Direction du contentieux évaluation rapport final

5. Conclusions

Cette section du rapport présente les conclusions basées sur les constatations formulées dans les sections précédentes. L’information est structurée en fonction des principaux enjeux et des principales questions de l’évaluation.

5.1. Pertinence

Les services juridiques offerts par la Direction du contentieux sont-ils toujours nécessaires?

La Direction du contentieux continue d’offrir des services pertinents par rapport aux besoins du gouvernement du Canada. Plus particulièrement, la Direction répond aux besoins du gouvernement par le rôle de coordination de tous les litiges dans lesquels le gouvernement est partie prenante joué par le SPGA, Contentieux, et à l’expertise juridique spécialisée et centralisée (SCAC, UGRCLM, GSN et SEI) et au soutien juridique (CGPC et Bureau national de la preuve électronique) offerts par ses unités.

L’augmentation de la demande pour les services de la Direction du contentieux montre bien que son existence répond toujours à une nécessité. Bien que les changements des indicateurs de la demande aient varié selon les unités de la Direction du contentieux, les données d’iCase montrent qu’au cours de la période visée par l’évaluation, le nombre de dossiers activement gérés par la Direction et le nombre total d’heures qu’elle a consacrées à ces dossiers ont tous deux augmenté. L’augmentation de l’effort consacré aux dossiers de contentieux semble être causée par les tendances en matière de pratique du droit, ainsi que par l’augmentation de la complexité des dossiers et du volume de documents et de preuves associés à ces dossiers.

La prestation de services juridiques par la Direction du contentieux continue t elle de répondre aux priorités et aux rôles et responsabilités du gouvernement fédéral?

L’évaluation a permis de constater que le travail de la Direction du contentieux correspond étroitement aux priorités du gouvernement fédéral, et que les plans et les priorités du ministère de la Justice en relation avec le travail de contentieux varient en réponse aux changements des priorités fédérales. Les constatations de l’évaluation montrent aussi que le travail de la Direction du contentieux aide le ministre de la Justice et Procureur général du Canada à s’acquitter de ses responsabilités en vertu de diverses lois fédérales, dont la Loi sur le ministère de la Justice, la Loi sur l’extradition, la LEJMC, la Loi sur la preuve du Canada, la Loi sur le Service canadien du renseignement de sécurité, la Loi sur la protection de l’information,et la Loi sur les infractions en matière de sécurité. Ce faisant, la Direction du contentieux aide le ministre à « veiller au respect de la loi dans l’administration des affaires publiques » (et donc à s’acquitter des obligations mentionnées à l’article 4 de la Loi sur le ministère de la Justice).

La prestation de services juridiques par la Direction du contentieux est-elle conforme aux rôles et responsabilités du gouvernement fédéral et au mandat du Ministère?

Le ministère de la Justice est tenu, aux termes de la Loi sur le ministère de la Justice, d’aider le ministre de la Justice et Procureur général du Canada à s’acquitter de son rôle. En menant des litiges au nom de la Couronne (où elle représente tous les ministères et organismes gouvernementaux), et en coordonnant les services de contentieux partout au gouvernement, la Direction du contentieux aide le Procureur général du Canada à remplir son rôle en vertu de la Loi, à savoir mener et régler les litiges dans lesquels la Couronne ou des ministères sont parties (alinéa 5d)), et conseiller les chefs des divers ministères sur les questions de droit qui concernent leurs ministères (alinéa 5b)). De plus, par le travail du SEI et du GSN, la Direction du contentieux remplit les fonctions que lui délègue le ministre en vertu de la législation sur les mesures d’extradition, l’entraide juridique, et la sécurité nationale.

Les résultats de l’évaluation montrent aussi que la Direction du contentieux aide le ministère de la Justice à atteindre ses résultats stratégiques. Le travail de la Direction portant sur l’accès à la justice (p. ex., par sa participation au Groupe de travail sur l’accès à la justice) aide le Ministère à assurer un système de justice canadien équitable, pertinent et accessible (le premier résultat stratégique). Sa fourniture de services adaptés et de haute qualité essentiellement à tous les ministères et organismes fédéraux aide le Ministère à atteindre son deuxième résultat stratégique (un gouvernement fédéral secondé par des services juridiques de haute qualité).

5.2. Efficacité – rendement

Dans quelle mesure la Direction du contentieux obtient-elle les résultats escomptés?

Services de contentieux et conseils juridiques de haute qualité, adaptés et offerts au moment opportun : Les résultats de l’évaluation indiquent de façon concluante que le ministère de la Justice respecte son engagement d’offrir en temps opportun des services juridiques de haute qualité, adaptés et utiles aux ministères et organismes gouvernementaux.

Plusieurs sources d’information confirment que la Direction du contentieux fournit des services de grande qualité aux ministères clients. Les résultats des entrevues avec les principaux intervenants et des études de cas, le sondage de la Direction du contentieux et les enquêtes sur la satisfaction des clients manifestent un haut degré de satisfaction à l’égard de la qualité des services de la Direction et montrent que la perception positive de la qualité de ces services est partagée par les représentants de la Direction du contentieux, des ministères clients et des autres secteurs du ministère de la Justice. Selon les intervenants de l’évaluation, la qualité du service est de plus relativement constante entre les unités de la Direction du contentieux; la perception de la qualité était élevée chez les principaux intervenants et les répondants au sondage, peu importe l’organisation à laquelle ils appartiennent ou leur expérience de travail avec des unités particulières de la Direction.

L’information provenant de toutes les sources montre que les services de la Direction du contentieux répondent aux besoins des clients. Les résultats des enquêtes sur la satisfaction des clients et des entrevues avec les intervenants indiquent un haut degré de satisfaction en ce qui concerne la sensibilité à leurs besoins et la courtoisie des services de la Direction, ainsi qu’avec la mesure dans laquelle les clients sont tenus informés des faits nouveaux dans leurs dossiers. En règle générale, le genre de questions à propos desquelles la Direction du contentieux consulte les clients et la mesure dans laquelle il y a interaction directe entre la Direction et les clients (ou la mesure dans laquelle les avocats de l’USJM servent d’intermédiaires dans les relations entre la Direction du contentieux et les clients) varie de façon adéquate selon le type de dossier et le ministère client. Cependant, les notes obtenues par la Direction du contentieux dans les enquêtes sur la satisfaction des clients sont légèrement inférieures à la cible ministérielle pour ce qui est de la mesure dans laquelle « les clients reçoivent à intervalles réguliers des rapports d’étape instructifs ou sont tenus continuellement au courant de l’état de leur demande de service ». Ceci indique qu’il serait possible de mieux vérifier dès le début des dossiers les attentes des clients à propos de la nature et de l’étendue des consultations et des rapports sur l’état d’avancement, et d’éclaircir les rôles respectifs de la Direction du contentieux et des avocats de l’USJM au dossier, entre autres en ce qui a trait à la transmission de l’information aux clients.

Les évaluateurs ont découvert de solides éléments indiquant que la Direction du contentieux offre ses services au moment opportun. Toutes les sources d’information montrent que la Direction parvient à respecter les délais (échéances imposées par la cour et délais du client et autres délais internes) et à répondre rapidement aux demandes des clients.

Des positions juridiques et des conseils cohérents, ainsi qu’une approche pangouvernementale efficace : L’évaluation a permis de constater que la Direction du contentieux contribue à la cohérence au ministère de la Justice et dans l’ensemble du gouvernement du Canada. À ces deux paliers, la cohérence est facilitée par les fonctions de coordination globale remplies par le SPGA, Contentieux et les comités centraux, ainsi que par la façon dont les avocats de la Direction travaillent dans tout le Ministère et avec les autres ministères concernés par les dossiers de contentieux.

Les résultats de l’évaluation indiquent que le SPGA, Contentieux s’acquitte efficacement du rôle de coordination nationale du poste, en particulier par les contributions directes au suivi des dossiers de contentieux et à la production de documents d’information et de rapports sur ces dossiers, et par sa participation active aux comités centraux qui s’occupent de dossiers de contentieux délicats, à savoir le CNC et le CSNR. Chaque comité a son propre mandat et son propre rôle à jouer pour assurer que les dossiers de contentieux soient traités de façon cohérente; l’évaluation a permis de trouver des indices de l’efficacité de chacun de ces comités à ce sujet.

Au niveau opérationnel des avocats de la Direction, les évaluateurs ont constaté que, pour l’essentiel, la Direction du contentieux a des mécanismes et des pratiques efficaces pour assurer que les conseils et les positions juridiques soient à la fois cohérents à l’interne et conformes à l’approche ministérielle relative aux dossiers de contentieux, et à ce qu’ils contribuent à l’approche pangouvernementale en matière de dossiers de contentieux. À l’interne, la Direction du contentieux a divers mécanismes de mise en commun de l’information afin que ses unités communiquent régulièrement entre elles. Son personnel consulte régulièrement d’autres secteurs de Justice Canada, et contribue de ce fait à assurer la cohérence de l’approche pangouvernementale en matière de dossiers de contentieux. De même, toutes les sources d’information confirment que la Direction du contentieux consulte d’autres ministères et organismes fédéraux au besoin. Ces consultations contribuent à façonner l’approche pangouvernementale en matière de litiges.

Bien que les résultats de l’évaluation à propos de la cohérence soient en général positifs, les principaux intervenants ont cerné quelques lacunes ou quelques domaines dans lesquels il serait possible d’apporter des améliorations, que ce soit à propos du fonctionnement de larges structures de coordination de haut niveau, ou en ce qui a trait aux pratiques relatives à la consultation et à la communication à l’échelle de la Direction. Selon quelques-uns des principaux intervenants, il serait possible d’élargir le mandat de la Direction du contentieux et du Bureau du SPGA, Contentieux en leur confiant des responsabilités liées à l’élaboration des politiques en matière d’affaires civiles, puisqu’il y a une lacune à l’heure actuelle dans ce domaine au Ministère. Les principaux intervenants ont également mentionné des possibilités d’amélioration du fonctionnement du CNC qui, outre qu’il oriente des affaires en particulier, pourrait assurer la participation active de tous les participants aux réunions, et envisager l’élaboration de directives sur la pratique ou de lignes directrices pour les litiges. À l’échelle de la Direction, les résultats du sondage de la Direction du contentieux et des entrevues avec les principaux intervenants montrent qu’il serait possible d’améliorer la relation entre la Direction et au moins certaines USJM. Bien que la relation de travail varie naturellement d’une USJM à l’autre, la plus grande participation des USJM au travail de contentieux effectué par la Direction pourrait avoir des avantages dans certaines affaires. D’après certains des principaux intervenants, les communications et la coordination entre la Direction du contentieux (l’UGRCLM, en particulier) et les régions dans les recours collectifs pourraient également être améliorées, en particulier pour assurer que les règles provinciales en matière de recours collectifs et les cultures juridiques des provinces soient adéquatement prises en compte.

Contribution efficace et au moment opportun à la définition, à l’évaluation, à la gestion et à l’atténuation des risques juridiques : L’évaluation révèle l’importante contribution de la Direction du contentieux à la GRJ de la plupart des dossiers. Bien que la Direction s’occupe des divers aspects de la GRJ en réponse aux demandes de service et que son implication varie, par conséquent, selon les dossiers, plusieurs sources d’information indiquent un haut degré de satisfaction (parmi les clients et les représentants de la Direction du contentieux et des USJM) à l’égard de la contribution de la Direction, le cas échéant, à la définition, à l’évaluation, à la communication, à l’atténuation et à la gestion des risques juridiques des dossiers.

Les résultats de l’évaluation font toutefois ressortir certaines limites éventuelles du protocole et des outils d’évaluation des risques que la Direction du contentieux utilise pour orienter l’évaluation et la communication des risques. Une analyse des données d’iCase, ainsi que les observations obtenues au cours des entrevues avec les principaux intervenants et du sondage de la Direction du contentieux indiquent que les avocats peuvent avoir quelques difficultés à respecter les exigences d’iCase en matière de déclaration en ce qui concerne l’évaluation des risques juridiques, et avec la mise en œuvre du nouveau cadre de GRJ pour ce qui est des dossiers de consultation. Les lacunes dans les données sur l’évaluation des risques recueillies par la Direction peuvent s’expliquer, tout au moins en partie, par la difficulté qu’éprouvent les avocats à évaluer adéquatement les risques au premier stade des dossiers (en particulier pour les recours collectifs), et par les limites de l’utilisation d’une approche standardisée (par le truchement de la nouvelle trousse d’outils et de la nouvelle grille de la GRJ) pour évaluer et expliquer le risque juridique.

Contribution à la prise de décisions éclairées : La Direction du contentieux contribue à la prise de décisions éclairées en veillant à ce que les hauts fonctionnaires connaissent les risques juridiques, les questions juridiques et les options juridiques. Pour prendre des décisions, les clients doivent évaluer les conseils de la Direction du contentieux en fonction d’autres considérations, mais des éléments probants indiquent que, la plupart du temps, ils réfléchissent aux conseils de la Direction pour élaborer des stratégies juridiques et prendre des décisions, et que ces conseils sont souvent suivis. L’évaluation a permis de constater que les pratiques de la Direction (comme la consultation régulière auprès des clients et d’autres ministères et organismes touchés, la participation des clients à l’élaboration de stratégies et de positions juridiques, et la fourniture de conseils clairs et pratiques), ainsi que l’expertise des avocats de la Direction dans des domaines du droit particuliers et dans le processus des litiges, contribuent à assurer l’utilité des conseils de la Direction du contentieux aux clients. Ces pratiques sont des facteurs importants qui expliquent que les conseils de la Direction soient dans une grande mesure pris en compte.

La Direction du contentieux soutient aussi la prise de décisions éclairées en appuyant directement le ministre de la Justice dans l’exercice de ses fonctions ministérielles. Les résultats des entrevues avec les principaux intervenants, le sondage de la Direction du contentieux et l’examen des dossiers montrent que le SEI s’acquitte des responsabilités qui lui sont déléguées en vertu de la Loi sur l’extradition et de la LEJMC, et que le GSN remplit son rôle de bureau de coordination au ministère de la Justice en ce qui concerne l’article 38. Par la gestion efficace de ces fonctions déléguées et par l’information complète qu’elles communiquent, ces unités contribuent à la prise de décisions éclairées au Ministère.

La Direction du contentieux, grâce à la gestion par le CGPC du PM, soutient aussi la prise de décisions relatives à l’impartition et à la nomination des mandataires par le ministre de la Justice. Les résultats de l’évaluation indiquent que le processus de nomination de mandataires est efficace et approprié, que les mandataires sont utilisés adéquatement (c.‑à‑d. au besoin), et que les unités de la Direction du contentieux suivent activement le rendement des mandataires. Depuis la vérification du PM effectuée en 2011, le CGPC a amélioré le programme en élaborant des normes nationales et des exigences en matière de production de rapports qui rendent le processus d’embauche de mandataires et de recours à leurs services plus transparent et plus efficace.

Bien qu’il ne s’agisse pas d’une fonction déléguée, la Direction du contentieux soutient aussi la prise de décisions ministérielles liées à l’intervention devant les tribunaux, au dépôt des appels, et à l’approbation des positions à adopter et des mémoires à déposer devant la Cour suprême du Canada. Pour conseiller le ministre, la Direction du contentieux dispose d’un processus structuré consigné par écrit dans ses politiques et dans le Guide du contentieux des affaires civiles.

Contributions au soutien de Justice Canada à un système bijuridique et bilingue : L’évaluation établit que la Direction du contentieux aide ses employés à travailler dans un contexte juridique bilingue et répond aux besoins des clients en matière de langues officielles. Les résultats des enquêtes sur la satisfaction des clients et des entrevues avec les principaux intervenants indiquent un haut degré de satisfaction à l’égard de l’accessibilité des services de la Direction du contentieux – et de la capacité de la Direction de répondre aux demandes de services – dans les deux langues officielles. Les entrevues avec les principaux intervenants ont toutefois fait ressortir qu’il pourrait être possible d’améliorer le bilinguisme à la Direction en donnant aux avocats plus d’occasions de suivre de la formation linguistique.

La Direction du contentieux appuie également la capacité de Justice Canada de travailler efficacement dans un contexte bijuridique. Les séances de formation sur le système bijuridique du Canada et des pratiques telles que l’emploi de bijuristes et l’utilisation de structures qui facilitent la discussion des questions bijuridiques, aident la Direction à traiter les affaires de common law et de droit civil.

Existence de la formation, des outils, des structures et des ressources appropriées pour la fourniture de services juridiques :

Formation

La Direction du contentieux considère la formation comme une priorité. Les diverses occasions de formation que la Direction offre à ses avocats ainsi qu’aux avocats plaidants du Ministère de façon plus générale sont un exemple de cette priorité. Les dossiers de la formation montrent qu’une proportion importante des employés de la Direction du contentieux ont participé à des activités de formation en 2011‑2012 et en 2012‑2013. Néanmoins, selon plusieurs sources, la formation est un domaine qui pourrait être amélioré. Les suggestions faites à ce sujet consistent à offrir plus de formation sur les compétences pratiques dont les avocats débutants ont besoin (en particulier les habiletés de plaidoirie), à assurer la formation adéquate des criminalistes tout autant que des avocats plaidants de droit civil, et à offrir plus de formation dans des domaines spécialisés précis.

Outils, structures et processus

La Direction du contentieux utilise divers outils, structures et processus et diverses structures de contrôle ou de gestion de la qualité, ou y participe. Il peut s’agit d’outils et de structures officiels, tout comme il peut s’agir de pratiques officieuses visant à assurer des services juridiques de haute qualité. Les résultats de l’évaluation indiquent que de nombreux outils et de nombreuses structures (y compris les directives et les groupes de pratique du Ministère, le Comité du contentieux de la SCAC, le CNC, les pratiques de mentorat internes, et le logiciel de la preuve électronique) sont utiles pour le travail des employés de la Direction. Des problèmes qui réduisent leur utilité ont cependant été mentionnés en ce qui concerne le processus d’évaluation de la GRJ et Justipédia.

L’évaluation permet par ailleurs de conclure qu’il serait possible d’améliorer les outils, les structures et les processus pour aider la Direction du contentieux à traiter le volume croissant de documents et d’éléments de preuve des dossiers, et à gérer les documents classifiés :

Les résultats de l’évaluation montrent aussi la nécessité d’expertise et de ressources additionnelles pour les audiences et les instances électroniques, de systèmes de technologie de l’information améliorés mieux coordonnés dans l’ensemble du Ministère, d’améliorations de « l’approche des services communs » afin de réduire les fardeaux administratifs pour les avocats, ainsi que d’améliorations à iCase et à GCDocs pour faciliter la recherche de dossiers.

Ressources humaines

Bien que les résultats du SAFF indiquent une grande confiance dans les capacités des employés de la Direction, l’évaluation révèle des difficultés à propos de la conservation du personnel et de l’adéquation de certains types de personnel, en particulier les parajuristes et le personnel administratif.

5.3. Efficience et économie

La Direction du contentieux fait-elle face à des défis en ce qui concerne les ressources disponibles?

Entre 2008‑2009 et 2013‑2014, les dépenses de la Direction du contentieux ont augmenté de 31 %. Cet accroissement est dû aux salaires, puisque les dépenses de fonctionnement et d’entretien ont diminué. Les dépenses salariales ont augmenté en bonne partie en raison de l’augmentation du personnel, qui a connu une hausse de 25 % pendant la période visée par l’évaluation. Il a été nécessaire d’embaucher vu l’accroissement de la charge de travail, la plupart des unités de la Direction ayant fait face à une demande accrue pour leurs services.

Nous avons eu de la difficulté à évaluer si les ressources actuelles sont suffisantes. Bien entendu, les intervenants de la Direction du contentieux ont signalé les pressions de la charge de travail et la nécessité de travailler de longues heures lorsque la demande atteint des sommets. Toutefois, le niveau annuel moyen d’effort par avocat et parajuriste semble raisonnable pour la plupart des unités de la Direction, selon les données d’iCase. Cette conclusion a deux limites. L’une, c’est que le personnel du SEI a fait remarquer que ses membres ne consignent pas de façon très précise les heures qu’ils effectuent, et que le SEI a fait des efforts pour assurer que ce soit fait correctement, provoquant une augmentation assez considérable du nombre d’heures. Ce qui soulève la question de savoir si la sous-déclaration dans iCase se produit aussi dans d’autres unités. La deuxième est la déclaration du temps consacré aux dossiers ministériels (c.‑à‑d. au travail non juridique pour le Ministère), qui a beaucoup augmenté pour la SCAC au cours de la période visée par l’évaluation (de 9 % du temps total à 28 %). Il n’y a pas que les avocats-conseils qui ont déclaré avoir consacré beaucoup de temps aux questions ministérielles; c’est le cas aussi des avocats débutants et des parajuristes. Si on s’attend à ce que la plupart des avocats et des parajuristes consacrent le plus de temps possible aux dossiers des clients, c’est la tendance inverse qui se produit pour la SCAC. Encore une fois, cette augmentation rapide et inexpliquée est peut-être due à l’inexactitude de la déclaration. Bien comprendre le travail de la Direction et évaluer si les ressources sont adéquates et utilisées de façon optimale dépend de la saisie de données correcte et de l’affectation des heures.

Dans quelle mesure les services de la Direction du contentieux sont-ils fournis de façon rentable?

L’évaluation permet de conclure que la Direction du contentieux suit en règle générale le Modèle de pratique du droit et affecte les ressources en se fondant sur l’importance du risque juridique et la complexité des dossiers. Cette approche met l’accent sur l’utilisation efficace des ressources, puisque le travail peu complexe et à faible risque est affecté aux avocats débutants et les dossiers plus complexes et à risque élevé sont affectés aux avocats-conseils. Toutes les sources d’information indiquent que les dossiers et les tâches sont convenablement affectés. De plus, comme il fallait s’y attendre, le niveau d’effort (le nombre d’heures) consacré aux dossiers augmente en général à mesure que le risque juridique et le degré de complexité s’accroissent.

La délégation inclut aussi le recours à des parajuristes. Les avocats et les parajuristes affirment que la production de documents est la première activité pour laquelle on fait appel aux parajuristes. Toutefois, il a été démontré que la Direction du contentieux fait appel aux parajuristes pour toute une gamme d’activités, surtout au sein du SEI, où on leur confie des tâches très spécialisées. Quoi qu'il en soit, plus de la moitié des parajuristes sondés estiment qu’ils ont, de temps à autre, travaillé sur des dossiers où les avocats ont consacré du temps à des tâches qu’ils auraient pu effectuer. Ceci indique qu’on pourrait augmenter les types d’activités confiées aux parajuristes, selon ce que les ressources permettent.

L’incidence de l’élargissement des obligations en matière de communication préalable et de la croissance de la preuve électronique sur la charge de travail de la Direction du contentieux et du Ministère dans son ensemble est substantielle. Le Bureau national de la preuve électronique et de soutien aux litiges est censé permettre au Ministère de réaliser des économies en servant de point d’accès unique aux ressources, aux services et aux conseils en matière de communication préalable, de preuve électronique et de divulgation. Bien qu’il n’existe pas encore de données sur les gains d’efficience et les économies que le Groupe pourrait faire réaliser, il répond à un sujet de préoccupation à la Direction du contentieux et au Ministère.

Une autre façon de maîtriser les coûts juridiques et d’offrir des services efficients consiste à régler les cas de manière efficace et rentable. Ce ne sont pas tous les dossiers qui conviennent pour les processus de règlement des différends, parce que, pour certaines questions, il faut laisser, et on souhaite laisser, la décision au tribunal. Selon plusieurs sources d’information, la Direction du contentieux semble en règle générale avoir recours à des processus de règlement des différends, lorsque c’est opportun. Une amélioration possible consisterait à élargir les types de processus tentés (la négociation reste la méthode la plus utilisée), mais il faudrait procéder à une étude plus approfondie pour tirer une conclusion définitive à ce sujet.