateur. Plusieurs portefeuilles (Services du droit fiscal; Sécurité publique, défense et immigration; et Droit des affaires et droit réglementaire) contribuent beaucoup à Justipédia. De plus, les bureaux régionaux et les portefeuilles indiquent tous une utilisation considérable de la base de données.
Cette utilisation de Justipédia dans l’ensemble du Ministère est importante pour le SDP puisque son utilisation par d’autres juristes est considérée comme un moyen de faciliter la gestion de la demande de services juridiques du SDP; les juristes peuvent réviser des avis antérieurs du SDP sur des dossiers connexes avant de déterminer s’il est nécessaire de consulter le SDP de nouveau, ou pour établir avec précision le dossier juridique qu’ils doivent confier au SDP. Les juristes du SDP trouvent en général que Justipédia est très utile et qu’il représente une amélioration par rapport au Système informatisé de recherche des avis juridiques et des précédents qui l’a précédé. Cependant, on mentionne quelques limites et améliorations à apporter (p. ex., manque d’accès aux documents secrets, besoin éventuel de contributions plus fréquentes et systématiques).
Le rôle des clients sur le plan de l’efficience et de l’économie des services juridiques
La gestion de la demande de services juridiques et l’amélioration de l’efficience et de l’aspect économique de la prestation des services sont des responsabilités communes du SDP et des juristes et clients de Justice avec lesquels les juristes du SDP travaillent. Par conséquent, l’évaluation a exploré les endroits où le SDP et les juristes et clients de Justice pourraient unir leurs forces pour améliorer l’efficience et l’économie des services juridiques.
L’un des facteurs importants qui influe sur l’efficience des services du SDP est la mesure dans laquelle le SDP est sollicité tôt par les clients ou les juristes des SJM dans un dossier. Quand les juristes du SDP sont mobilisés lors des premières étapes, ils sont en mesure d’établir le potentiel de risques juridiques et d’aider à réduire ces risques (et les coûts qu’on leur associe). De plus, une intervention rapide permet aux juristes du SDP de réagir plus rapidement aux demandes qui surviennent aux étapes ultérieures d’un dossier, en particulier lorsque les mêmes juristes du SDP sont sollicités à plusieurs reprises dans un dossier. Comme on le mentionne à la section 4.2.1, l’examen des dossiers et les études de cas montrent un engagement relativement rapide du SDP (en général, avant la prise de décisions); toutefois, les intervenants (surtout les principaux intervenants et les personnes interrogées dans le cadre des études de cas) ont déterminé que, dans les cas où la sollicitation du SDP dans les dossiers a été retardée (en raison du recouvrement des coûts ou d’autres facteurs), cette décision s’est répercutée sur l’efficience. Même si le recouvrement des coûts ne s’appliquera plus au SDP dans un avenir prochain, il sera peut-être nécessaire de veiller à ce que d’autres initiatives de réduction des coûts n’entraînent pas de pressions inattendues qui retarderont l’intervention des services juridiques spécialisés. De plus, et fort probablement, l’élimination du recouvrement des coûts entraînera peut-être une augmentation de la demande de services juridiques du SDP. Le Secteur devra suivre et gérer toute augmentation de façon prudente pour veiller à ce que la qualité et la rapidité de ses services juridiques n’en subissent pas les contrecoups.
Un autre facteur ayant pour origine le client ou les SJM qui influe sur l’efficacité des services du SDP est la qualité des demandes de services. Généralement, plus la demande de services du SDP est exhaustive et spécifique, plus les juristes du SDP peuvent la traiter rapidement et efficacement et produire des conseils qui répondent aux attentes du client. Par contraste, les demandes incomplètes ou ambigües exigent davantage de consultations et de discussions pour faire en sorte que les besoins des clients soient bien communiqués et compris et que les mauvaises interprétations quant au type ou à l’exhaustivité des conseils requis soient évitées.
Les intervenants de l’évaluation (les participants aux groupes de discussion en particulier) ont mentionné que la qualité des demandes juridiques s’améliore. Non seulement l’offre accrue de renseignements au moyen de ressources comme Justipédia permet-elle aux juristes de Justice de préparer des demandes de services juridiques plus détaillées et mieux orientées, mais le modèle de recouvrement des coûts pousse certains avocats plaidants et juristes des SJM à produire davantage d’analyses contextuelles et stratégiques au départ pour réduire les coûts Note de bas de page 20 . Cependant, en dépit de ces observations, les consultations des intervenants et l’examen des dossiers indiquent que les demandes varient quand même selon leur qualité et leur exhaustivité; les demandes étaient trop générales ou mal alignées sur les rôles et responsabilités du SDP dans plusieurs dossiers examinés.
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