Portefeuille de la sécurité publique, de la défense et de l’immigration évaluation

Sommaire

1. Introduction

Le présent document constitue le rapport final de l’évaluation du Portefeuille de la sécurité publique, de la défense et de l’immigration (PSPDI), qui a pour mandat d’aider le ministre de la Justice et procureur général du Canada à fournir des services juridiques de qualité au ministre de la Sécurité publique, au ministre de la Défense nationale, et au ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration. Le PSPDI aide ces ministres à s’acquitter du mandat et des responsabilités des ministères et organismes qui relèvent d’eux. Conformément à la Politique sur l’évaluation de 2009 du Conseil du Trésor, l’évaluation porte à la fois sur la pertinence et le rendement du Portefeuille. L’évaluation couvre la période de 2008-2009 à 2013-2014.

2. Description du Portefeuille

Le Portefeuille SPDI est l’un des six portefeuilles qu’a créés le ministère de la Justice du Canada pour structurer et gérer l’éventail des services de consultation, de contentieux des affaires civiles et de services législatifs que ses conseillers juridiques offrent aux ministères et organismes clients. Il comprend trois principales composantes : le Bureau de la SPGA, y compris l’Équipe du droit de la sécurité nationale (EDSN) et l’Équipe de coordination nationale du contentieux (ECNC); les neufs Services juridiques ministériels (SJM); et employés du PSPDI travaillant dans les bureaux régionaux.

À la fin de l’exercice 2013‑2014, le Portefeuille SPDI avait un effectif d’un peu plus de 750 équivalents temps plein (ETP). Les bureaux régionaux avaient 432 ETP, les SJM 209, et le SPGA 23. Le ministère de la Justice a affecté environ 86 millions de dollars Note de bas de page 1 au Portefeuille SPDI cette année‑là.

3. Méthodologie

Pour traiter des questions figurant dans la grille d’évaluation, l’évaluation a retenu les approches méthodologiques suivantes : examen des dossiers et des documents administratifs; entrevues des informateurs clés; 10 études de cas; et une enquête Web auprès des conseillers juridiques.

4. Conclusions de l’évaluation

4.1. Pertinence

Besoin continu des services du PSPDI

Le travail du Portefeuille SPDI est hautement intégré dans les opérations continues de ses ministères et organismes clients. Le Portefeuille aide ces ministères et organismes à s’acquitter de leur mandat en leur donnant un soutien juridique crucial pour l’accomplissement de leurs opérations; à mettre en œuvre de nouvelles politiques, de nouveaux programmes ou de nouvelles initiatives législatives; ou à défendre leurs intérêts dans les litiges.

Pendant la période d’évaluation, la demande des services du PSPDI n’a pas cessé de croître. Parmi les facteurs qui ont contribué à cette tendance, il faut mentionner l’accroissement de la complexité des questions juridiques auxquelles font face les ministères et organismes clients, et dont certaines viennent du désir d’appliquer des solutions hautement intégrées à de nouveaux défis de politique.

Dans ce contexte, l’aide assurée par le Portefeuille se justifie très bien. Dans les dossiers mettant en cause de multiples ministères et organismes, ou là où les volumes de litiges sont très grands (comme en droit de l’immigration), il faut de l’uniformité, ce qui, par ailleurs nécessite des mécanismes efficients de surveillance et de coordination. Les conclusions de l’évaluation révèlent que le Portefeuille a su formuler une vision claire pour la coordination du travail de contentieux dans les dossiers relatifs à l’immigration et au statut de réfugié. Cependant, le Portefeuille n’a pas encore de vision claire dans d’autres domaines du droit couverts par son mandat.

Réponse aux priorités du gouvernement fédéral

Des changements fondamentaux aux processus applicables à l’immigration et au statut de réfugié, un vaste programme législatif axé sur la loi et l’ordre, et de nouvelles mesures de sécurité nationale et de répression du terrorisme ont été au nombre des priorités fédérales qui ont mobilisé des ressources considérables au sein du Portefeuille SPDI. Ce travail s’est ajouté au soutien opérationnel continu que le Portefeuille assure à l’ensemble des ministères et organismes clients.

Alignement sur les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral

En vertu de la Loi sur le ministère de la Justice, le ministère de la Justice est, à quelques exceptions près, le conseiller juridique de l’ensemble des ministères et organismes fédéraux, est chargé des intérêts de la Couronne dans tout litige la concernant, et rédige les projets de loi. Cette structure hautement centralisée facilite une approche cohérente de la prestation des services juridiques à l’échelle du gouvernement. Le PSPDI exerce cette fonction au nom du ministre de la Justice pour les neuf ministères et organismes qu’il dessert.

4.2. Conception du Portefeuille SPDI

Mandat du Portefeuille

Le Portefeuille a un double mandat. Dans une perspective opérationnelle, le Portefeuille appuie les SJM par des affectations de budget et de ressources et par la mise en œuvre d’initiatives de gestion à l’échelle du Ministère ou du Portefeuille. Le Portefeuille est aussi responsable de la gestion du droit de la sécurité publique, de la défense et de l’immigration. Il le fait par la surveillance, la coordination, et la mise à disposition d’outils et de ressources de connaissances.

Composition

Le Portefeuille a vu sa composition évoluer au fil des ans, passant d’entité unique articulée sur les questions d’immigration, à un regroupement de neuf entités couvrant un éventail beaucoup plus vaste de questions de droit et de politique. La composition actuelle s’appuie sur une très solide justification, car les ministères et organismes doivent composer avec les mêmes enjeux, à savoir ceux liés à la sécurité publique et à la sécurité nationale.

4.3. Atteinte des résultats

Soutien fourni par le Portefeuille

Au cours de l’exercice 2013‑2014, le Portefeuille SPDI a géré activement environ 25 000 dossiers, qui ont demandé plus de 700 000 heures de travail juridique. Un peu plus des deux tiers (67 %) de ces heures ont été pour du travail de contentieux, tandis que 29 % l’ont été pour du travail de consultation, et le reste (4 %) pour du travail de législation. Citoyenneté et Immigration Canada affiche les plus hauts niveaux de travail de contentieux dans le PSPDI (avec plus de 10 000 dossiers en 2013-2014). Le travail de contentieux était en partie attribuable aux changements législatifs qui ont permis de corriger d’importants arriérés accumulés de demandes d’immigration et de statut de réfugié adressées à la Commission de l’immigration et du statut de réfugié. L’Agence des services frontaliers du Canada, la Gendarmerie royale du Canada et Service correctionnel Canada ont aussi eu un niveau important de travail de contentieux.

La vaste majorité des dossiers de contentieux du PSPDI ont été cotés de complexité faible ou moyenne et à risque faible ou moyen. Environ 1 % des dossiers de contentieux sont considérés comme très complexes ou à haut risque.

Le niveau de demande de services de consultation juridique était déterminé dans une large mesure par les initiatives de politique menées par les ministères et organismes clients du PSPDI.

Capacité de répondre aux besoins des clients

La haute qualité des services juridiques a été définie comme la mesure dans laquelle le Portefeuille répond aux besoins des clients en assurant des services juridiques au moment opportun, adaptés au besoin et utiles. Les résultats de l’Enquête sur la satisfaction des clients menée en 2011 et les conclusions de la présente évaluation font ressortir un niveau élevé de satisfaction parmi les ministères et organismes clients. Les clients ont dit avoir participé à l’évaluation du risque juridique et avoir utilisé les conseils juridiques qu’ils ont reçus pour prendre des décisions plus éclairées. Dans certains cas, ils ont même assumé un plus grand risque juridique vu que leurs décisions tiennent souvent compte de facteurs politiques, sociaux, économiques et autres, et pas seulement des considérations juridiques.

Incidences des efforts de coordination et de surveillance

Au cours de la période d’évaluation, l’ECNC a coordonné les dossiers d’immigration et assuré un appui important dans les dossiers de contentieux touchant les questions relatives aux immigrants et aux réfugiés. Elle a aussi participé à la coordination des dossiers autres que d’immigration, qui sont typiquement de haut profil et concernent plusieurs ministères et organismes fédéraux. L’évaluation a révélé, par contre, que l’intervention de l’ECNC dans les dossiers autres que l’immigration ne repose pas sur un cadre aussi clair que pour les dossiers d’immigration. Cela a donné lieu à l’expression d’opinions non convergentes de toutes les sources au sujet de l’ECNC et de sa contribution aux dossiers autres que d’immigration.

L’ECNC a assuré un appui direct à la SPGA en ce qui a trait à sa responsabilité fonctionnelle pour le travail de consultation et a contribué à la coordination du travail de consultation lié à la sécurité nationale. En offrant des connaissances poussées sur les questions de sécurité nationale, l’ECNC a aussi appuyé directement certains des ministères et organismes clients œuvrant en sécurité nationale. L’évaluation a révélé que sa fonction hautement spécialisée et le fait que l’ECNC n’existe que depuis 2013 ont fait que son rôle est mal compris par des conseillers juridiques du PSPDI. Le travail de l’ECNC ne semble pas s’appuyer sur un cadre clairement défini, ce qui risque de poser des problèmes, particulièrement en ce qui a trait à l’autre travail de consultation accompli par les SJM très spécialisés dans les questions de sécurité nationale.

Accès au soutien et aux outils requis

En plus du soutien qu’ils reçoivent du Secteur du droit public, les conseillers juridiques du PSPDI ont accès à divers outils et processus qui appuient la qualité de leur travail et contribuent à la convergence des avis juridiques donnés au nom du ministère de la Justice. Le portail du savoir juridique du Ministère (Justipédia), les groupes de pratique et les examens par les pairs sont perçus comme particulièrement utiles à cet égard. En outre, les conseillers juridiques ont accès à certaines activités professionnelles, bien que les contraintes budgétaires aient limité leur capacité de prendre des formations plus spécialisées.

L’outil qui n’a généralement pas été perçu favorablement est la grille d’évaluation des risques juridiques, particulièrement dans les dossiers de consultation Note de bas de page 2 . Même s’ils utilisent la grille dans le cadre du processus d’entrée des données dans iCase depuis un certain nombre d’années, les avocats plaidants ne semblent pas la trouver particulièrement utile pour la gestion de leurs dossiers. Il faut noter, par contre, que la collecte des données de l’évaluation des risques dans iCase facilite la production de rapports plus vastes, au niveau du Portefeuille.

L’évaluation a aussi relevé certains problèmes d’uniformité de collecte des données pour iCase, qui n’ont pas encore été traités, particulièrement la nécessité d’uniformiser l’approche utilisée pour l’ouverture des dossiers de consultation, ou la consignation du travail de soutien à la législation et au contentieux Note de bas de page 3 . Mises à part ces limitations, le Portefeuille est en mesure d’accéder à des données et des renseignements utiles sur les services qu’il assure, ce qui appuie la gestion continue du Portefeuille, et les mécanismes de responsabilisation comme la présente évaluation.

4.4. Efficience et économie

Le Portefeuille a pris des mesures pour maximiser l’atteinte de ses résultats, tout en limitant l’utilisation de ses ressources.

La mise en œuvre du Modèle de pratique du droit, avec le cadre fourni par l’initiative d’optimisation des processus lancée en 2012, a guidé un certain nombre de mesures d’efficience au sein du Portefeuille. À noter particulièrement l’initiative d’analyse comparative applicable aux dossiers de contentieux en matière d’immigration et de statut de réfugié. Puisqu’ils mobilisent la majeure partie des ressources au sein du Portefeuille, ces dossiers présentent la meilleure occasion de réaliser une plus grande efficience. Les premières conclusions confirment que l’initiative d’analyse comparative donne des résultats positifs. Une plus forte proportion de dossiers relatifs à l’immigration et au statut de réfugié sont désormais traités au prix d’un investissement moindre du temps des conseillers juridiques. Le Portefeuille cherche également à mettre en œuvre d’autres sous-composantes de l’initiative d’analyse comparative et recueille les données requises pour en mesurer les incidences.

Au moment de l’évaluation, il était trop tôt pour évaluer les résultats d’autres mesures d’efficience, comme le protocole multi-clients, la sélection préliminaire des demandes des clients dans les dossiers de consultation de faible complexité, et le recours plus poussé aux parajuristes.