Portefeuille des affaires autochtones évaluation

2. Profil du Portefeuille des affaires autochtones

Le PAA est l’un des six portefeuilles du ministère de la Justice qui offre des services juridiques spécialisés aux ministères et organismes clients fédéraux. En appuyant les priorités du ministre de la Justice pour les questions autochtones, le travail du PAA contribue aux résultats stratégiques suivants du ministère de la Justice :

Le PAA appuie le ministre de la Justice et procureur général du Canada conformément aux responsabilités fixées par la Loi sur le ministère de la Justice et dans d’autres lois pertinentes.

Le mandat du PAA comprend aussi la prestation de services juridiques de haute qualité sur les questions de développement du Nord qui relèvent du mandat d’AADNC. Parmi les 34 ministères et organismes qui administrent des programmes et des services destinés aux populations autochtones et du Nord, AADNC est le premier bénéficiaire des services juridiques du PAA.

Les objectifs particuliers du PAA sont les suivants :

Le PAA appuie le programme des politiques à long et à court terme du gouvernement du Canada (GC) en ce qui a trait aux peuples autochtones, en gérant de façon stratégique les enjeux juridiques transversauxNote de bas de la page 4.

2.1. Structure

2.1.1. Structure organisationnelle du PAA

Récemment, le PAA a participé à la Stratégie de modernisation du ministère de la Justice, qui a comporté un examen de ses fonctions de base, touchant particulièrement ses fonctions de l’AC appuyant la pratique du droit autochtone à l’échelle nationale. La mise en œuvre de cette stratégie a été à l’origine d’une grande réorganisation des fonctions de l’AC, avec des réductions considérables de la structure de coûts de ces fonctions.

Comme il ressort des organigrammes suivants (figure 1 et figure 2), la Section du droit des Autochtones et des politiques stratégiques et la Direction du règlement des différends ont été remplacées par le Centre de droit autochtone (CDA). Ce changement est survenu au cours de l’exercice 2012‑2013. Il y a eu un raffinement des changements aux processus administratifs destinés à appuyer la Stratégie de modernisation dans l’intérêt du maintien des capacités de base essentielles, mais à un coût nettement moindre que dans les approches précédentes. Pour cette raison, le profil du programme du PAA a été analysé dans l’évaluation actuelle.

Figure 1 : Ancienne structure organisationnelle

Figure 1 : Ancienne structure organisationnelle, décrit ci-dessous

Figure 1 : Ancienne structure organisationnelle - Équivalent textuel

La figure 1 décrit l’ancienne structure organisationnelle du Portefeuille des affaires autochtones (le Portefeuille), dirigé par le sous‑procureur général adjoint (SPGA). Il existe des liens hiérarchiques fonctionnels entre le SPGA et les bureaux régionaux. L’adjoint du SPGA, qui surveille le Groupe de la gestion de la pratique du droit, relève du SPGA. L’avocat général principal et les conseillers principaux des avocats généraux relèvent aussi directement du SPGA.

Le Portefeuille compte aussi quatre groupes dont le chef relève du SPGA. Le premier est la section Droit des Autochtones et politiques stratégiques, qui est chargée des politiques, des priorités et de la consultation juridique.

Le deuxième groupe est celui de l’Unité des services juridiques du ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien, qui compte quatre sections alignées sur la structure du ministère. La première est la section Négociations, affaires du Nord et interlocuteur fédéral. La deuxième est celle des Opérations et programmes, la troisième, celle des Revendications particulières et la quatrième, celle des Traités et gouvernement autochtone – Négociations Ouest.

Le troisième groupe du Portefeuille est la section Planification stratégique et gestion des activités, qui fournit des services de soutien opérationnel comme les Finances, les Recouvrements et les Négociations avec les clients, l’Administration, la Planification intégrée des ressources humaines. Le groupe fournit aussi des Services d’information.

Le quatrième groupe du Portefeuille est la Direction du règlement des différends, qui compte les quatre sections suivantes : Questions touchant les enfants autochtones; Revendications historiques et opérations modernes, Article 35 et Stratégies et priorités de résolution.

Figure 2 : Structure organisationnelle actuelle (en vigueur en novembre 2012)

Figure 2 : Structure organisationnelle actuelle (en vigueur en novembre 2012), décrit ci-dessous

Figure 2 : Structure organisationnelle actuelle (en vigueur en novembre 2012) - Équivalent textuel

La figure 2 décrit la structure organisationnelle actuelle du Portefeuille des affaires autochtones (le Portefeuille), dirigé par le sous‑procureur général adjoint (SPGA). Il existe une orientation fonctionnelle entre le SPGA et les sections du droit autochtone des bureaux régionaux. L’adjoint au SPGA, l’avocat général principal et les conseillers principaux des avocats principaux relèvent du SPGA.

Le Portefeuille compte aussi trois groupes dont le chef relève directement du SPGA. Le premier est celui du Centre de droit autochtone, chargé de l’Inventaire et de l’analyse des tendances, du Contentieux, de la Gestion des risques juridiques et du Renseignement opérationnel.

Le deuxième groupe est celui de l’Unité des services juridiques d’Affaires autochtones et Développement du Nord Canada, qui compte cinq sections alignées sur la structure du ministère. La première est celle des Négociations et affaires du Nord et la deuxième, celle des Opérations et programmes. La troisième est celle des Revendications particulières et la quatrième, celle des Enjeux qui ont trait aux enfants autochtones. La cinquième est celle des Traités et gouvernement autochtone – Négociations Ouest et des Revendications particulières en Colombie-Britannique et au Territoire du Yukon.

Le troisième groupe du Portefeuille est celui de la Planification stratégique et de la gestion des affaires.

2.1.2. Structure de gouvernance du PAA

Le PAA est dirigé par la sous-procureure générale adjointe (SPGA), qui relève du sous-ministre délégué de la Justice. Deux comités de niveau stratégique surveillent le PAA : le Comité de gestion du PAA et le Comité du droit et des orientations stratégiques. En outre, le Groupe consultatif d’experts du CDA exerce plusieurs importantes fonctions de stratégie et de leadership pour permettre au PAA de s’acquitter de son mandat. Des groupes de travail et comités ponctuels, qui sont créés selon la nécessité, aident également à gérer des enjeux particuliers.

Les comités de gestion du PAA et du droit et de la politique ainsi que le Groupe consultatif d’experts du CDA sont décrits plus en détail ci‑après :

En plus des comités et des groupes de travail, le PAA s’est donné plusieurs véhicules de communication et de collaboration au sein du PAA, avec AADNC et d’autres ministères et organismes. Des réunions trimestrielles de la haute direction du PAA sont consacrées à l’examen des questions de droit et de gestion à l’échelle du Portefeuille, comme la planification à court et à long terme et l’établissement des priorités. La SPGA, les subordonnés directs de la SPGA, et les directeurs régionaux des sections du droit autochtone participent à ces réunions. Des téléconférences nationales hebdomadaires offrent une tribune permettant à la SPGA, au SPGA délégué et aux subordonnés directs de la SPGA, ainsi qu’aux directeurs régionaux, de partager plus fréquemment de l’information sur les dossiers actifs et les diverses questions. Les réunions hebdomadaires des subordonnés directs entre la SPGA et ses subordonnés directs permettent des discussions et un échange d’information sur les questions d’actualité de gestion et de droit.

2.2. Participation aux comités d’Affaires autochtones et Développement du Nord Canada

Les avocats et les gestionnaires du Portefeuille participent à divers comités d’AADNC où sont demandés et/ou étudiés des conseils juridiques et des conseils sur la politique juridique. Ces comités constituent, pour la plupart, le lien direct entre le PAA et AADNC et représentent des mécanismes de gouvernance et de responsabilisation. Le chef des SJM d’AADNC du Portefeuille participe aux comités suivants d’AADNC, tous présidés par le sous-ministre d’AADNC :

En outre, la SPGA représente le ministère de la Justice au Comité directeur fédéral des revendications territoriales globales et de l’autonomie gouvernementale – un comité interministériel mandaté par le Cabinet et présidé par AADNC. Le DG du CDA siège à ce Comité directeur fédéral.

Les avocats plaidants régionaux, ainsi que les gestionnaires et les avocats du CDA participent au Comité du contentieux des directeurs régionaux d’AADNC sous la présidence du DG de la Direction du règlement des différends.

Les directeurs de chaque section de SJM d’AADNC du Portefeuille assistent aux réunions de gestion de leurs secteurs clients respectifs. Le directeur de la Section des opérations et des programmes représente les SJM d’AADNC du PAA au Comité des opérations d’AADNC, présidé par le sous-ministre délégué d’AADNC. Le Comité fournit l’orientation de gestion aux opérations ministérielles et à la mise en œuvre des questions de gestion du Ministère et de gestion des risques qui nécessitent l’attention du sous-ministre et du sous-ministre délégué. Le directeur de la Section des revendications particulières participe au Comité consultatif des revendications d’AADNC, qui étudie tous les avis sur les obligations légales et les mandats financiers pour les règlements de revendications, et recommande au ministre d’AADNC d’accepter ou pas les demandes de négociations et les mandats financiers pour le règlement.

2.3. Ressources

Plusieurs réductions ont ramené le budget et le niveau d’effectifs du Portefeuille, donc dans l’exercice 2012‑2013, le niveau d’effectifs s’élevait à 612 ETP à l’échelle nationale. Le budget total du PAA prévoyait des dépenses de 65,6 M$, et environ 97 % des services étaient en recouvrement des coûts. Les régions représentaient 60 % des prévisions de dépenses, comparativement à 40 % pour les divisions de l’AC. Comme les autres services juridiques du ministère de la Justice, le PAA a un modèle de financement hybride combinant des affectations provenant des services votés et le recouvrement des coûts auprès des ministères et organismes clients. Toutefois, le recouvrement des coûts constitue la plus grande partie du financement du Portefeuille, en partie à cause des mesures de financement des initiatives (p. ex., financement des services juridiques liés à la mise en œuvre de la Convention de règlement relative aux pensionnats indiens).

2.4. Activités clés

Les sous-sections suivantes présentent les descriptions des activités clés du PAA.

Coordination stratégique et gestion des risques juridiques à l’échelle nationale

Le PAA joue un rôle de coordination stratégique nationale en droit et politique juridique autochtones, et est responsable des questions juridiques de développement du Nord qui relèvent du mandat d’AADNCNote de bas de la page 6. Le PAA travaille en collaboration à l’échelle du Portefeuille et du Ministère, et en consultation avec les ministères clients. Dans le sens de l’approche ministérielle de la gestion des risques juridiques, les avocats du PAA circonscrivent et évaluent les risques juridiques liés aux questions juridiques autochtones qui mettent en cause la Couronne fédérale ou la politique fédérale, ou sont susceptibles d’avoir des retombées sur la Couronne fédérale ou la politique fédérale. Ils tiennent compte également des répercussions de plus grande portée (p. ex., sur d’autres ordres de gouvernement). La coordination stratégique et la gestion des risques juridiques font donc partie intégrante de toutes les activités du PAA, et sont essentielles à la gestion horizontale des questions juridiques liées au droit autochtone et au développement du Nord dans une perspective « pangouvernementale ».

Services de contentieux

Les Services de contentieux constituent un élément important des activités du Portefeuille.Ils sont formés de plusieurs activités clés, dont les suivantes : la collaboration avec les ministères clients pour les questions juridiques; l’élaboration et la présentation de stratégies et de conseils; la poursuite ou la défense des litiges; la formulation d’options et de stratégies de règlement des différends (RD); et la présentation de recommandations et leur application, le cas échéant. Les activités de contentieux entrent dans le contexte plus vaste de la coordination stratégique et de la gestion des risques juridiques qui est décrit plus haut. Le cadre représente une approche critique et un outil intégral pour les services juridiques du Portefeuille, vu que les questions juridiques de droit autochtone et de développement du Nord se posent dans des environnements de politique publique complexes et à niveaux multiples, où se font sentir des facteurs sociaux, culturels, environnementaux et économiques historiques et courants qui pourraient avoir de profondes répercussions plus tard. Les avocats du PAA consultent, pour leur demander leur avis, les autres avocats du Ministère, selon qu’il y a lieu dans chaque dossier.

Gestion et appui d’une pratique du droit à l’échelle nationale

Le PAA mène de nombreuses activités pour assurer la gestion et l’appui efficaces d’une pratique du droit à l’échelle nationale en ce qui a trait aux questions juridiques de droit autochtone et de développement du Nord. Cela comprend notamment le suivi et l’analyse continus des tendances, des déterminants, des risques et d’autres thèmes liés aux questions juridiques pertinentes par des analyses des données à l’interne, la consultation et la coordination à l’échelle nationale, et les analyses de la conjoncture. Ces efforts aident le PAA à gérer son travail, à le prévoir et à trouver les ressources nécessaires, ainsi qu’à fournir des services efficaces aux ministères clients. Le CDA maintient un répertoire national des dossiers de contentieux, qui produit des données critiques pour l’analyse des tendances et l’établissement des prévisions.

Dans la gestion de la pratique du droit à l’échelle nationale, le PAA consulte les partenaires et les intervenants par divers mécanismes de partage d’information et de coordination, comme les comités interministériels (p. ex., le Comité du triage stratégique des causes pour les dossiers de contentieux). La gestion de la pratique du droit à l’échelle nationale oblige aussi à fournir des occasions de formation et à partager de l’information pour développer les connaissances et la compréhension au sein du Ministère, d’AADNC et d’autres ministères clients, où les questions juridiques de droit autochtone et de développement du Nord sont fréquentes (p. ex., formation en gestion de projets juridiques pour les avocats et les parajuristes); formation en relations de travail pour les gestionnaires et les superviseurs; séances de perfectionnement professionnel en droit et en politique pour le Portefeuille, les régions et les clients; formation en édition à l’intention du personnel de soutien; « déjeuners-conférences » permanents sur certains aspects particuliers du droit autochtone).

Pour assurer la prestation de services juridiques de haute qualité, le Portefeuille utilise divers outils et produits de gestion des connaissances et de la pratique. Ainsi, AADNC et le PAA ont accès à un outil en ligne pour suivre les demandes et donner leurs avis. Le PAA a aussi fait l’essai pilote d’approches de la gestion des risques juridiques dans le cas des services consultatifs juridiques au CDA et dans les SJM. D’autres outils, comme Justipédia (une base de données en ligne pour la recherche et sur les précédents lancée en 2012), facilitent la gestion et la coordination de la pratique du droit autochtone.

Services de consultation juridique

Les services de consultation juridique font partie intégrante de la gestion et de la résolution des questions juridiques au sein du gouvernement fédéral. Récemment, un nouveau Guide national de consultation a été élaboré et mis en ligne à l’intention de tous les avocats travaillant en consultation juridique. Les services de consultation englobent les avis juridiques, le soutien au contentieux et la rédaction de documents commerciaux et législatifs, ainsi que l’aide aux négociations. Au sein du PAA, les services de consultation sont fournis par le CDA, les SJM d’AADNC et les sections du droit autochtone dans les bureaux régionaux. Chacun joue un rôle différent dans le cadre de cette fonction :

Les activités particulières peuvent comprendre :

Les services de consultation juridique peuvent être mis à contribution, par exemple, dans la recherche de coordonnateurs nationaux qui sont experts dans des secteurs spécialisés du droit pour l’élaboration de gabarits et de repères juridiques dans ces domaines. Par des activités de consultation juridique et les résultats qui en découlent, les décideurs gouvernementaux sont informés des risques et des options juridiques par divers mécanismes de communication (p. ex., réunions, forums, comités).