Évaluation du Fonds de réserve des équipes intégrées de la police des marchés financiers

4. Constatations de l’évaluation

Cette section du rapport décrit les constatations de l’évaluation concernant le Fonds de réserve des EIPMF. L’information est fondée sur les constatations qui sont ressorties de l’examen des documents et des entrevues.

4.1. Pertinence du Fonds de réserve des équipes intégrées de la police des marchés financiers

Les sous-sections suivantes explorent la pertinence du Fonds de réserve pour la période de référence de l’évaluation, de même que la demande prévue à l’endroit du Fonds à l’avenir. Elles traitent aussi de la mesure dans laquelle le programme s’aligne à la fois sur le rôle du gouvernement fédéral et sur sa stratégie actuelle de protection accrue des marchés financiers canadiens.

4.1.1. Demande pour le Fonds de réserve des EIPMF

Dans l’ensemble, il y a eu deux affaires découlant d’enquêtes des EIPMF liées au Fonds de réserve pendant la période de l’évaluation, qui ont donné lieu à six demandes de financement. Des données sur le nombre d’affaires découlant d’enquêtes des EIPMF pour lesquelles des accusations ont été portées étaient accessibles pour les années 2004 à 2014. Ces statistiques, fournies par la DMOP, démontrent que les affaires découlant d’enquêtes des EIPMF sont peu fréquentes et qu’il y a une forte corrélation entre le petit nombre de demandes au Fonds de réserve des EIPMF et le petit nombre d’affaires découlant d’enquêtes des EIPMF qui donnent lieu à des accusations. Dix affaires ont été signalées pendant la période de dix ans selon la répartition provinciale suivante : deux en Colombie-Britannique, une en Alberta, six en Ontario et une au Québec. Il importe de signaler que l’Ontario exerce son droit de premier refus dans la plupart des cas, et que la province continuera probablement à afficher la majorité des affaires découlant d’enquêtes des EIPMF. Cela peut s’expliquer par le fait que la région de Toronto est le centre du secteur financier canadien où la vaste majorité des banques, des entreprises d’investissement, des fonds de pension et des sociétés d’assurance ont leur siège social.

Pendant la période de l’évaluation, le procureur de la Couronne de l’Ontario a demandé et obtenu à cinq reprises des fonds du Fonds de réserve pour la même affaire. Le montant total dépensé atteignait 283 012 $. Le procureur de la Couronne de l’Alberta a fait une demande et reçu le montant total de 160 674 $. Le montant total versé aux deux provinces se chiffrait à 443 686 $ au cours de la période de 2010 à 2013. Aucun montant n’a été affecté au cours des exercices financiers 2013 2014 et 2014 2015. Les montants totaux des demandes ont été approuvés, mais le montant réel dépensé était inférieur au montant total approuvé puisque les procureurs généraux des provinces n’ont pas dépensé tous les fonds. Les fonds inutilisés ont été retournés au cadre financier.

Le tableau 1 détaille le budget du Fonds de réserve, les affectations (montant approuvé de la demande), le montant dépensé et les fonds inutilisés, par exercice, durant la période de l’évaluation.

Tableau 1 : Fonds de réserve des EIPMF, 2010 2011 à 2014 2015
  2010-11 2011-12 2012-13 2013-14 2014-15
Montant prévu au budget 2 250 000 $ 2 250 000 $ 2 250 000 $ 550 000 $ 550 000 $
Montant affecté 491 819 $ 106 286 $ 55 000 $ 0 $ 0 $
Montant inutilisé 137 315 $ 44 567 $ 27 536 $ 0 $ 0 $
Montant dépensé 354 504 $ 61 719 $ 27 464 $ 0 $ 0 $

Le montant dépensé représentait en moyenne 6 % du budget total du Fonds de réserve pour les trois premiers exercices de la période de l’évaluation. Le montant consenti et dépensé a diminué de façon constante au cours des trois premières années de la période de l’évaluation, et les montants prévus au budget pour les deux dernières années de la période de l’évaluation ont été considérablement réduits, en partie parce que le Fonds était sous-utilisé. Aucune demande pour le Fonds de réserve n’a été reçue au cours des deux dernières années.

Les répondants ont souligné que, bien que la demande future pour le Fonds de réserve des EIPMF soit imprévisible, et qu’on ignore quand les enquêtes sur les marchés financiers entraîneront le dépôt d’accusations, il est nécessaire de disposer de ressources pour financer les poursuites subséquentes, en raison des contraintes budgétaires au niveau provincial. Les principaux intervenants ont indiqué que, malgré un nombre de demandes moins élevé que prévu, les procureurs de la Couronne des provinces continuent de ressentir la contrainte du financement lors des poursuites pour fraude sur les marchés financiers.

4.1.2. Nécessité du maintien du Fonds de réserve des EIPMF

Les principaux intervenants ont fait remarquer que le Fonds de réserve demeure nécessaire, mais qu’il y a une incertitude entourant les raisons de sa sous-utilisation. Ils ont suggéré que le peu de demandes présentées pour le Fonds de réserve pourrait être attribuable au fait que peu de gens connaissent ce fond et à la nature restrictive des critères d’admissibilité des conditions générales. Les principaux intervenants ont aussi souligné que le Fonds de réserve devrait être considéré comme un fonds de prévoyance pour les provinces qui ont besoin de financement additionnel pour assumer les coûts supplémentaires et non seulement les coûts exceptionnels liés aux poursuites découlant des EIPMF. Plusieurs ont suggéré d’élargir les critères de financement pour servir l’objectif du Fonds. Cela pourrait comprendre d’autres aspects des poursuites qui seraient utiles pour renforcer la capacité et les connaissances et améliorer l’efficacité des poursuites. À titre d’exemple, des conférences, des webinaires et des séances de formation sur les leçons tirées de poursuites précédentes pourraient aider à renforcer la capacité et l’expertise des poursuivants. Certains ont mentionné l’idée d’élargir le Fonds pour des salaires pour engager des avocats, mais, dans l’ensemble, le consensus était que les activités actuelles du Fonds ne sont pas nécessairement les plus appropriées.

Les documents examinés dans le cadre de l’évaluation indiquent que la fraude sur les marchés financiers est une préoccupation croissante pour le Canada et d’autres pays de l’Organisation de coopération et de développement économiques. La récente attention accordée à l’évasion fiscale et le regain d’intérêt actuel du gouvernement pour la fraude sur les marchés financiers suggèrent qu’il pourrait y avoir un plus grand nombre d’affaires découlant d’enquêtes des EIPMF à l’avenir.

4.1.3. Harmonisation du Fonds de réserve des EIPMF avec les priorités fédérales et ministérielles

Les discours du Trône du début de la période de l’évaluation (2010 et 2011) appuient l’importance de lutter contre la fraude sur les marchés financiers. Les buts et objectifs du Fonds de réserve des EIPMF s’harmonisent aux priorités fédérales, comme il a été mentionné dans les discours du Trône. Dans le discours du Trône de 2010, le gouvernement du Canada a articulé l’importance d’une réglementation rigoureuse des valeurs mobilières pour attirer les investisseurs et résoudre les questions concernant les crimes sur le marché financier. Dans le discours du Trône de 2011, le gouvernement du Canada a reconnu un besoin d’aller de l’avant avec les partenaires intéressés pour établir un nouvel organisme national de réglementation des valeurs mobilières, sous réserve de la décision de la Cour suprême sur la portée de la compétence fédérale.

L’Architecture d’alignement des programmes du Ministère pour 2015 2016 tient compte du Fonds dans le « Programme judiciaire et pénal ». Des fonds, comme ceux des EIPMF, sont mis à la disposition d’autres partenaires du système de justice pour des programmes et des services spécialisés en matière de justice pénale visant à améliorer l’accès à la justice et pour élaborer des ressources de vulgarisation juridique en vue de répondre aux besoins d’information juridique des Canadiens.

Les répondants ont indiqué que le Fonds est conforme aux priorités fédérales et ministérielles puisqu’il permet d’éviter l’abandon des poursuites pour fraude sur les marchés financiers en raison des coûts extraordinaires.

4.1.4. Les activités du Fonds de réserve des EIPMF s’harmonisent aux rôles et responsabilités du gouvernement fédéral

Plusieurs principaux intervenants ont indiqué que les provinces ont la compétence principale pour les poursuites en vertu du Code criminel, mais la détermination de l’ordre de gouvernement (fédéral ou provincial) qui intentera des poursuites dans une cause des EIPMF dépend de nombreux facteurs, dont l’accessibilité des ressources et les relations de travail concrètes entre les services de poursuite fédéraux et provinciaux.

Les modifications législatives à l’article 2 du Code criminel ont établi les secteurs de compétence fédéraux-provinciaux dans le domaine des poursuites au titre d’infractions en matière de fraude sur les marchés financiers. Pour mener des poursuites au titre d’infractions en matière de fraude sur les marchés financiers de la façon la plus efficace, le SPPC et les procureurs généraux de la Colombie-Britannique, de l’Ontario et de l’Alberta ont signé des protocoles de coordination en matière de poursuites qui donnent le droit de premier refus aux provinces pour les poursuites découlant d’enquêtes des EIPMF.

À l’heure actuelle, le Fonds de réserve ne couvre que les coûts exceptionnels des poursuites (relatifs à la divulgation exceptionnelle, à des contrats de spécialiste, ou à des frais relatifs à l’équipement ou à la technologie). Certains répondants perçoivent ces critères restrictifs comme un obstacle pour les provinces qui font une demande de financement. Si une province décide de ne pas intenter de poursuites, le SPPC pourrait se charger d’intenter des poursuites, conformément aux modifications apportées au Code criminel et aux protocoles de poursuites signés avec certaines provinces, mais il en coûterait très cher au gouvernement fédéral.

Les répondants conviennent que les activités du Fonds de réserve sont conformes aux rôles et responsabilités du gouvernement fédéral, mais la portée des coûts extraordinaires devra peut-être être élargie pour éviter que les poursuites ne soient abandonnées en raison des coûts inhérents. Une addition possible pourrait comprendre d’autres aspects des poursuites qui seraient utiles pour renforcer la capacité et améliorer l’efficacité des poursuites.

4.2. Rendement et efficacité

4.2.1. Capacité accrue d’engager des poursuites

4.2.1.1 Capacité accrue d’engager des poursuites pour fraude grave sur les marchés financiers

D’après les entrevues, il semble qu’il y a peu d’autres occasions ou de solutions qui facilitent l’aide fédérale aux provinces pour intenter des poursuites dans le domaine de la fraude sur les marchés financiers. Sans le Fonds de réserve, il est possible que les poursuites des provinces soient interdites ou qu’on doive s’en remettre au gouvernement fédéral pour intenter des poursuites en raison des coûts financiers élevés associés à ces types d’affaires. Cette situation pourrait être perçue comme une intervention fédérale forcée dans les affaires, mais une nécessité s’il n’y avait pas d’autre option. Sur le plan de l’amélioration de la capacité des provinces d’intenter des poursuites pour fraude grave sur les marchés financiers, l’évaluation a permis de constater que les cinq projets ontariens qui ont bénéficié d’un financement ont aidé le procureur général de l’Ontario à financer les coûts associés aux contrats de spécialiste pour les juricomptables et les spécialistes de la comptabilité, les témoins experts, et la base de données de divulgation pour une affaire découlant d’enquêtes des EIPMF qui a fait l’objet d’une poursuite. De même, le projet albertain financé par le Fonds de réserve a aidé le procureur général de l’Alberta à financer les coûts associés à une base de données d’éléments de preuve concernant les poursuites liées à leur projet des EIPMF.

4.2.1.2 Succès en matière d’encouragement des procureurs de la Couronne des provinces pour intenter des poursuites pour fraude grave sur les marchés financiers

La majorité des principaux intervenants croient que le Fonds de réserve n’a pas fait l’objet d’une promotion suffisante auprès des procureurs de la Couronne des provinces. Les procureurs, et plus précisément les procureurs débutants, ne connaissent pas tous le Fonds et ne comprennent pas tout à fait son utilité. D’autres ont ajouté que le processus administratif peut être perçu comme onéreux pour les services de poursuite qui ont besoin d’aide financière dans un délai serré.

L’évaluation a permis de constater que le nombre limité de demandes n’indique pas nécessairement que le Fonds de réserve n’a pas réussi à encourager les procureurs de la Couronne des provinces à intenter des poursuites pour fraude grave sur les marchés financiers, parce que le nombre d’affaires découlant d’enquêtes des EIPMF où des accusations sont portées est faible. Comme il a été mentionné précédemment, des accusations ont été portées dans seulement dix affaires découlant d’enquêtes des EIPMF au cours de la décennie 2004 2014. On a indiqué qu’il était inutile de faire une demande puisque les affaires étaient soient rapidement résolues, et/ou les ressources n’étaient pas requises à ce moment-là.

4.2.2. Amélioration des poursuites pour fraudes graves sur les marchés financiers

4.2.2.1 Contribution à l’amélioration de l’efficacité des poursuites

Les principaux intervenants sont d’avis que les poursuites fructueuses pour fraudes sur les marchés financiers découlant d’enquêtes des EIPMF sont importantes pour atteindre de tous les résultats attendus des EIPMF.

Les deux cas mentionnés ci-après ont reçu l’aide du Fonds de réserve des EIPMF et sont les seuls cas financés durant la période de l’évaluation. Ces deux cas avaient tous deux de longs échéanciers en raison de complexité, ce qui, par conséquent, a retardé la vitesse des dispositions. Selon les procureurs de la Couronne qui ont reçu l’argent du Fonds de réserve, les procureurs de la Couronne des provinces auraient quand même engagé des poursuites sans le financement supplémentaire. Les procureurs provinciaux qui ont engagé des poursuites débouchant sur une condamnation ont fait remarquer que grâce aux ressources du Fonds de réserve, il leur a été possible d’accéder à une base de données électronique qui a facilité la récupération des documents et amélioré l’efficacité des poursuites.

Voici un aperçu des deux cas qui ont obtenu du financement de la réserve des EIPMF.

Premier cas: Le procureur de la Couronne de l’Ontario a reçu 283 012 $ du Fonds de réserve des EIPMF pendant la période de l’évaluation. Les accusations ont donné lieu à une enquête approfondie sur une grande multinationale de télécommunications. En juin 2008, des accusations ont été portées contre trois cadres supérieurs. Le procès a commencé en janvier 2012, et les trois accusés ont finalement été acquittés un an plus tard. Le Fonds de réserve a servi à couvrir les coûts associés à l’obtention d’un logiciel qui a fourni une base de données consultable à la suite d’un nombre extraordinaire de documents (plus de 10 millions de documents).

Deuxième cas: Le procureur de la Couronne de l’Alberta a reçu 160 674 $ du Fonds de réserve des EIPMF pendant la période de l’évaluation. L’enquête des EIPMF de Calgary a déterminé qu’une entreprise avait perpétré une combine classique à la Ponzi qui lui avait permis d’amasser 36 millions de dollars. À la fin de 2006 ou au début de 2007, les investisseurs ont cessé d’investir et la combine s’est effondrée. En 2010 2011, le procureur de la Couronne de l’Alberta a fait une demande pour obtenir une contribution du Fonds de réserve des EIPMF pour l’aider à remplir ses obligations en matière de divulgation et pour faire en sorte que des poursuites soient engagées. Selon le procureur principal, le Fonds a été très utile pour cette affaire de fraude en particulier. Il leur a été possible d’accéder à une base de données électronique qui a facilité la récupération de documents et qui a amélioré l’efficacité des poursuites. L’affaire a fait l’objet des poursuites fructueuses, et un verdict de culpabilité a été rendu.

4.3. Efficience et économie

Cette section traite principalement de la mesure dans laquelle l’utilisation des ressources a été gardée au minimum dans la mise en œuvre et l’exécution du Fonds de réserve des EIPMF.

Le ministère de la Justice a affecté 1,5 équivalent temps plein (ETP) à la DMOP pour la gestion des accords de contribution du Fonds de réserve des EIPMF (réception des demandes, négociation des accords de financement, respect des modalités des accords, et traitement des demandes de paiement). Par ailleurs, ces ETP assurent le soutien du sous-ministre adjoint principal, Secteur des politiques, dans son rôle de membre du comité du Conseil exécutif des EIPMF. Ce soutien est assuré par l’intermédiaire du groupe de travail des EIPMF. À titre de membre du groupe de travail des EIPMF, le personnel de la DMOP :

Étant donné le petit nombre de demandes adressées au Fonds, la Direction affecte la grande partie de ses ressources à la fonction de secrétariat du comité du Conseil exécutif des EIPMF.

4.3.1. Autres moyens de mieux réaliser les objectifs du Fonds

Le Fonds de réserve doit fournir des ressources fédérales aux provinces pour assumer les coûts exceptionnels encourus dans les poursuites découlant d’enquêtes des EIPMF. Le déboursement des réserves du Fonds est assujetti à l’approbation du ministère de la Justice, et il oblige les provinces à passer un accord officiel avec le ministère de la Justice dans lequel sont précisées les conditions générales du financement, notamment la date à laquelle les dépenses admissibles seront remboursées, et les exigences relatives aux états financiers.

Depuis sa création, des fonds sont restés inutilisés dans le Fonds de réserve, et l’affectation globale a été réduite à deux reprises. Dans un rapport récent, on a noté des préoccupations concernant cette insuffisance de dépenses et suggéré que l’Initiative horizontale parraine une conférence fédérale-provinciale sur la fraude en valeurs mobilières pour améliorer la capacité des provinces d’intenter des poursuites.

En dépit du fait que peu d’affaires découlant d’enquêtes des EIPMF aient donné lieu à des accusations, tous les répondants ont mentionné qu’il n’y avait pas suffisamment de demandes adressées au Fonds de réserve. Concernant l’accès au Fonds, les répondants suggéraient le plus souvent d’élargir les conditions générales du Fonds de réserve pour y inclure les activités d’apprentissage des EIPMF ou d’autres activités de renforcement des capacités pour les procureurs provinciaux. Cette expansion aiderait à satisfaire pleinement l’Initiative générale des EIPMF. Les répondants ont indiqué que les procureurs aux niveaux fédéral et provincial ont besoin d’occasions de partager des pratiques exemplaires et d’échanger des connaissances sur les quelques affaires des EIPMF qui se présentent.

4.3.1.1 Pratiques exemplaires et leçons tirées de l’administration du Fonds de réserve des EIPMF

La poursuite pour fraude sur les marchés financiers est une entreprise coûteuse. Les personnes soupçonnées et/ou accusées de fraude sur les marchés financiers ont souvent des ressources financières considérables et une expertise juridique à leur disposition pour se défendre contre les accusations. Les procureurs disposent rarement de ressources similaires. Bien que cette initiative ne dispose pas de ressources équivalentes à celles de la défense, elle vise à améliorer la capacité d’intenter des poursuites.

Les répondants n’ont pas été en mesure de trouver des solutions de rechange au Fonds de réserve et ont réitéré qu’il devrait être envisagé comme une source de fonds de dernier recours pour appuyer les poursuites pour fraude sur les marchés financiers. Ils ont aussi ajouté que les critères du Fonds établis dans les conditions générales du Fonds de réserve des EIPMF ont une portée un peu trop limitée. Ils ont suggéré qu’il faudrait élargir les critères pour accéder au Fonds. Ils ont cité par exemple la promotion du Fonds au moyen de formations et de séminaires pour faire en sorte que les résultats sont atteints.

Selon les répondants, il est dans l’intérêt national d’encourager les provinces à intenter des poursuites découlant d’enquêtes des EIPMF, et le Fonds de réserve des EIPMF contribue à cet effort. L’élimination du Fonds n’est pas nécessairement une option viable pour économiser, puisqu’elle pourrait décourager les provinces à intenter des poursuites découlant d’enquêtes des EIPMF et forcer le gouvernement fédéral à engager les poursuites. Par ailleurs, les procureurs aux niveaux fédéral et provincial rateraient une occasion de partager des pratiques exemplaires et d’échanger des connaissances sur les quelques affaires des EIPMF qui se présentent. La recherche documentaire indique également qu’il y a une forte corrélation entre le petit nombre de demandes au Fonds de réserve des EIPMF et le petit nombre d’affaires découlant d’enquêtes des EIPMF qui donnent lieu à des accusations.