Portefeuille des affaires autochtones évaluation

Sommaire

1. Introduction

Le mandat d’ensemble du Portefeuille des affaires autochtones (PAA) est d’assurer des services juridiques et des conseils stratégiques juridiques de haute qualité au sujet des peuples autochtones (c.‑à‑d. Indiens, Métis et Inuits du Canada) au sous-ministre et au ministre de la Justice, ainsi qu’aux ministères et organismes fédéraux. Le PAA fournit également des services juridiques sur les questions de développement du Nord qui relèvent de la compétence d’Affaires autochtones et Développement du Nord Canada (AADNC). L’évaluation du PAA a été réalisée pour le compte du ministère de la Justice entre janvier 2013 et juin 2015. Cette première évaluation du Portefeuille servira de point de repère pour les futures évaluations du Portefeuille. L’évaluation couvre les exercices 2008‑2009 à 2012‑2013.

2. Méthodologie

La méthodologie de l’évaluation a comporté une recension des écrits, un examen des documents et des données du PAA, un examen des données d’iCase, un sondage auprès des conseillers juridiques du PAA, des entrevues des principaux intervenants, un examen des dossiers fermés de contentieux, de consultation juridique et de politique juridique, et cinq études de cas. La technique de triangulation utilisée a permis de vérifier et de valider les constatations découlant de ces multiples sources d’information.

3. Constatations

3.1. Pertinence

Besoin continu.
Le PAA est très pertinent. Chaque année, il s’ouvre des milliers de dossiers où AADNC est le client primaire ou secondaire. Le nombre de dossiers de contentieux en particulier est en croissance continue. Les services à valeur ajoutée fournis par le PAA en réponse à un besoin sont en croissance et comprennent l’expertise concernant l’obligation de consulter, le travail du tribunal sur les demandes particulières, l’interprétation, les avis juridiques, les évaluations des risques juridiques, et les contrôles judiciaires. Les services juridiques offerts par le PAA se rapportent de plus en plus à des questions fédérales complexes quant aux peuples autochtones, et restent à l’origine de grandes innovations en droit et politique juridique autochtones, possiblement le plus grand secteur de croissance dans le domaine du droit public. Les domaines existants et projetés de travail juridique concernent la Convention de règlement relative aux pensionnats indiens, les expériences des enfants autochtones à l’extérieur des pensionnats indiens, le Plan d’action relatif aux revendications particulières, le Cadre fédéral pour le développement économique, la Politique fédérale sur les revendications territoriales globales, les négociations sur les traités et l’autonomie gouvernementale, les droits et le titre autochtones, et la consultation et l’accommodement.
Alignement sur les priorités gouvernementales.
À cette fin, le PAA aligne ses activités sur les priorités du gouvernement fédéral et les résultats stratégiques du Ministère, et notamment sur l’appui au programme autochtone à long et à court terme du ministre des AADNC (en accentuant particulièrement l’aide au Cadre pour le développement économique des Autochtones), sur les priorités du ministre et du sous-ministre de la Justice pour les questions juridiques autochtones et la gestion des enjeux horizontaux clés, et sur la prestation de conseils pour l’ensemble du gouvernement. Au cours de la période de l’évaluation de cinq ans, le PAA a correctement calibré à nouveau ses activités en réponse aux changements de priorités et de résultats stratégiques. Le Portefeuille est demeuré conscient des secteurs hautement prioritaires et a démontré une compréhension pratique des services demandés par les clients, comme ceux concernant les dossiers des droits de la personne et le Tribunal des revendications particulières, et ceux concernant la modernisation des programmes et des politiques. Grâce à des approches de collaboration intense, à de bons rapports de travail, et à une solide expertise interne, le Portefeuille a su s’adapter aux changements de priorités du gouvernement fédéral et des résultats stratégiques du Ministère.
Alignement sur les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral.
Le PAA appuie le ministre dans l’accomplissement de ses fonctions de ministre de la Justice et procureur général du Canada en vertu de la Loi sur le ministère de la Justice et d’autres lois fédérales pertinentes, ainsi que du programme à long et à court terme du gouvernement du Canada pour les peuples autochtones. Le Portefeuille aligne ses services juridiques sur la Loi sur le ministère de la Justice par une bonne gestion des questions juridiques transversales et la prestation de services de consultation juridique et de contentieux pour aider les ministères et organismes clients à gérer les risques juridiques, sans jamais perdre de vue ses obligations de protéger la Couronne.

3.2. Conception du portefeuille

Clarté du mandat et des objectifs du PAA.
Les rôles et responsabilités se rapportant à des services particuliers du PAA étaient clairs et appropriés pour la réalisation du mandat et l’atteinte des objectifs du Portefeuille, mais les conseillers juridiques ont quand même trouvé que les rôles de divers groupes en matière de soutien au contentieux n’étaient pas tout à fait clairs. L’évaluation a permis de constater des divergences de vues au sujet du fonctionnement des fonctions et des mécanismes de gouvernance du PAA. Si l’on a perçu que certains groupes de pratique et de travail et certains comités favorisaient l’atteinte des objectifs du PAA, on a par ailleurs vu que d’autres ne fonctionnaient pas aussi bien qu’on l’aurait voulu.
Capacité du Plan de gestion du changement du PAA d’appuyer l’accomplissement du mandat du PAA.
Au cours de la période de l’évaluation, le plan de gestion du changement du PAA a été mis en œuvre, avec une Stratégie de modernisation prévoyant une grande réorganisation des fonctions de l’Administration centrale et des réductions importantes de la structure de coûts de ces fonctions. De nombreuses sources d’information font penser que le mandat du PAA était toujours appuyé, mais on a quand même observé un certain chevauchement des rôles et responsabilités en matière de prestation de services juridiques.
Capacité de surveillance et d’évaluation du rendement du PAA.
Le PAA continue de déployer divers efforts pour orienter et appuyer l’amélioration continue de la qualité et la mesure du rendement. Ces efforts ont été soutenus par la création de divers comités de clients, groupes de travail du Ministère, Services juridiques ministériels (SJM), groupes de pratique et comités interministériels. La mise en œuvre du nouveau modèle d’analyse des activités/de l’approche à base d’éléments probants pour la détermination des priorités clés, ainsi que les examens par les pairs et les autres comités donnent aussi l’assurance continue de la qualité et de la convergence du positionnement juridique et des pratiques de rapport.

3.3. Rendement

Production de services juridiques de haute qualité en droit et politique juridique autochtones et questions juridiques de développement du Nord.
De multiples sources d’information indiquent que les services du Portefeuille sont bien coordonnés, utiles, rapides, tout à fait adaptés, et appropriés aux besoins des clients et à leurs objectifs en matière de politiques et de programmes. Les services assurés par le PAA au cours de la période de l’évaluation ont couvert une vaste gamme de questions juridiques d’importance, et notamment celles se rapportant aux droits fonciers issus des traités, aux revendications particulières, à l’obligation fiduciaire, et à la consultation et à l’accommodement. Chose importante, la majorité des dossiers qui ont été fermés au cours de la période de l’évaluation correspondaient à un gain de cause pour la CouronneNote de bas de la page 1.
Capacité accrue de fournir des services juridiques en droit et politique juridique autochtones et aux questions juridiques de développement du Nord d’une manière intégrée/convergente et adaptée.
En 2012‑2013, le PAA menait plusieurs initiatives pour réaliser une meilleure intégration/convergence et se donner une plus grande capacité de prestation des services juridiques pour l’avenir. Au cours de l’exercice 2012‑2013, la création du Centre de droit autochtone a permis d’uniformiser les conseils juridiques et de maintenir la capacité du PAA de fournir des services adaptés aux besoins. Par suite des efforts du PAA, des consultations efficaces auprès de divers intervenants intéressés, des processus d’information, ainsi que de la façon dont les risques sont communiqués et les approches proposées par un dialogue efficace, on élabore et applique certaines formulations dans des causes similaires pour assurer la convergence des positions juridiques. Des comités de clients, groupes de travail ou groupes de pratique et comités interministériels déjà établis, ainsi que des téléconférences nationales, des examens par les pairs, des avis types et des lignes directrices contribuent à assurer l’intégration de la prestation des services juridiques et à faire en sorte que les conseillers juridiques parlent d’une même voix. En général, l’évaluation a fait constater que les conseillers juridiques disposaient des ressources nécessaires pour faire leur travail, mais on a quand même relevé quelques points à améliorer relativement à l’accès aux outils, aux ressources et aux processus.
Amélioration de la sensibilisation et de la compréhension, au sein du gouvernement fédéral, pour ce qui est des questions, des options, des approches du droit et de la politique juridique autochtones et des questions juridiques de développement du Nord.
Le PAA a réussi à accroître la sensibilisation et la compréhension des nuances des questions juridiques, des options innovatrices et des approches du droit et de la politique juridique autochtones et des questions juridiques de développement du Nord, de façon horizontale à l’échelle du gouvernement. En outre, le PAA demeure constamment la source experte des conseils juridiques sur une vaste gamme de questions juridiques. Les domaines d’amélioration de la sensibilisation et de la compréhension comprennent l’obligation de consulter au sujet des accords globaux de financement, de la violation de traités et de l’obligation fiduciaire à l’égard de la cession, ainsi que de l’applicabilité du Processus des revendications particulières. Le Portefeuille comprend plusieurs groupes de travail, activités de formation et de perfectionnement professionnel et produits pour aider à diffuser l’information et à échanger des connaissances. Parmi les mécanismes particulièrement utiles, il y a l’accès aux superviseurs/mentors, les SJM des AADNC, les groupes de pratique et de travail, et les sections régionales du droit autochtone. Pour l’avenir, il faudra de nouvelles occasions de jumelage à des fins de formation et d’autres occasions de formation dans des domaines juridiques spécialisés pour promouvoir le perfectionnement des compétences en pratique juridique, et aider à améliorer la sensibilisation et la compréhension pour ce qui est des questions, des options, des approches du droit et de la politique juridique autochtones, ainsi que des questions juridiques du développement du Nord.
Contribution du PAA à l’efficacité avec laquelle les questions de droit et de politique juridique autochtones et de revendications sont abordées, déférées à la justice et résolues efficacement dans l’ensemble du gouvernement.
Le Portefeuille a contribué à divers égards importants à l’examen efficace des questions de droit et de politique juridique autochtones et des revendications autochtones, déférées à la justice et résolues à l’échelle du gouvernement. Dans l’ensemble, les clients sont satisfaits du taux de règlement qui a été atteint. La plupart des cas réglés à l’amiable le sont par des efforts de règlement des différends, surtout en ce qui a trait aux dossiers à risque moyen et peu complexes, et les efforts de règlement de différends se sont accrus avec le temps. Les clients sont régulièrement incités à régler les différends et attribuent au PAA le crédit direct des ententes générées et des négociations reposant sur les principes de la réconciliation.
Contribution du PAA à la capacité des ministères et organismes du gouvernement de mieux gérer leurs risques juridiques liés aux questions autochtones.
Le PAA fait des efforts concertés pour aider les ministères et organismes du gouvernement à mieux comprendre, gérer et atténuer leurs risques juridiques, et s’est donné des pratiques efficaces pour les reconnaître plus facilement. Les risques juridiques sont périodiquement communiqués aux ministères et organismes clients par des moyens officiels et officieux (par exemple, par des documents d’information, des explications d’avocats et des séances d’information), et ainsi les clients arrivent à mieux gérer/atténuer les risques juridiques dans diverses questions autochtones.
Le caractère approprié de l’utilisation des ressources du PAA par rapport aux ressources prévues et attribuées aux activités et aux résultats produits, ainsi qu’aux progrès accomplis vers les résultats attendus.
De multiples sources d’information indiquent que le PAA attribue ses dossiers en fonction de l’expertise afin de maximiser l’efficience de la prestation des services juridiques tout en maintenant la qualité. Au cours de la période de l’évaluation, il y a eu plusieurs discussions, examens et activités visant à accroître l’efficience de l’utilisation des ressources du PAA. Le nombre moyen d’heures par dossier où AADNC était le client primaire ou secondaire n’a pas cessé de régresser avec le temps, tout comme le pourcentage du temps que les conseillers juridiques et les parajuristes ont consacré aux dossiers de consultation peu complexes et aux dossiers de contentieux à faible risque. Ce sont les conseillers juridiques débutants (plutôt que les avocats-conseils ou les parajuristes) qui ont consacré le plus fort pourcentage de temps aux dossiers de contentieux, sans égard au niveau de la complexité ou du risque juridique.

En général, l’évaluation a fait constater que le Portefeuille avait fait des efforts importants pour rester en mesure d’assurer la coordination stratégique nationale et la gestion des risques juridiques, et de fournir des services juridiques appropriés et suffisants, compte tenu de la demande existante et future de ces services, y compris la mise en œuvre d’un Plan d’intégration du perfectionnement professionnel et de stratégies de mobilisation des employés.

Dans l’ensemble, le modèle de financement qu’utilise le PAA semble approprié et suffisant pour répondre à la demande actuelle de services juridiques. Cependant, on a noté certains problèmes, surtout pour ce qui est des services de consultation juridique, et du fait que le modèle se prête mal aux occasions de mentorat ou de jumelage à des fins de formation. Il y a aussi un sentiment que de nouvelles réductions du financement du Portefeuille auront des conséquences négatives sur sa capacité de répondre à la demande.