Évaluation de la fonction d'élaboration des politiques en matière de droit pénal

Sommaire

1. Introduction

La Section de la politique en matière de droit pénal (SPDP) est le centre d'expertise fédéral sur le droit pénal et la procédure pénale, y compris les infractions, les pouvoirs d'application et la détermination de la peine. Elle est aussi chargée conjointement avec d'autres services de fournir au gouvernement des conseils sur d'autres questions stratégiques et juridiques comme la sécurité nationale et le terrorisme. La SPDP a un double mandat qui consiste notamment à aider le ministre de la Justice à élaborer des politiques sur le droit pénal et la justice pénale et à fournir au gouvernement du Canada des conseils sur le droit pénal et les enjeux de la politique en matière de droit pénal.

L'évaluation de la SPDP s'est déroulée entre novembre 2012 et décembre 2013. Il s'agit de la première évaluation de la Section et de la première évaluation majeure d'une fonction d'élaboration des politiques au Ministère en vertu de la Politique sur l'évaluation de 2009 du Conseil du Trésor. Conformément à cette politique, l'évaluation porte sur les questions fondamentales que constituent la pertinence et le rendement de la Section, c'est-à-dire sur le processus d'élaboration de politiques plutôt que sur des initiatives stratégiques en particulier. L'évaluation vise le travail effectué par la SPDP entre les exercices 2008-2009 et 2012-2013.

2. Méthodologie

L'évaluation a donné lieu à un examen des documents et des données, à des entrevues avec les principaux intervenants, soit des avocats et d'autres professionnels de la SPDP et d'autres secteurs du ministère de la Justice qui ont travaillé avec la Section, ainsi que des représentants de ministères clients ou partenaires fédéraux, des provinces et des territoires, d'organisations non gouvernementales et d'autres entités, sans oublier un examen des dossiers. On a utilisé une technique de triangulation pour vérifier et valider les constatations ainsi dégagées et pour déterminer les constatations générales de l'évaluation.

3. Constatations

3.1 Pertinence

Le gouvernement considérait la justice et la sécurité publique comme une priorité dans les discours du Trône qu'il a présentés au cours de la période d'évaluation et il cherche activement à réaliser un programme ambitieux de réforme du droit pénal et de sécurité nationale.

La SPDP appuie directement les efforts déployés par le gouvernement fédéral dans son programme législatif et stratégique portant sur les questions de droit pénal en élaborant des orientations stratégiques et en appuyant le ministre de la Justice tout au long du processus au Cabinet et au Parlement. C'est pourquoi le travail des cinq dernières années de la Section, décrit dans les rapports annuels du Ministère, est harmonisé de près avec les priorités et les engagements du gouvernement présentés dans les discours du Trône.

Le rôle du fédéral dans l'élaboration des politiques en matière de droit pénal émane de la Loi sur le ministère de la Justice et de l'article 91(27) de la Loi constitutionnelle, qui porte que le droit pénal relève exclusivement de la compétence fédérale, à l'exception de la constitution des cours de compétence pénale, mais y compris la procédure pénale. Alors que le Parlement du Canada est responsable des lois pénales, l'administration de la justice est de compétence provinciale.

3.2 Rendement

3.2.1 Efficacité

L'évaluation a révélé que la Section atteint les résultats escomptés même si plusieurs contraintes externes comme le rythme accéléré de l'élaboration des politiques, la perte d'avocats (en particulier d'avocats-conseils) et le resserrement des ressources financières l'empêchent d'optimiser son efficacité.

L'évaluation a révélé en général un niveau élevé de satisfaction par rapport aux services de la SPDP chez tous les groupes d'intervenants clés externes. Les clients et les avocats du ministère de la Justice qui ont collaboré avec la Section considèrent les avocats de la SPDP comme des experts du droit pénal. De plus, la plupart des principaux intervenants sont d'avis que les conseils qu'ils reçoivent de la Section sont de grande qualité, c'est-à-dire qu'ils sont utiles, opportuns, uniformes, et qu'ils répondent à leurs besoins.

Tandis que de multiples éléments de preuve démontrent que la Section offre des produits de qualité compte tenu de ce qui lui est demandé dans les délais établis, qui sont souvent très serrés, certains répondants (tant de l'intérieur que de l'extérieur de la Section) ont indiqué toutefois qu'il en découle des effets indésirables sur le niveau de l'analyse et l'élaboration de politiques possibles. Comme les initiatives stratégiques et législatives doivent avancer rapidement, les avocats ont moins de temps pour effectuer des analyses approfondies, développer complètement des options, constituer un dossier meilleur et plus complet et organiser des consultations détaillées.

Les avocats de la SPDP collaborent avec les provinces et les territoires et consultent également de nombreux intervenants au sein du gouvernement du Canada, comme les autres ministères fédéraux, de même que des groupes d'intervenants externes, comme l'Association du Barreau canadien et l'Association canadienne des chefs de police, pour discuter des questions et des réformes du droit pénal. Même s'ils reconnaissent l'importance et la valeur ajoutée de ces relations, les avocats de la SPDP ont signalé que le rythme accéléré de l'environnement stratégique où ils se retrouvent leur laisse souvent peu de temps pour consulter à l'intérieur et l'extérieur de la Section. En revanche, des ministères clients et les partenaires, ainsi que les entités administratives craignent qu'on ne les consulte pas toujours en temps opportun. Des interlocuteurs clés des provinces ont aussi indiqué que l'absence de comptes rendus des réunions ou des décisions prises par des groupes de travail fédéraux-provinciaux-territoriaux, peut résulter en des malentendus ou le souvenir des résultats de réunions peut différer.

La SPDP compte sur un réseau de relations de travail concertées, positives et tissées serré avec beaucoup d'interlocuteurs divers pour fournir des services de grande qualité. C'est pourquoi il est primordial que la Section maintienne un dialogue enrichi avec ces groupes. De multiples éléments de preuve (entrevues menées auprès de provinces/territoires, d'autres secteurs du ministère de la Justice et de ministères clients ou partenaires) indiquent que la SPDP en général a une excellente relation de travail avec ses nombreux interlocuteurs divers. Même si tous les répondants provinciaux et territoriaux, ainsi que les autres groupes d'interlocuteurs ont indiqué que leurs relations de travail avec la Section étaient très positives, certains (autres secteurs du ministère de la Justice et autres ministères fédéraux avec qui la Section collabore) souhaitent une approche plus proactive et le partage systématique d'information. Par exemple, des interlocuteurs clés ont signalé qu'il serait utile de connaître les priorités de la SPDP et les activités de consultation et de participation à venir afin de pouvoir prévoir et planifier en conséquence, et connaître aussi les divers points de contact à la Section afin de savoir qui a de l'expertise spécialisée en particulier. Certains des principaux intervenants ont aussi souhaité améliorer la boucle de rétroaction puisqu'ils peuvent finir par se demander dans quelle mesure leurs commentaires ont été utiles à la section et si ou comment elle les a utilisés.

3.2.2 Efficience et économie

La Section produit les résultats attendus d'elle en utilisant des ressources limitées, mais elle ne le fait pas d'une manière durable. Plus du tiers des membres du personnel de la SPDP qui ont rempli le Sondage auprès des fonctionnaires fédéraux de 2011 ont indiqué ne pas pouvoir terminer la charge de travail qui leur est confiée durant les heures normales (parfois, rarement jamais/presque jamais). De plus, de multiples éléments de preuve ont indiqué que le milieu de travail exigeant commence à avoir un effet négatif sur le moral du personnel.

Même si la Section a vu grimper la demande de ses services, elle n'a pas obtenu d'augmentation correspondante de ses ressources financières et humaines. Elle a en fait vu à la fois ses dépenses et ses équivalents temps plein (ETP) diminuer considérablement au cours de la période d'évaluation.

La convergence de plusieurs facteurs, c'est-à-dire la perte d'avocats (particulièrement d'avocats-conseils), la demande accrue de services de la Section et les délais serrés imposent des pressions de plus en plus lourdes aux ressources limitées de la Section, ce qui l'a incitée à adopter une approche de prestation des services plus stratégique. La Section a pris plusieurs mesures pour améliorer son efficience, notamment en affectant les dossiers en fonction de l'expérience, de l'expertise, de la charge de travail et des besoins opérationnels et en utilisant les conseils antérieurs lorsqu'ils sont pertinents, notamment. Même dans ce cas, l'évaluation a dégagé d'autres aspects possibles, comme la structure des équipes, qui pourraient améliorer encore davantage l'efficacité et l'efficience.