Portefeuille des affaires autochtones évaluation

4. Principales constatations

Cette section combine les renseignements tirés de toutes les sources et présente les constatations en fonction des grandes questions d’évaluation, soit la pertinence et le rendement.

4.1. Pertinence

Les évaluateurs ont examiné la pertinence du PAA sous l’angle du besoin continu de ses services compte tenu de la demande de services juridiques, de la capacité de réaction du Portefeuille aux priorités, rôles et responsabilités du gouvernement fédéral, ainsi que du soutien que le PAA apporte aux résultats stratégiques du ministère de la Justice.

4.1.1. Besoin continu du PAA

Une accélération marquée de la demande et des services juridiques concernant les peuples autochtones s’est amorcée dans les années 70, après la décision de la Cour suprême du Canada confirmant l’existence du titre autochtone comme concept de la common law canadienne (voir Calder et al. c. Procureur général de la Colombie-Britannique). La demande a continué de croître après l’établissement formel de la Loi constitutionnelle de 1982, dont l’article 35 protège les droits ancestraux ou issus de traités des peuples autochtones au Canada.

Le raffinement de la définition des droits et du titre autochtones est un exemple, illustré par la décision rendue dans Bande indienne des Lax Kw’alaams c. Canada (2011), qui expliquait comment un droit moderne peut découler d’une pratique historique, l’importance des actes de procédure et la caractérisation des droits autochtones, et les restrictions clés concernant les droits commerciauxNote de bas de la page 8. Quant à Nation Tsilhqot'in c. Colombie-Britannique, bien que l’affaire ait culminé en une décision rendue après la période de l’évaluation (2014), la décision a confirmé que les Tsilhqot’in étaient détenteurs du titre de 1 750 kilomètres carrés de terre que la bande avait historiquement occupésNote de bas de la page 9. Les données de l’évaluation ont révélé que les activités critiques du PAA menées entre 2008‑2009 et 2012‑2013 ont contribué à une conceptualisation plus claire du titre autochtone qui servira à raffiner les futures pratiques de droit et de politique juridique autochtones d’intérêt national.

Les données de l’évaluation (examen des documents et données d’iCase) ont fait ressortir un besoin croissant de services juridiques pour AADNC. Comme il ressort du tableau 3, entre 2008‑2009 et 2012‑2013, il s’est ouvert un total de 23 733 dossiers où AADNC était le client primaire ou secondaire. Sur ce nombre, un total de 16 165 dossiers (68 % du total des dossiers ouverts au cours de la période de l’évaluation) avait été fermé avant la fin de la période de l’évaluation. Le temps total consacré à ces dossiers a été de 1 615 258 heures (dont 932 170 ont été consacrées aux contentieux [58 %], 652 767 aux consultations [40 %], et 30 320 à la rédaction législative [2 %]). Le volume des dossiers de contentieux a affiché une croissance de 63 % du nombre de dossiers ouverts en 2012‑2013 comparativement à 2008‑2009 (le total des dossiers – consultation juridique, législation et contentieux réunis – a affiché une croissance de 32 %).

Tableau 3 : Dossiers « OUVERTS » selon le type et le statut (2008‑2009 – 2012‑2013)
Type de dossier/Statut du dossier 2008‑2009 2009‑2010 2010‑2011 2011‑2012 2012‑2013 Grand total
Consultation juridique : Actif 648 778 872 836 1 021 4 155
Consultation juridique : Fermé 1 005 1 123 1 163 913 547 4 751
Consultation juridique : Autre 13 85 49 3 3 153
Consultation juridique total 1 666 1 986 2 084 1 752 1 571 9 059
Législation: Actif 5 4 3 7 15 34
Législation : Fermé 40 31 50 33 28 182
Législation total 45 35 53 40 43 216
Contentieux : Actif 218 389 563 776 1 248 3 194
Contentieux : Fermé 1 903 2 399 2 251 2 450 2 229 11 232
Contentieux : Autre 17 14     1 32
Contentieux total 2 138 2 802 2 814 3 226 3 478 14 458
Grand total 3 849 4 823 4 951 5 018 5 092 23 733

Source : Données d’iCase

Notes : Le tableau comprend les dossiers qui ont été ouverts au cours d’un exercice faisant partie de la période de l’évaluation de cinq ans (où AADNC était le client primaire ou secondaire). Les dossiers FERMÉS désignent les dossiers qui ont été fermés pendant un exercice donné. Les dossiers ACTIFS sont ceux qui n’étaient pas fermés. Les données sont basées sur les exercices financiers. Les nombres de dossiers sont fondés sur les « numéros de dossier » exclusifs.

La demande de services de contentieux et de services de consultation juridique à AADNC (le client primaire du PAA) a augmenté sensiblement depuis 2000 en conséquence d’une augmentation spectaculaire des revendications des peuples autochtones, ainsi que de l’accroissement de la portée et de la complexité du droit et de la politique juridique autochtones et des questions juridiques de développement du Nord. Les renseignements découlant de l’évaluation (examen des documents et entrevues des intervenants) ont fait ressortir le besoin croissant de services juridiques relatifs aux droits et au titre autochtones, à l’obligation de consulter et de faire des accommodements, aux droits issus de traités, aux Métis, à l’autonomie gouvernementale, aux traités modernes, à l’égalité, au financement, à la réparation des torts passés, aux questions de chemins de fer, aux questions des enfants, aux contrôles judiciaires, aux recours collectifs, et à une augmentation du développement commercial dans les réserves. Les principaux intervenants se sont dits d’avis que le Portefeuille avait été très pertinent, et tous jugeaient que le PAA avait été sensible aux besoins du GC et des ministères et organismes fédéraux.

Les principaux intervenants ont donné plusieurs exemples de réponse efficace du PAA à la demande de services juridiques au cours de la période de l’évaluation. Un de ces exemples concernait l’obligation de consulter, qui a eu des incidences sur AADNC en particulier en tant que premier responsable de la coordination du GC en matière d’obligation de consulter, ainsi que de ses propres activités régionales. On a perçu que le travail de politique juridique du PAA avait joué un grand rôle pour aider les clients à clarifier les obligations légales positives de la Couronne envers les Autochtones et pour le respect de leurs droits.

En plus de l’alourdissement de la charge de travail juridique, la preuve a révélé une augmentation de la complexité des questions juridiques et du nombre de dossiers à grandes incidences. Les principaux intervenants ont mentionné que le nombre accru d’intervenants dans certains dossiers est l’un des aspects de la complexité du travail. Un autre exemple de la complexité accrue a trait au travail émergent à consacrer aux grands projets de ressources et de développement commercial (p. ex., réserves de gaz naturel liquéfié, mails commerciaux et baux). Le niveau de risques juridiques a été perçu comme assez stable au regard des années précédentes, mais la perception était que le caractère immédiat du risque pour les opérations gouvernementales avait augmenté quelque peu dans l’intervalle.

La documentation du PAA a révélé des domaines existants et projetés de services juridiques pour les années à venir, à savoir :

4.1.2. Alignement sur les priorités du gouvernement et les résultats stratégiques du ministère de la Justice

Les documents du PAA révèlent que les activités du PAA ont été alignées avec soin sur les priorités changeantes du GC et les résultats stratégiques du ministère de la Justice au cours de la période de l’évaluation, et ont été correctement calibrées en fonction de la demande actuelle et projetée. Ainsi, en 2012, le PAA a exposé plusieurs orientations stratégiques et priorités connexes qui différaient quelque peu de celles indiquées les années précédentes pour former un cadre de discussion continue avec AADNC afin de maintenir la pertinence des travaux du Portefeuille à un coût durable, tout en protégeant la capacité de base d’assurer des services juridiques de haute qualité.

L’examen des documents a révélé que le PAA a réussi à aider AADNC à gérer et à mettre en œuvre le Plan d’action relatif aux revendications particulières (c.‑à‑d. La justice, enfin) au niveau des progrès pour venir à bout de l’arriéré des revendications en attente de conseils juridiques du Ministère pour octobre 2011, et de la prestation de conseils prospectifs en prévision de l’ouverture des audiences devant le TRP en 2011. Autre exemple, le Portefeuille a appuyé le programme autochtone exposé dans le Rapport sur les plans et les priorités de 2011‑2012 du ministère de la Justice et, en particulier, il a aidé le Secteur des politiques à concevoir et à mettre en œuvre le renouvellement de la Stratégie de la justice applicable aux Autochtones après 2012. En outre, le Portefeuille a appuyé le programme autochtone du GC par des conseils et des services juridiques de haute qualité, en mettant un accent particulier sur l’amélioration du développement économique des Autochtones et la gestion des risques en fonction de ses résultats stratégiques.

Dans l’ensemble, les principaux intervenants ont trouvé que le PAA avait bien réagi aux changements de priorités du GC au cours de la période de l’évaluation. Ils étaient d’avis que le Portefeuille avait toujours démontré qu’il avait une compréhension pratique de l’aide requise, et qu’il était disposé à partager son expertise et à travailler en collaboration avec les clients pour répondre efficacement aux priorités changeantes du GC. Ainsi, en réponse aux changements de priorités du GC pour le développement économique, il y a eu une demande accrue de services pour le développement commercial dans les réserves. Il y a également eu des efforts ciblés sur certains secteurs de priorité à différents moments au cours de la période de l’évaluation, comme un accent accru sur les contentieux modernes (p. ex., droits de la personne, TRP et programme et politique de modernisation). Certains des principaux intervenants ont dit que le PAA est un « chef de file du changement » et un Portefeuille « profondément pertinent » pour la réalisation des priorités plus vastes du GC.

4.1.3. Alignement sur les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral

Le PAA aide le ministre à s’acquitter de ses fonctions de ministre de la Justice et procureur général du Canada en vertu de la Loi sur le ministère de la Justice et d’autres lois fédérales pertinentes. Une recension des écrits a révélé la nécessité d’équilibrer, d’une part, les efforts pour appuyer l’exploration et la mise en valeur des ressources naturelles avec, d’autre part, les droits des Autochtones et les efforts d’amélioration de leurs résultats sociaux et économiques dans le sens du Cadre fédéral pour le développement économique des Autochtones. Le travail de consultation juridique du PAA dans le contexte de la Loi sur le développement commercial et industriel des Premières Nations est un exemple qui démontre l’alignement sur les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral. L’objet de la Loi était de refermer l’écart de réglementation dans les réserves et d’aider à accélérer la mise en œuvre des projets de développement commercial et industriel par l’adoption de règlements fédérauxNote de bas de la page 14.

4.2. Conception du Portefeuille

4.2.1. Conception de l’organisation

Au cours de la période de l’évaluation, le Portefeuille a connu une évolution importante vers l’accomplissement du mandat et l’atteinte des objectifs du PAA. Ainsi, il y a eu plusieurs changements importants en 2009. Le premier Plan national intégré des ressources humaines du PAA a servi à aligner les opérations du PAA sur les priorités d’AADNC et du gouvernement et à voir aux risques pressants en matière de RH, y compris à la gestion des programmes de temporarisation. Il y a eu également la mise en œuvre d’un Cadre de gestion de projets à l’échelle du PAA pour assurer la surveillance des grandes priorités juridiques et d’affaires du Portefeuille en tenant compte du niveau évalué de complexité et de risque et dans le sens de la législation, de la réglementation et de la politique du Conseil du Trésor. Une modification de l’orientation organisationnelle a fait en sorte que la structure et le travail du PAA fassent la démonstration de pertinence et appuient pleinement le programme autochtone du gouvernement dans les secteurs prioritaires clés d’AADNC. Une stratégie nationale de gestion en concertation pour la durabilité budgétaire et la « budgétisation intelligente » avec le client a aussi été mise de l’avant. Il est clair qu’il y a eu des progrès dans ces secteurs.

En 2010, il y a eu une orientation stratégique dans la modernisation, la fusion et la décroissance du Portefeuille. Des mesures proactives ont limité les coûts des ressources humaines et permis d’atteindre les cibles de réduction. Tout au long de 2011‑2012, on a pratiqué des approches pour réaliser des gains d’efficience, si bien que les dépenses du Portefeuille ont diminué de 6,9 M$ (8,9 %) par rapport à 2010‑2011. Dans le cadre de sa modernisation, la Section du droit et de la politique stratégique autochtones et la Direction du règlement des différends ont fait place au Centre de droit autochtone. Cette réorganisation a entraîné une réduction des effectifs et des coûts associés à ces fonctions de l’AC. Le PAA a aussi mis en œuvre le Modèle de pratique du droit du Ministère, qui limite la dotation des postes d’avocat-conseil et améliore le recrutement au niveau LA1. Le Plan intégré des RH qui a été élaboré guide les mesures de dotation et de classification et appuie la planification à plus long terme. En outre, en cours d’année, le PAA a mis sur pied un Cadre intégré d’apprentissage et de perfectionnement professionnel pour veiller à effectuer des investissements stratégiques en formation en période de limitation des ressources et pour construire un effectif souple et adapté dans un environnement de changement. Il y a eu plusieurs efforts de consultation pour accroître la compréhension et l’utilisation du Cadre de gestion de projets, où le groupe de Gestion de la pratique du droit a exercé un rôle de leadership en matière de formation à l’échelle du Ministère.

La modernisation du Portefeuille a aussi fait une plus large place à l’analyse des activités, qui a comporté un examen de la capacité, de la technologie, des processus et des pratiques pour obtenir des perceptions des domaines émergents de risque, de complexité et d’impact, ainsi que des priorités, et pour faire avancer la planification des activités. Après la mise en œuvre du nouveau modèle de fonctionnement, les personnes interviewées ont observé une augmentation des besoins d’outils normalisés, de points de repère et de pratiques mixtes.

Quant aux structures de gouvernance, l’évaluation a fait ressortir des vues divergentes. Certains des principaux intervenants et des répondants au sondage ont fait état de plusieurs processus/mécanismes nécessaires pour appuyer efficacement l’accomplissement du mandat et l’atteinte des objectifs d’ensemble du PAA, plus particulièrement, les groupes de pratique de consultation juridique et d’autres groupes de travail, les téléconférences nationales, et les comités nationaux du contentieux et du droit et de la politique. Par ailleurs, quelques principaux intervenants ont observé une certaine redondance sur les tribunes existantes (p. ex., le Comité du droit et des politiques et le Comité d’experts), et seulement 56 % des répondants au sondage sont convenus que les structures de gouvernance et organisationnelles en place pour leur service fonctionnaient comme prévu.

La plupart (77 %) des conseillers juridiques à l’échelle du Portefeuille ont reconnu que les rôles et responsabilités de leur service particulier étaient clairs et appropriés pour la réalisation du mandat et l’atteinte des objectifs du Portefeuille. Seulement 34 % des conseillers juridiques ont reconnu que les rôles et responsabilités du PAA de façon plus générale dans le soutien au contentieux étaient clairs. Les répondants au sondage ont nommé le CDA comme l’une des sections du PAA dont les rôles et responsabilités manquaient de clarté et où ils percevaient du double emploi dans la prestation du soutien au contentieux et la gestion entre les avocats de l’AC et des régions dans des questions et dossiers similaires. Étant donné que le CDA était une nouvelle section au moment de l’évaluation, il est probable que cette incertitude venait des changements récents et d’un manque de communication interne au sujet du rôle du Centre.

La majorité des répondants au sondage ont estimé que, avec une réduction des ressources humaines dans le cadre du plan de gestion du changement du PAA, les pressions globales de charge de travail (72 %), et la non‑disponibilité des ressources plus particulièrement (75 %), avaient une influence négative sur la capacité du Portefeuille de continuer de répondre aux demandes de services juridiques de haute qualité pour ses clients. Certains avocats ont perçu que la disponibilité limitée de parajuristes et d’adjoints administratifs pour voir aux tâches administratives ont obligé les avocats à accomplir des tâches qui revenaient peut-être davantage à des assistants de recherche et des parajuristes. En outre, ils avaient la perception qu’on s’attendait que les conseillers juridiques deviennent des experts dans de nouveaux domaines du droit en l’absence d’aide d’avocats-conseils/de praticiens du droit (p. ex., à cause de la perte d’expertise de niveau supérieur), et/ou en l’absence de possibilités suffisantes de perfectionnement professionnel. En outre, un certain nombre de personnes interviewées étaient d’avis que les restrictions budgétaires sur les voyages, qui limitaient la capacité des avocats d’avoir des interactions en personne, avaient des répercussions négatives sur les relations, et par conséquent, prolongeaient les négociations.

Près de la moitié (47 %) des répondants au sondage ont mentionné que le délai de réception des instructions d’AADNC (probablement imputable au nouveau gabarit des instructions du client mis au point après la collecte des données) nuisait également à la capacité de répondre aux demandes des clients en quête de services juridiques de haute qualité.

4.2.2. Capacité de surveillance du rendement du PAA

Le PAA mène de nombreuses activités pour assurer la gestion efficace et l’appui d’une pratique du droit à l’échelle nationale pour les questions de droit autochtone et les questions juridiques de développement du Nord. Ces activités comprennent notamment le suivi et l’analyse des tendances, des déterminants de coûts, des risques et d’autres thèmes pertinents, l’analyse de données internes, de même que la consultation et la coordination et des analyses de conjoncture à l’échelle nationale. Ces efforts aident le PAA à gérer son travail, à le prévoir et à trouver les ressources qu’il lui faut, ainsi qu’à fournir des services efficaces aux ministères clients. Le CDA maintient un répertoire national des dossiers de contentieux, qui produit des données critiques pour l’analyse des tendances et à des fins d’établissement de prévisions.

Parmi les éléments probants indiquant que le PAA a fait des efforts continus et soutenus pour guider et faciliter l’amélioration continue de la qualité et la mesure du rendement au cours de l’évaluation, diverses sources font voir des directives et des suggestions relativement à chacun de ces points. Le PAA applique divers outils et produits de gestion des connaissances et de la pratique pour offrir des services juridiques de haute qualité, y compris le répertoire national des dossiers de contentieux, un outil en ligne de « collaboration » qu’AADNC et le PAA peuvent consulter pour suivre les demandes et produire des avis, et l’application des principes et des approches de gestion des risques juridiques aux services de consultation juridique. D’autres outils, comme Justipédia (une base de données en ligne pour la recherche et pour la documentation des précédents lancée en 2012), servent également à faciliter la gestion et la coordination de la pratique du droit autochtone.

Même si quelques conseillers juridiques ont dit qu’iCase était un système offrant diverses options de comptabilisation du temps, de facturation, de gestion des cas, de gestion des documents et de rapports sur les cas pour appuyer une analyse significative du rendement quantitatif, les participants ont signalé des problèmes avec le système de suivi d’iCase, et la qualité de l’information conservée dans le système entre 2008‑2009 et 2012‑2013. Parmi les problèmes plus précis, il y avait le manque d’uniformité dans l’entrée des données, et le type de renseignements qui y étaient stockés, ce qui est lourd de conséquences pour la mesure efficace du rendement. Cela échappe à la portée de l’évaluation actuelle, mais il est quand même important de mentionner que le Ministère se donne un nouveau protocole pour uniformiser les données dans iCase à l’échelle du Ministère en 2015‑2016.

Dans la gestion de la pratique du droit à l’échelle nationale, le PAA consulte les partenaires et les intervenants par divers mécanismes de partage d’information et de coordination, comme les réunions et les comités interministériels (p. ex., le Comité du triage stratégique des causes). Les avocats et les gestionnaires du Portefeuille participent à un certain nombre de comités d’AADNC où des conseils juridiques et des conseils en matière de politiques juridiques sont demandés et/ou étudiés. La gestion de la pratique du droit à l’échelle nationale suppose également l’offre d’occasions de formation et le partage d’information pour augmenter les connaissances et la compréhension au sein du ministère de la Justice, d’AADNC et des autres ministères clients, là où surgissent souvent les questions juridiques de droit autochtone et de développement du Nord.

4.3. Rendement : Atteinte des résultats attendus (efficacité)

Selon la Politique sur l’évaluation de 2009 du Conseil du Trésor, l’évaluation du rendement consiste à déterminer l’efficacité, ainsi que l’efficience et l’économie. Les sous-sections qui suivent portent sur l’efficacité du Portefeuille des affaires autochtones – autrement dit, sur la mesure dans laquelle le Portefeuille atteint les résultats attendus.

4.3.1. Qualité des services juridiques du PAA

Les services juridiques offerts par le PAA sont guidés par les normes de service du Ministère. Ces normes montrent que le Ministère est déterminé à offrir des services de haute qualité (c.‑à‑d. rapides, adaptés et utiles) aux ministères et organismes fédéraux. L’évaluation a révélé une grande satisfaction à l’égard de la qualité globale, de l’adaptation et de l’utilité – ce qui indique que le PAA respecte cet engagement pluridimensionnel du Ministère envers la prestation de services juridiques de haute qualité.

De nombreuses sources d’information confirment la satisfaction à l’égard de la qualité des services du Portefeuille. La plupart des principaux intervenants ont convenu que le PAA a produit des services juridiques de haute qualité en matière de droit et de politique juridique autochtones et de questions juridiques de développement du Nord au cours de la période de l’évaluation, malgré les changements d’organisation et les mesures de compression des coûts. La capacité du PAA d’offrir des services juridiques rapides et de haute qualité a été dans une large mesure facilitée par l’expertise spécialisée qui s’y trouve. Les clients estimaient que le PAA avait des avocats experts qui répondaient très bien à leurs besoins et leur rendaient des services juridiques de haute qualité pendant toute la durée de la période de l’évaluation (p. ex., ils estimaient que les négociations et les dossiers judiciaires complexes allaient bien). Dans l’ensemble, les participants aux études de cas (dans le PAA comme chez les clients) ont jugé que les services étaient bien coordonnés (grâce à l’efficacité des pratiques de consultation et des rapports de travail, par exemple). Dans la perspective du client, les services du PAA étaient utiles (p. ex., pour formuler des notes d’information, générer des documents décrivant les processus, éclairer les décisions) et bien adaptés aux objectifs des politiques et des programmes du client. Ces services étaient non seulement exacts en droit, mais aussi capables de prédire les résultats des instances judiciaires. Au cours de la période de l’évaluation, certaines personnes interviewées ont perçu que le Portefeuille avait une approche plus pratique de la prestation de ses services juridiques. Un exemple donné pour illustrer le solide rendement du PAA concernait le travail du TRP, où plus de 500 dossiers ont été réglés entre 2008 et 2011, ce qui a été considéré comme « un effort et un succès monumentaux ».

Les personnes interviewées ont cerné quelques difficultés, y compris le départ à la retraite d’un noyau de professionnels chevronnés. L’examen des données découlant des questions ouvertes de l’enquête a révélé que, aux yeux de certains conseillers juridiques, le manque d’accès à des renseignements précis (p. ex., bibliothèques de recherche spécialisées, articles en ligne particuliers, avis juridiques, et évaluations des risques de date récente) et/ou l’absence de renseignements précis (p. ex., positions juridiques, comme des projets de plaidoiries, souveraineté et titre autochtones, théories de cas, autres ressources) avaient entravé leur capacité de fournir des services juridiques de haute qualité en matière de droit autochtone et de développement du Nord, à au moins une occasion au cours de la période de l’évaluation.

Il ressort de plusieurs des documents examinés que le PAA a produit des services juridiques de haute qualité en matière de droit et de politique juridique autochtones et de questions juridiques de développement du Nord, comme les résultats de l’Enquête sur la satisfaction des clients de 2011 du ministère de la Justice (PAA). L’accessibilité/adaptabilité des services juridiques ont eu la cote 8,3 sur 10, ce qui dépasse la cible ministérielle de 8 sur 10; la rapidité des services juridiques, la gestion des risques juridiques et l’utilité des services juridiques ont chacune eu la cote 7,8 sur 10.

L’obtention de résultats positifs dans les dossiers de contentieux peut être considérée comme un indicateur de l’efficacité des services juridiques fournis, et le ministère de la Justice a utilisé cette mesure pour ses rapports ministériels sur le rendement. Un résultat satisfaisant peut être obtenu soit par un règlement soit par un jugement. Les résultats sont consignés dans iCase comme satisfaisants (gain de cause total pour la position du gouvernement), insatisfaisants (échec total) ou partiellement satisfaisants. Comme l’illustre le tableau 4, les données d’iCase ont révélé que la Couronne a eu gain de cause dans la plupart (86 %) des dossiers de contentieux fermés au cours de la période de l’évaluation.

Tableau 4 : Résultat pour la Couronne dans les dossiers de contentieux fermés (2008‑2009 – 2012‑2013)
Résultats pour la Couronne 2008-2009
(n=3 773)		 2009-2010
(n=1 749)		 2010-2011
(n=2 590)		 2011-2012
(n=2 137)		 2012-2013
(n=2 491)		 Grand total
(n=12 740)
Satisfaisant 96 % 82 % 74 % 79 % 91 % 86 %
Partiellement satisfaisant 2 % 8 % 13 % 13 % 8 % 8 %
Insatisfaisant 2 % 10 % 13 % 8 % 1 % 6 %
Total 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 %

Source : Données d’iCase

L’examen des dossiers a révélé que les services de consultation et de contentieux du PAA ont couvert une vaste gamme de questions de droit et de politique autochtones et de développement du Nord, y compris les droits ancestraux ou issus de traités, les revendications particulières, les droits et le titre autochtones, la consultation et l’accommodement, les droits fonciers issus de traités et l’obligation fiduciaire. L’examen a aussi révélé que ces services étaient lourds de conséquences pour le Canada en ce sens que les enjeux émergents pouvaient éventuellement avoir des répercussions sur les clients, et notamment sur les relations à l’échelle des gouvernements, la législation, les précédents, et les ressources financières.

4.3.2. Capacité de fournir des services juridiques d’une manière intégrée, convergente et adaptée

L’évaluation a révélé que la participation aux comités des clients, groupes de travail ou groupes de pratique, ainsi qu’aux comités interministériels, a contribué à assurer la prestation intégrée des services juridiques et à faire en sorte que les conseillers juridiques parlaient d’une même voix. Vers la fin de la période de l’évaluation, il y avait plusieurs initiatives en cours pour développer davantage l’intégration, la convergence et l’adaptabilité de la prestation des services juridiques. Le tableau 5 ci‑après illustre des exemples de ces initiatives en cours en 2012‑2013.

Tableau 5 : Exemples d’initiatives pour améliorer l’intégration, la convergence et l’adaptabilité des services juridiques
Repères/cibles de rendement (risque, complexité, impact) Élaboration de repères pour les contentieux (effort à la mesure du risque, de l’impact, de la complexité)
Accord de règlement et gabarit annoté Gabarit à examiner et à remplir
Règlement à l’amiable – cadre de droit et de politique Lignes directrices concernant l’autorisation de régler et l’autorisation de payer (y compris renvoi à la Politique sur les réclamations et paiements à titre gracieux du CT). Avis juridique et position sur les discussions exploratoires, les négociations et les négociations de mauvaise foi
Mise à jour des normes opérationnelles d’iCase Examen et mise à jour des normes opérationnelles d’iCase en fonction des besoins du PAA en matière de rapports sur l’inventaire, l’activité, les tendances, l’effort, etc.
Un dossier/une affaire Consolidation des dossiers de contentieux à un même dossier de contentieux par affaire dans l’ensemble du ministère de la Justice.

Dans l’ensemble, les principaux intervenants étaient d’avis que le PAA avait une approche plus pratique de la prestation de ses services juridiques au cours de la période de l’évaluation, en maintenant une vue synthétisée des questions juridiques qui pourraient surgir plus tard et des conseils à donner aux clients. Le personnel du PAA a fait un effort conscient pour « parler d’une même voix », et pour fournir des services intégrés et convergents aux clients. Si certains avocats ont signalé que, parfois, le nombre d’avocats travaillant à des dossiers complexes pouvait constituer un obstacle à la formulation d’un avis, d’autres croyaient à la possibilité d’une plus grande intégration à l’échelle des bureaux régionaux et avec les autres services du Portefeuille.

La plupart des conseillers juridiques (60 %) estimaient avoir reçu une formation pertinente pour leur secteur de pratique, et un peu plus de la moitié (55 %), que la formation reçue favorisait la poursuite du perfectionnement de leurs compétences en pratique juridique. Toutefois, moins de la moitié des conseillers juridiques (45 %) estimaient avoir reçu suffisamment de formation de la part de mentors, et en particulier de formation développant leurs compétences en leadership et en gestion (28 %).

L’examen de la documentation du PAA a révélé que, au cours de la période de l’évaluation, plusieurs groupes de travail et activités de formation et de perfectionnement professionnel avaient transpiré et des produits avaient été mis au point, afin d’accroître la capacité d’assurer des services juridiques d’une manière intégrée, convergente et adaptée. Ainsi, la mise en œuvre de mesures améliorées de gestion de l'information a servi à assurer le transfert des connaissances et l’accès aux documents, comme les avis juridiques. Ces mesures comprenaient l’accessibilité et l’utilisation des outils électroniques. Le Portefeuille a aussi examiné différents processus à la recherche de moyens d’accélérer les dossiers.

Quant aux outils, ressources et processus actuels, un peu plus de la moitié des conseillers juridiques (55 %) étaient d’avis qu’ils ont contribué à la formulation de conseils juridiques convergents et intégrés, et 47 % estimaient qu’ils ont contribué à l’élaboration de positions juridiques convergentes et intégrées dans les dossiers de contentieux. Moins d’un tiers des conseillers juridiques (31 %) étaient d’avis que les outils, les ressources et les processus actuels avaient contribué à la formulation de politiques juridiques convergentes et intégrées.

Cependant, la majorité (74 %) des conseillers juridiques ont trouvé utiles les outils électroniques existants. Une moins forte proportion (55 %) ont trouvé utiles les Guides de consultation; cette constatation pourrait trouver une explication dans les commentaires formulés par les conseillers juridiques sur l’absence de certains Guides de consultation pour faciliter la prestation des services juridiques, y compris la Loi sur les immeubles fédéraux et les biens réels fédéraux, les règles applicables aux cours fédérales et supérieures, et les Guides de consultation pour les Autochtones.

Les données qualitatives découlant des réponses aux questions ouvertes du sondage ont révélé que plusieurs problèmes ont également pu être touchés par la capacité des conseillers juridiques d’assurer des services juridiques de haute qualité, et en particulier :

4.3.3. Sensibilisation et compréhension au sein du gouvernement fédéral pour ce qui est des questions, des options et des approches du droit et de la politique juridique autochtones et des questions juridiques de développement du Nord

L’évaluation a révélé que le PAA avait réussi à accroître la sensibilisation et la compréhension des questions juridiques nuancées, des options et approches innovatrices du droit autochtone, de la politique juridique applicable aux Autochtones et des questions juridiques de développement du Nord, et qu’il est toujours considéré comme la source experte de conseils juridiques dans une vaste gamme de questions juridiques. Les principaux intervenants ont donné de nombreux exemples de la façon dont le Portefeuille a contribué à cet accroissement de sensibilisation et de compréhension, par exemple, à la compréhension des décisions de la Cour suprême du Canada et des décisions de politique. Les avocats d’autres secteurs du Ministère ont signalé que le PAA les a aidés à comprendre comment un élément particulier de contentieux cadrait dans l’ensemble du paysage des contentieux.

La direction et les avocats-conseils du PAA étaient d’avis que le PAA a contribué de façon importante à l’innovation et à l’amélioration des connaissances et de la compréhension, au sein du gouvernement fédéral, des enjeux, des options et des approches du droit et de la politique juridique autochtones, et des questions juridiques de développement du Nord. Ils en ont cité plusieurs exemples, dont les suivants :

Ce groupe s’est dit d’avis que la jurisprudence avait évolué au cours de la période de l’évaluation, en conséquence directe des travaux du PAA.

Les clients ont jugé que le Portefeuille avait contribué de façon importante à l’amélioration de la sensibilisation et de la compréhension du droit et de la politique juridique autochtones et des questions juridiques de développement du Nord de façon horizontale à l’échelle du gouvernement (p. ex., « Le PAA a contribué à préciser les positions juridiques du gouvernement, ce qui a eu des incidences sur l’ensemble du droit »). Les membres de ce groupe ont signalé qu’ils recevaient périodiquement des renseignements utiles du PAA sur les opinions découlant des décisions relatives aux contentieux, de l’interprétation de ces décisions et des positions se rapportant aux contentieux, et étaient d’avis que le Portefeuille contribuait à l’amélioration de leur sensibilisation et de leur compréhension au sujet de ce qui suit : « conseiller et présenter les arguments de la Couronne devant le tribunal »; « participer à l’élaboration d’ententes/de positions »; « éclairer les [clients] sur le paysage juridique »; et « aider les [clients] à modifier [leur] approche, de sorte qu’[ils] aient à comparaître moins souvent devant un juge ».

L’examen des dossiers a révélé que le PAA contribuait de façon importante à l’amélioration de la connaissance et de la compréhension des questions nuancées, des options innovatrices, et des approches de droit et de politique juridique autochtones et de développement du Nord, comme l’obligation de consulter au sujet des ententes globales de financement, de la violation des traités et de l’obligation fiduciaire à l’égard de la cession, et de l’applicabilité du Processus des revendications particulières.

Les points importants de l’amélioration de la sensibilisation et de la compréhension que les clients ont cernés concernaient les questions juridiques, leurs incidences et les risques éventuels susceptibles d’éclairer les décisions opérationnelles. Les résultats découlant des études de cas ont révélé que le PAA a investi beaucoup de temps dans les activités de consultation pour veiller à sensibiliser les clients à différents points de vue, aux divers enjeux à prendre en compte avant de prendre une décision, aux rôles à jouer selon la législation, et à la façon de présenter des arguments plus clairs et plus robustes. Un exemple éloquent de la contribution du Portefeuille concernait l’obligation constitutionnelle de consulter pour la Couronne, qui touche tous les secteurs du droit autochtone. Plus particulièrement, les efforts du PAA ont débouché sur l’élaboration d’un cadre central pour traiter des questions juridiques récurrentes liées aux projets de développement et ont offert des options pour leur gestion. Comme l’a signalé un des intervenants aux études de cas, après la mise en œuvre de ce cadre, le nombre de causes connexes contre le Canada et le taux d’échec ont diminué de façon spectaculaire.

Au sein du PAA, des forums/processus utiles qui ont été mentionnés par les conseillers juridiques comme facteurs contribuant à l’amélioration de la sensibilisation et de la compréhension comprenaient l’accès aux superviseurs/mentors, les groupes de travail sur les pratiques, et l’accès aux SJM d’AADNC et aux sections du droit autochtone dans les régions. Les appels et les réunions existants du PAA étaient soit non utilisés soit applicables à la majorité des conseillers juridiques au cours de la période de l’évaluation. Les données qualitatives associées aux questions ouvertes de l’enquête ont révélé que quelques conseillers juridiques aimeraient avoir plus de formation dans des domaines spécialisés pour accroître leur sensibilisation et leur compréhension des enjeux, des options, des approches concernant le droit autochtone, de la politique juridique et des questions juridiques de développement du Nord.

4.3.4. Les questions de droit et de politique juridique autochtones et les questions juridiques de développement du Nord sont abordées, déférées à la justice et résolues efficacement

Les efforts continus du PAA pour aborder, déférer à la justice et résoudre les questions de droit et de politique juridique autochtones sont illustrés par diverses causes judiciaires, les décisions judiciaires maintenues et la législation clé mentionnée dans les écrits. Pour ce qui est de la consultation et de l’accommodement, par exemple, les travaux du PAA dans Beckman c. Little Salmon Carmacks ont aidé à clarifier deux importantes questions concernant l’obligation de consulterNote de bas de la page 15 :

Certaines personnes interviewées ont perçu que le PAA contribue à ce que les questions de droit et de politique juridique autochtones et les revendications soient abordées, déférées à la justice et résolues efficacement dans l’ensemble du gouvernement par la prestation de conseils juridiques spécifiques sur les questions de règlement et les approches de politique générales, l’obligation de consulter, la façon d’« aller de l’avant à la lumière de certaines décisions des tribunaux », et par la présentation d’arguments et le maintien de la convergence des avis juridiques. Les avocats du PAA étaient d’avis qu’il fallait accorder une plus grande attention et mieux réagir à la nouvelle culture judiciaire du règlement à l’amiable pour veiller à franchir les bonnes étapes pour préparer le règlement à l’amiable.

Les clients étaient d’avis que le PAA contribue d’une façon importante à l’étude, au contentieux et au règlement des questions du droit et de la politique juridique autochtones ainsi que des questions juridiques de développement du Nord à l’échelle du gouvernement, et qu’il joue un rôle direct dans les conclusions positives qui sont générées et les négociations se déroulant au sujet des principes de réconciliation. AADNC, en particulier, a signalé que son approche évoluait constamment comme fonction directe des conseils qu’il recevait du PAA. Les clients ont dit qu’ils étaient souvent incités à régler les différends, dans la mesure du possible; cependant, le groupe a généralement reconnu qu’un très grand nombre de contentieux ne se prêtaient pas au règlement à l’amiable. Néanmoins, les clients dans leur ensemble étaient satisfaits du taux de règlement qui avait été réalisé au cours de la période de l’évaluation.

L’Enquête de 2011 sur la satisfaction des clients a donné des perceptions de la mesure dans laquelle le PAA a contribué au fait que les revendications et les enjeux sont abordés, déférés à la justice et résolus efficacement. Par exemple, l’option « Recommandé un appel ou un contrôle judiciaire, s’il y avait lieu » a eu la cote 8,3/10 relativement aux services de contentieux; d’autres points ont été cotés en deçà de la norme ministérielle de 8,0, comme « Proposé des moyens de prévenir et de régler les différends juridiques à la première occasion », qui a eu la cote 7,3/10 pour ce qui est des services de contentieux (voir tableau 6).

Tableau 6 : Rétroaction du client (AADNC) sur l’utilité des services juridiques (2011)
  Services de consultation juridique Services de contentieux Services de rédaction législative
Donné des conseils clairs et pratiques 7,9 (±0,2) 7,5 (±0,5)* s.o.
Formulé des options de rédaction appropriées pour les objectifs de la politique/du programme du ministère/des organismes s.o. s.o. 8,1 (±0,8)*
Proposé des solutions appropriées aux questions juridiques et de rédaction qui ont été soulevées s.o. s.o. 8,1 (±0,8)*
Fait participer les ministères/organismes à la formulation de la stratégie des positions juridiques 7,5 (±0,2) 7,3 (±0,5)* s.o.
Proposé des moyens de prévenir et de régler les différends juridiques à la première occasion 7,7 (±0,2) 7,3 (±0,5)* s.o.
Trouvé des occasions de mettre en œuvre les politiques et les programmes par des moyens administratifs plutôt que législatifs ou réglementaires s.o.   7,4 (±1,0)*
Convergence des services juridiques 8,1 (±0,2)* 7,8 (±0,4) 8,3 (±0,8)*
Proposé des occasions d’utiliser les pratiques de règlement des différends, là où il y a lieu 7,4 (±0,3) 7,1 (±0,5)* s.o.
Compréhension de la nature de la question pour laquelle on a demandé de l’aide 8,5 (±0,1) 7,8 (±0,4) 8,2 (±0,7)*
Recommandé un appel ou un contrôle judiciaire, s’il y avait lieu s.o. 8,3 (±0,5)* s.o.

* Il est recommandé de faire preuve de circonspection dans l’interprétation des résultats dont la marge d’erreur calculée est supérieure à ±0,4

Le même sondage a suscité des réponses positives à l’échelle des services de consultation juridique, de contentieux et de rédaction législative sur la question de savoir si le PAA avait conseillé le client sur les enjeux/le développement susceptibles d’avoir des répercussions sur leur ministère/organisme, avait travaillé avec le client pour déterminer les risques juridiques, et fait intervenir le client dans l’examen et l’élaboration d’options juridiques destinées à atténuer les risques juridiques cernés.

Alors que 57 % des répondants au Sondage auprès des avocats qui ont dit qu’ils travaillaient typiquement à des dossiers de contentieux ou des dossiers nécessitant un soutien au contentieux ont fait état d’obstacles à l’utilisation du RD pour tenter de régler des dossiers de contentieux du PAA, l’utilisation du RD a augmenté au cours de la période de l’évaluation. Au total, au cours de la période de l’évaluation de cinq ans, un pourcentage égal des dossiers ont été des dossiers jugés et réglés. Le tableau 7 fait voir que la vaste majorité des cas réglés à l’amiable étaient liés à des tentatives de RD, particulièrement des dossiers de contentieux fermés classés comme à risque moyen en 2012‑2013.

Tableau 7a : Niveau de risque élevé par résultat final et statut de RD des dossiers de contentieux (2008‑2009 – 2012‑2013)
Résultat final 2008‑2009 2009‑2010 2010‑2011 2011‑2012 2012‑2013
Jugés sans RD 0,7 % 1,4 % 0,9 % 2,2 % 1,3 %
Jugés avec RD 0,1 % 0,1 % 0,0 % 0,0 % 0,1 %
Jugés total 0,8 % 1,5 % 0,9 % 2,2 % 1,4 %
Réglés sans RD 0,2 % 0,7 % 0,6 % 0,8 % 0,5 %
Réglés avec RD 0,5 % 0,6 % 0,4 % 0,6 % 0,5 %
Réglés total 0,7 % 1,3 % 1,0 % 1,4 % 1,0 %
Élevé total 1,4 % 2,8 % 1,9 % 3,6 % 2,4 %
Tableau 7b : Niveau de risque moyen par résultat final et statut de RD des dossiers de contentieux (2008‑2009 – 2012‑2013)
Résultat final 2008‑2009 2009‑2010 2010‑2011 2011‑2012 2012‑2013
Jugés sans RD 29,1 % 16,5 % 20,6 % 10,9 % 8,8 %
Jugés avec RD 17,8 % 17,3 % 21,3 % 8,5 % 6,3 %
Jugés total 46,9 % 33,9 % 41,9 % 19,4 % 15,1 %
Réglés sans RD 2,6 % 5,1 % 5,2 % 3,2 % 2,4 %
Réglés avec RD 13,6 % 22,1 % 30,3 % 43,5 % 62,6 %
Réglés total 16,1 % 27,2 % 35,5 % 46,7 % 65,1 %
Moyen total 63,0 % 61,1 % 77,4 % 66,0 % 80,2 %
Tableau 7c : Niveau de risque faible par résultat final et statut de RD des dossiers de contentieux (2008‑2009 – 2012‑2013)
Résultat final 2008‑2009 2009‑2010 2010‑2011 2011‑2012 2012‑2013
Jugés sans RD 14,0 % 13,2 % 10,8 % 22,5 % 11,3 %
Jugés avec RD 1,6 % 1,9 % 1,9 % 0,7 % 0,4 %
Jugés total 15,6 % 15,1 % 12,7 % 23,2 % 11,7 %
Réglés sans RD 4,1 % 9,7 % 3,7 % 4,5 % 3,6 %
Réglés avec RD 15,8 % 11,3 % 4,5 % 2,6 % 2,1 %
Réglés total 19,9 % 21,0 % 8,1 % 7,1 % 5,7 %
Faible total 35,5 % 36,1 % 20,8 % 30,3 % 17,3 %

Source : Données d’iCase

Notes : Ce tableau présente le pourcentage des dossiers de contentieux FERMÉS (c.‑à‑d. des dossiers qui ont été fermés pendant un exercice donné) par résultat du dossier (jugé/réglé) et selon que le RD a été utilisé (ou pas) au cours de la période de l’évaluation, par niveau de risque juridique, pour illustrer la convergence de la mise en œuvre des structures/processus de RD dans le temps pour appuyer la prestation de services juridiques en réponse au besoin du client comme fonction du risque juridique. Le travail de politique est saisi dans les dossiers de consultation appropriés dans iCase.

Le tableau 8 montre qu’on a eu recours au RD dans la plupart des cas réglés à l’amiable, particulièrement des dossiers de contentieux fermés qui ont été classés comme étant de faible complexité en 2012‑2013.

Tableau 8a : Niveau de complexité méga par résultat final et statut de RD des dossiers de contentieux (2008‑2009 – 2012‑2013)
Résultat final 2008‑2009 2009‑2010 2010‑2011 2011‑2012 2012‑2013
Jugés sans RD 0,1 % 0,1 % 0,3 % 0,3 % 0,2 %
Jugés total 0,1 % 0,1 % 0,3 % 0,3 % 0,2 %
Réglés sans RD 0,1 % 0,1 % 0,0 % 0,1 % 0,1 %
Réglés avec RD 0,2 % 0,1 % 0,1 % 0,0 % 0,1 %
Réglés total 0,3 % 0,2 % 0,1 % 0,1 % 0,2 %
Méga total 0,4 % 0,3 % 0,4 % 0,5 % 0,4 %
Tableau 8b : Niveau de complexité élevé par résultat final et statut de RD des dossiers de contentieux (2008‑2009 – 2012‑2013)
Résultat final 2008‑2009 2009‑2010 2010‑2011 2011‑2012 2012‑2013
Jugés Sans RD 10,3 % 8,0 % 9,6 % 2,1 % 1,2 %
Jugés Avec RD 12,5 % 13,2 % 10,4 % 0,8 % 0,1 %
Jugés total 22,8 % 21,2 % 20,0 % 2,9 % 1,3 %
Réglés Sans RD 0,9 % 0,8 % 1,0 % 0,6 % 0,5 %
Réglés Avec RD 9,5 % 1,5 % 1,1 % 1,4 % 0,9 %
Réglés total 10,4 % 2,3 % 2,2 % 2,0 % 1,4 %
Élevé total 33,2 % 23,5 % 22,2 % 4,8 % 2,7 %
Tableau 8c : Niveau de complexité moyen par résultat final et statut de RD des dossiers de contentieux (2008‑2009 – 2012‑2013)
Résultat final 2008‑2009 2009‑2010 2010‑2011 2011‑2012 2012‑2013
Jugés Sans RD 32,7 % 11,2 % 10,7 % 15,6 % 9,1 %
Jugés Avec RD 8,4 % 5,4 % 11,3 % 7,5 % 6,1 %
Jugés total 41,1 % 16,5 % 22,0 % 23,2 % 15,2 %
Réglés Sans RD 5,0 % 9,6 % 3,5 % 3,5 % 2,8 %
Réglés Avec RD 8,3 % 6,5 % 4,6 % 6,0 % 9,3 %
Réglés total 13,3 % 16,2 % 8,1 % 9,4 % 12,1 %
Moyen total 54,4 % 32,7 % 30,1 % 32,6 % 27,3 %
Tableau 8d : Niveau de complexité faible par résultat final et statut de RD des dossiers de contentieux (2008‑2009 – 2012‑2013)
Résultat final 2008‑2009 2009‑2010 2010‑2011 2011‑2012 2012‑2013
Jugés Sans RD 6,3 % 15,0 % 13,2 % 18,1 % 11,4 %
Jugés Avec RD 1,0 % 2,5 % 2,4 % 0,9 % 0,7 %
Jugés total 7,3 % 17,5 % 15,6 % 19,0 % 12,0 %
Réglés Sans RD 1,9 % 6,2 % 4,8 % 4,8 % 3,5 %
Réglés Avec RD 2,8 % 19,8 % 26,9 % 38,4 % 54,0 %
Réglés total 4,7 % 26,0 % 31,7 % 43,1 % 57,5 %
Faible total 12,0 % 43,5 % 47,3 % 62,1 % 69,6 %

Source : Données d’iCase

Notes : Ce tableau présente le pourcentage des dossiers de contentieux FERMÉS (c.‑à‑d. des dossiers qui ont été fermés pendant un exercice donné) par résultat du dossier (jugé/réglé) et selon que le RD a été utilisé (ou pas) au cours de la période de l’évaluation, par niveau de complexité juridique, pour illustrer la convergence de la mise en œuvre des structures/processus de RD dans le temps pour appuyer la prestation de services juridiques en réponse au besoin du client comme fonction de complexité juridique.

4.3.5. Gestion des risques juridiques

La gestion des risques juridiques est « le processus de prise et d’application des décisions qui réduisent la fréquence et la gravité des problèmes juridiques ayant une incidence défavorable sur la capacité du gouvernement de réaliser ses objectifs »Note de bas de la page 17. La gestion des risques juridiques comporte donc un certain nombre d’étapes et d’activités différentes, dont :

Le processus de gestion des risques juridiques comporte aussi la réévaluation des risques juridiques, selon qu’il y a lieu, au fur et à mesure de l’évolution des enjeux au fil du temps.

Les résultats de l’évaluation indiquent que le PAA a contribué à la capacité des ministères et organismes fédéraux de mieux gérer leurs risques juridiques liés aux questions autochtones. La plupart des principaux intervenants étaient d’avis que les conseils du PAA ont contribué à la capacité d’AADNC d’administrer ses programmes de manière à réduire les risques. Selon leur perception, le Portefeuille a amené le gouvernement à mieux comprendre et gérer/atténuer les risques juridiques par des moyens officieux et officiels, par exemple par des documents d’information écrits, des explications d’avocats et des séances d’information.

L’examen des documents du PAA a fait constater des efforts concertés pour aider les ministères et organismes gouvernementaux à mieux gérer leurs risques juridiques dans les dossiers autochtones au cours de la période de l’évaluation. Ainsi, pour gérer la vitesse et le volume des renseignements essentiels à une gestion efficace des risques juridiques, le PAA affirme qu’il optimisera les outils et systèmes de gestion de projets, de gestion des cas, de gestion des connaissances, et d’assurance de la qualité. Un autre exemple critique concerne le projet pilote de renouvellement de la gestion des risques juridiques, mené avec la Division de la gestion de la pratique du droit du Ministère, qui a comporté la détermination des catégories de dossiers qui pourraient et devraient faire l’objet d’une évaluation des risques et pour déterminer comment l’évaluation devrait se faire. On a reconnu qu’il y a encore du travail à faire relativement à la quantification des risques à l’échelle du Ministère. Plus particulièrement, les avocats aident les clients à comprendre les risques dès le départ avec une « grille de gestion des risques juridiques » où il faut affecter une valeur numérique à chaque risque. Comme les risques peuvent être difficiles à quantifier, il se peut qu’une valeur numérique ne donne pas suffisamment de détails aux clients. Étant donné que le Cadre de gestion des risques juridiques faisait l’objet d’un essai pilote au cours de la période de l’évaluation, il y avait des incompatibilités au niveau de la détermination et de la quantification du niveau des risques juridiques. Le Cadre de gestion des risques juridiques a été finalisé et son utilisation rendue obligatoire à l’échelle du Ministère en 2013 (juste après la période de l’évaluation), en avril 2013, pour les dossiers de contentieux, et en septembre 2013 pour les dossiers de consultation et de rédaction législative. On prévoit que l’utilisation de ce cadre accroîtra la convergence non seulement au sein du PAA mais aussi à l’échelle du Ministère.

Dans l’ensemble, les clients étaient d’avis que le Portefeuille avait fait du bon travail pour aider les ministères et organismes gouvernementaux à gérer les risques juridiques liés aux questions autochtones au cours de la période de l’évaluation. Les constatations découlant des entrevues avec les principaux intervenants et des entrevues dans le cadre des études de cas ont révélé que les risques juridiques étaient rigoureusement et périodiquement communiqués aux clients par voie de discussions, de projets de mémoires avec notes d’accompagnement, de notes d’information et de scénario, d’avis juridiques officiels, d’analyses des risques juridiques et de plans d’urgence, de résultats possibles et d’évaluation de la probabilité de ces résultats. D’après les discussions et les consultations officieuses et officielles concernant les risques juridiques, et la réarticulation des risques juridiques selon la nécessité pendant la vie du dossier, les clients étaient mieux en mesure de gérer/atténuer les risques juridiques face aux questions autochtones.

Il a quand même été reconnu que, bien que le PAA aide à la gestion des risques juridiques, c’est au client qu’il revient en définitive de décider comment il veut procéder. Au niveau de la gestion des risques juridiques, les clients étaient d’avis que le Portefeuille n’avait pas de système souple en place pour mesurer les risques (p. ex., il n’est pas toujours nécessaire d’effectuer une évaluation complète des risques juridiques, et une évaluation brève et rapide serait plus utile), et il arrive que l’outil existant d’évaluation des risques n’a pas été utile. Selon la perception des clients, un changement de la façon dont le Portefeuille évaluait les risques juridiques permettrait à la DGGRL d’AADNC d’être plus efficace pour le règlement des affaires de contentieux. Les clients ont aussi signalé que, à cause des réductions de coûts, le PAA a été entravé dans ses efforts pour fournir aux avocats ministériels des notes de mise en garde/des conseils pour éviter les risques et les obstacles à l’avenir (sauf dans les affaires monumentales).

4.4. Démonstration de l’efficience et de l’économie

La Politique sur l’évaluation de 2009 du Conseil du Trésor définit l’efficience comme la production d’« un plus grand niveau d’extrant avec le même niveau d’intrant, ou le même niveau d’extrant avec un plus faible niveau d’intrant » et énonce qu’il y a économie lorsque le coût des ressources utilisées se rapproche de la quantité minimale de ressources requises pour obtenir les résultats escomptés. Si l’on applique ces définitions au PAA, une analyse de son efficience et de son économie tient compte de la capacité du Portefeuille de gérer le coût et la demande des services juridiques, ainsi que de la mesure dans laquelle les services juridiques offerts sont rentables.

Comme on l’a vu plus haut, au cours de la période de l’évaluation, le PAA a connu des changements d’organisation, y compris des réductions de budget et de personnel. Le Portefeuille était responsable d’un budget annuel d’environ 78,8 M$, qui était distribué à l’échelle nationale (38 % à l’AC du PAA et aux SJM d’AADNC, et 62 % aux bureaux régionaux) dans trois secteurs d’activité : service de contentieux, pensionnats indiens, et services de consultation juridique. Le budget annuel couvrait les dépenses salariales et de fonctionnement d’environ 746 équivalents temps plein (ETP) à l’échelle nationale. Plusieurs réductions ont ramené le budget à 65,6 M$ dans l’exercice 2012‑2013, et le niveau d’effectifs à 612 ETP à l’échelle nationale. Par ailleurs, le PAA a mené plusieurs examens et d’autres initiatives pour améliorer les efficiences d’utilisation des ressources.

L’analyse des données d’iCase a révélé que le pourcentage du temps consacré par les conseillers juridiques aux dossiers de consultation de faible complexité et dossiers de contentieux à faible risque a diminué avec le temps; le pourcentage du temps consacré aux dossiers de contentieux de faible complexité a augmenté, probablement à cause de l’accroissement du nombre de ces dossiers. Sur les 16 165 dossiers de consultation, de contentieux et de rédaction législative qui ont été ouverts et fermés au cours de la période de l’évaluation, où AADNC était le client primaire ou secondaire, le nombre moyen d’heures par dossier a régressé constamment au fil du temps, comme l’illustre la figure 3.

Figure 3 : Nombre moyen d’heures par dossier (2008‑2009 – 2012‑2013)

Figure 3 : Nombre moyen d’heures par dossier (2008­2009 – 2012­2013), décrit ci-dessous

Figure 3 : Nombre moyen d’heures par dossier (2008­2009 – 2012­2013) - Équivalent textuel

Cette figure illustre le nombre moyen d’heures consacrées à chaque dossier par exercice, qui s’est établi à 50 en 2008-2009, 43 en 2009-2010, 34 en 2010-2011, 30 en 2011-2012 et enfin, 23 en 2012-2013.

Comme il ressort de la figure 4, il semble que, au cours de la période de l’évaluation, le pourcentage du temps consacré par les conseillers juridiques aux dossiers de consultation peu complexes est tombé de 34 % du temps total en 2008‑2009 à 18 % en 2012‑2013. Le temps consacré par les parajuristes aux dossiers de consultation peu complexes a aussi diminué.

Figure 4 : Pourcentage du total des heures de travail des parajuristes et des avocats consacrées aux dossiers de CONSULTATION par niveau de complexité (2008‑2009 – 2012‑2013)

Figure 4 : Pourcentage du total des heures de travail des parajuristes et des avocats consacrées aux dossiers de CONSULTATION par niveau de complexité (2008­2009 – 2012­2013), décrit ci-dessous

Figure 4 : Pourcentage du total des heures de travail des parajuristes et des avocats consacrées aux dossiers de CONSULTATION par niveau de complexité (2008­2009 – 2012­2013) - Équivalent textuel

Cette figure illustre le pourcentage du nombre total d’heures de travail que les parajuristes et les avocats ont consacrées aux dossiers de consultation selon le niveau de complexité, par exercice, entre 2008-2009 et 2012-2013. En 2008-2009, les parajuristes ont consacré 62 % de leurs heures à des dossiers de consultation peu complexes, 17 %, à des dossiers de complexité moyenne et 21 %, à des dossiers très complexes. En 2008-2009, les avocats ont consacré 34 % de leur temps à des dossiers de consultation peu complexes, 22 %, à des dossiers de complexité moyenne et 44 %, à des dossiers très complexes.

En 2009-2010, les parajuristes ont consacré 13 % de leurs heures à des dossiers de consultation peu complexes, 42 %, à des dossiers de complexité moyenne, 36 %, à des dossiers très complexes et 8 %, à des dossiers mégacomplexes. Au cours de la même année, les avocats ont consacré 23 % de leurs heures à des dossiers de consultation peu complexes, 40 %, à des dossiers de complexité moyenne, 33 %, à des dossiers très complexes et 4 %, à des dossiers mégacomplexes.

En 2010-2011, les parajuristes ont consacré 17 % de leur temps à des dossiers de consultation peu complexes, 78 %, à des dossiers de complexité moyenne, 4 %, à des dossiers très complexes et 1 %, à des dossiers mégacomplexes. Les avocats ont consacré 25 % de leur temps à des dossiers de consultation peu complexes, 59 %, à des dossiers de complexité moyenne, 9 %, à des dossiers très complexes et 7 %, à des dossiers mégacomplexes.

En 2011-2012, les parajuristes ont consacré 8 % de leur temps à des dossiers de consultation peu complexes, 40 %, à des dossiers de complexité moyenne, 6 %, à des dossiers très complexes et 46 %, à des dossiers mégacomplexes. Les avocats ont consacré 17 % de leur temps à des dossiers de consultation peu complexes, 33 %, à des dossiers de complexité moyenne, 25 %, à des dossiers très complexes et 25 %, à des dossiers mégacomplexes.

En 2012-2013, les parajuristes ont consacré 6 % de leur temps à des dossiers de consultation peu complexes, 44 %, à des dossiers de complexité moyenne et 50 %, à des dossiers très complexes. Les avocats ont consacré 18 % de leur temps à des dossiers de consultation peu complexes, 37 %, à des dossiers de complexité moyenne, 44 %, à des dossiers très complexes et 1 %, à des dossiers mégacomplexes.

Source : Données d’iCase

Comme le montre la figure 5, au cours de la période de l’évaluation, le pourcentage du temps que les conseillers juridiques ont consacré aux dossiers de contentieux peu complexes est passé de 13 % du temps total en 2008‑2009 à 27 % en 2012‑2013. Le temps que les parajuristes ont consacré aux dossiers de contentieux peu complexes a augmenté. L’augmentation du temps que les parajuristes et les avocats ont consacré à ces dossiers est probablement une conséquence de l’accroissement du nombre de fermetures de dossiers de contentieux peu complexes qui a été observé au cours des cinq années de la période de l’évaluation (comme cela se voit au tableau 8 ci‑dessus, la proportion est passée de 12,0 % en 2008‑2009 à 69,6 % en 2012‑2013).

Figure 5 : Pourcentage du total des heures de travail des parajuristes et des avocats consacrées aux dossiers de CONTENTIEUX par niveau de complexité (2008‑2009 – 2012‑2013)

Figure 5 : Pourcentage du total des heures de travail des parajuristes et des avocats consacrées aux dossiers de CONTENTIEUX par niveau de complexité (2008­2009 – 2012­2013), décrit ci-dessous

Source : Données d’iCase

Figure 5 : Pourcentage du total des heures de travail des parajuristes et des avocats consacrées aux dossiers de CONTENTIEUX par niveau de complexité (2008­2009 – 2012­2013) - Équivalent textuel

Cette figure illustre le pourcentage du total des heures que les parajuristes et les avocats ont consacrées aux dossiers de contentieux selon le niveau de complexité par exercice, entre 2008-2009 et 2012-2013. En 2008-2009, les parajuristes ont consacré 13 % de leur temps à des dossiers de contentieux peu complexes, 36 %, à des dossiers de complexité moyenne, 44 %, à des dossiers très complexes et 7 %, à des dossiers mégacomplexes. En 2008-2009, les avocats ont consacré 13 % de leur temps à des dossiers de contentieux peu complexes, 44 %, à des dossiers de complexité moyenne, 39 %, à des dossiers très complexes et 4 %, à des dossiers mégacomplexes.

En 2009-2010, les parajuristes ont consacré 12 % de leurs heures à des dossiers de contentieux peu complexes, 51 %, à des dossiers de complexité moyenne, 27 %, à des dossiers très complexes et 10 %, à des dossiers mégacomplexes. Au cours de la même année, les avocats ont consacré 25 % de leur temps à des dossiers de contentieux peu complexes, 48 %, à des dossiers de complexité moyenne, 20 %, à des dossiers très complexes et 7 %, à des dossiers mégacomplexes.

En 2010-2011, les parajuristes ont consacré 22 % de leur temps à des dossiers de contentieux peu complexes, 31 %, à des dossiers de complexité moyenne, 38%, à des dossiers très complexes et 10 %, à des dossiers mégacomplexes. Les avocats ont consacré 25 % de leur temps à des dossiers de contentieux peu complexes, 32 %, à des dossiers de complexité moyenne, 37 %, à des dossiers très complexes et 6 %, à des dossiers mégacomplexes.

En 2011-2012, les parajuristes ont consacré 17 % de leur temps à des dossiers de contentieux peu complexes, 38 %, à des dossiers de complexité moyenne et 45 %, à des dossiers très complexes. Les avocats ont consacré 30 % de leur temps à des dossiers de contentieux peu complexes, 39 %, à des dossiers de complexité moyenne, 28 %, à des dossiers très complexes et 3 %, à des dossiers mégacomplexes.

En 2012-2013, les parajuristes ont consacré 18 % de leur temps à des dossiers de contentieux peu complexes, 11 %, à des dossiers de complexité moyenne, 35 %, à des dossiers très complexes et 36 %, à des dossiers mégacomplexes. Les avocats ont consacré 27 % de leur temps à des dossiers de contentieux peu complexes, 28 %, à des dossiers de complexité moyenne, 21 %, à des dossiers très complexes et 23 %, à des dossiers mégacomplexes.

La figure 6 montre que le pourcentage du temps que les conseillers juridiques ont consacré aux dossiers de consultation à faible risque est tombé de 39 % du temps total en 2008‑2009 à 18 % en 2012‑2013. Le temps que les parajuristes ont consacré aux dossiers de contentieux à faible risque a aussi diminué. Ces constatations semblent s’aligner sur celles présentées au tableau 7, qui a révélé que, au cours de la période de l’évaluation, le nombre de fermetures de dossiers de contentieux à faible risque a diminué.

Figure 6 : Pourcentage du total des heures de travail consacrées par les parajuristes et les avocats aux dossiers de CONTENTIEUX par niveau de risque (2008‑2009 – 2012‑2013)

Figure 6 : Pourcentage du total des heures de travail consacrées par les parajuristes et les avocats aux dossiers de CONTENTIEUX par niveau de risque (2008­2009 – 2012­2013), décrit ci-dessous

Source : Données d’iCase

Figure 6 : Pourcentage du total des heures de travail consacrées par les parajuristes et les avocats aux dossiers de CONTENTIEUX par niveau de risque (2008‑2009 – 2012‑2013) - Équivalent textuel

Cette figure illustre le pourcentage du nombre total d’heures que les parajuristes et les avocats ont consacrées aux dossiers de contentieux selon le niveau de risque par exercice entre 2008-2009 et 2012-2013. En 2008-2009, les parajuristes ont consacré 39 % de leur temps à des dossiers de contentieux à faible risque, 52 %, à des dossiers à risque moyen et 9 %, à des dossiers à risque élevé. En 2008-2009, les avocats ont consacré 39 % de leur temps à des dossiers de contentieux à faible risque, 51 %, à des dossiers à risque moyen et 10 %, à des dossiers à risque élevé.

En 2009-2010, les parajuristes ont consacré 21 % de leurs heures à des dossiers de contentieux à faible risque, 51 %, à des dossiers à risque moyen et 27 %, à des dossiers à risque élevé. Au cours de la même année, les avocats ont consacré 31 % de leur temps à des dossiers à faible risque, 54 %, à des dossiers à risque moyen et 15 %, à des dossiers à risque élevé.

En 2010-2011, les parajuristes ont consacré 18 % de leur temps à des dossiers de contentieux à faible risque, 45 %, à des dossiers à risque moyen et 37 %, à des dossiers à risque élevé. Les avocats ont consacré 27 % de leur temps à des dossiers de contentieux à faible risque, 47 %, à des dossiers à risque moyen et 27 %, à des dossiers à risque élevé.

En 2011-2012, les parajuristes ont consacré 18 % de leur temps à des dossiers de contentieux à faible risque, 57 %, à des dossiers à risque moyen et 25 %, à des dossiers à risque élevé. Les avocats ont consacré 25 % de leur temps à des dossiers de contentieux à faible risque, 53 %, à des dossiers à risque moyen et 22 %, à des dossiers de contentieux à risque élevé.

En 2012-2013, les parajuristes ont consacré 10 % de leur temps à des dossiers de contentieux à faible risque, 21 %, à des dossiers à risque moyen et 69 %, à des dossiers à risque élevé. Les avocats ont consacré 18 % de leur temps à des dossiers à faible risque, 40 %, à des dossiers à risque moyen et 41 %, à des dossiers à risque élevé.

Le niveau des conseillers juridiques a été raffiné encore plus (c.‑à‑d. parajuristes, débutants (LA-00, LA-1A/LP1, et LA-2A/LP2) et avocats-conseils (LA-2B/LP3/LC1, LA-3A/LP4/LC2, LA-3B/LP5/LC3, et LA-3C/LC4).

Les tableaux 9 et 10 montrent que, au cours de la période de l’évaluation, le plus fort pourcentage du temps consacré aux dossiers de contentieux l’a été par des conseillers juridiques débutants (plutôt que par des avocats-conseils ou des parajuristes), quel que soit le niveau de complexité juridique ou de risque.

Tableau 9 : Pourcentage des heures totales/dossier par niveau de ressources et de complexité juridique par exercice (2008‑2009 – 2012‑2013) - Dossiers de contentieux seulement
  2008-2009 2009-2010 2010-2011 2011-2012 2012-2013
Para-juristes Débu-tants Chevron-nés Para-juristes Débu-tants Chevron-nés Para-juristes Débu-tants Chevron-nés Para-juristes Débu-tants Chevron-nés Para-juristes Débu-tants Chevron-nés
Méga 14 % 75 % 11 % 14 % 70 % 16 % 14 % 72 % 14 % 17 % 66 % 17 % 8 % 70 % 23 %
Élevé 8 % 75 % 17 % 15 % 73 % 13 % 15 % 78 % 7 % 13 % 74 % 12 % 14 % 76 % 9 %
Moyen 15 % 79 % 6 % 7 % 79 % 14 % 12 % 83 % 5 % 10 % 84 % 6 % 11 % 82 % 6 %
Faible 17 % 63 % 20 % 15 % 58 % 27 % 15 % 63 % 22 % 23 % 47 % 30 % 22 % 44 % 35 %
Tableau 10 : Pourcentage des heures totales/dossier par niveau de ressources et de risque juridique par exercice (2008‑2009 – 2012‑2013) - Dossiers de contentieux seulement
  2008-2009 2009-2010 2010-2011 2011-2012 2012-2013
Para-juristes Débu-tants Chevron-nés Para-juristes Débu-tants Chevron-nés Para-juristes Débu-tants Chevron-nés Para-juristes Débu-tants Chevron-nés Para-juristes Débu-tants Chevron-nés
Élevé 15 % 57 % 29 % 24 % 49 % 26 % 19 % 56 % 25 % 21 % 43 % 37 % 26 % 48 % 26 %
Moyen 17 % 70 % 13 % 14 % 70 % 16 % 14 % 75 % 11 % 19 % 67 % 13 % 10 % 76 % 14 %
Faible 17 % 73 % 10 % 11 % 79 % 11 % 10 % 78 % 12 % 14 % 72 % 14 % 10 % 70 % 20 %

Un point prioritaire consistait à veiller à aligner les ressources juridiques sur les enjeux ou les causes qui font la plus grande différence pour les activités ou les opérations et priorités gouvernementales, tant pour ce qui est d’appuyer ces priorités que d’aider les clients à gérer leurs plus grands risques juridiques pour les objectifs ministériels. Les conseillers juridiques qui ont dit travailler typiquement aux dossiers de contentieux et/ou aux dossiers nécessitant un soutien au contentieux ont indiqué que les niveaux (51 %) et le nombre (45 %) d’avocats affectés aux dossiers de contentieux étaient appropriés par rapport à l’évaluation du risque et de la complexité juridiques. Un plus fort pourcentage de conseillers juridiques travaillant typiquement aux dossiers de consultation ont dit que le niveau (66 %) et le nombre (62 %) d’avocats affectés aux dossiers de consultation étaient appropriés par rapport à l’évaluation du risque et de la complexité juridiques.

Un tiers des répondants ont perçu que les rôles et/ou les responsabilités en matière de prestation des services juridiques font double emploi. Plus particulièrement, ils ont perçu qu’il y a de trop nombreux niveaux de gestion, un chevauchement des travaux effectués par les avocats de l’AC et des régions dans des dossiers/enjeux similaires, et un risque de double emploi entre le CDA, les SJM d’AADNC et le client (AADNC) dans la prestation du soutien au contentieux et des activités de gestion. Un thème commun ressorti des sources d’information qualitative tout au long de l’enquête et des entrevues a révélé que les conseillers juridiques étaient dans une certaine mesure gênés par la perte d’avocats débutants, de parajuristes et de personnel administratif, ce qui les obligeait à assumer des tâches supplémentaires qu’il aurait pu être plus approprié de confier à d’autres (p. ex., recherche et photocopies).

De nombreuses personnes interviewées ont convenu que les services juridiques assurés par le PAA présentaient un meilleur rapport qualité-prix que dans le secteur privé; cependant, ils déploraient de plus en plus que trop de temps était consacré à chercher à améliorer l’efficience-coût (p. ex., « Il arrive qu’on consacre un temps disproportionné à tenter d’économiser 100 $ »).

Les clients ont perçu que les ressources avaient été optimisées et que l’utilisation que le PAA en a faite avait été appropriée au cours de la période de l’évaluation. Le personnel chargé des consultations juridiques et des contentieux a fait des efforts qui ne sont pas passés inaperçus au cours de la période de l’évaluation pour réduire les coûts et apparier les dossiers avec un niveau d’expertise approprié par rapport aux risques juridiques, à la complexité et aux priorités du GC. Les clients étaient également d’avis que les tarifs étaient raisonnables pour les services juridiques de haute qualité qu’ils avaient reçus. Néanmoins, ils ont marqué une certaine réserve au sujet du système de facturation, que certains ont parfois trouvé difficile à déchiffrer.

Un examen des documents du PAA a révélé que, à compter de l’exercice 2011, le Portefeuille avait fait plusieurs efforts pour maintenir sa capacité d’assurer la coordination stratégique et la gestion des risques juridiques au niveau national, et pour fournir des services juridiques appropriés et suffisants, compte tenu de la demande existante et future de services juridiques. Les exemples notables comprennent le Plan d’intégration du perfectionnement professionnel en 2011, qui parlait de l’importance d’investir dans la formation et le perfectionnement à valeur ajoutée pour assurer la prestation du service malgré un effectif réduit et pour aider les employés. La formulation de stratégies de mobilisation des employés a aussi été signalée. Une stratégie durable pour le renouvellement de l’effectif des services juridiques a été établie d’une manière qui tient compte de ce qui suit :

Invités à commenter les facteurs qui contribuent à la capacité du service d’assurer des services juridiques rapides, de haute qualité et rentables, les conseillers juridiques ont exprimé le besoin de plus de ressources humaines pour l’avenir (p. ex., parajuristes et assistants), de planification de la relève, et d’occasions de mentorat, de formation, de gestion et de perfectionnement professionnel. En outre, les conseillers juridiques ont exprimé le besoin d’avoir un meilleur accès à la recherche, à l’information, aux outils, aux ressources, aux données, aux forums et aux collègues conseillers juridiques au sein du PAA et ailleurs pour les aider dans la prestation des services juridiques.

Les personnes interviewées étaient d’avis que le PAA a maintenu sa grande capacité d’adaptation malgré la lourde perte de personnel. Un grand nombre ont exprimé l’avis que le PAA s’était tiré d’affaire avec les moyens dont il disposait vers la fin de la période de l’évaluation, et qu’il y avait eu un bon alignement « des ressources et de la demande » pendant ce temps. Néanmoins, par rapport à la demande future, les répondants étaient moins confiants. Les personnes interviewées pensaient que les décisions récentes en droit autochtone amèneraient une explosion de la demande, ce qui risquait de grever le niveau actuel des ressources.

Les personnes interviewées ont signalé que certains problèmes de facturation des autres ministères semblent liées au fait que différents modèles de financement sont utilisés dans les divers ministères. On a en outre signalé que la comptabilisation du temps dans iCase ne concorde pas avec le modèle de financement en recouvrement des coûts, en ce sens que le temps (en heures) est consigné dans iCase pour chaque dossier puis converti en ETP, ce qui ne correspond pas nécessairement à l’information qui apparaît sur la facture d’un client. Comme l’a signalé un intervenant clé, « Il serait préférable d’intégrer les deux systèmes pour indiquer comment la facture correspond à l’effort. » La question pourrait être couverte par la nouvelle norme de 1 400 heures du Ministère, qui devrait aider à gérer les coûts des services juridiques en répondant à toute augmentation de la demande avec l’effectif existant.

Les clients ont aussi mentionné certaines difficultés posées par le modèle de recouvrement des coûts et le besoin d’une plus grande prévisibilité dans l’exercice annuel d’établissement du budget. Les membres de ce groupe ont fait valoir que les ententes annuelles pourraient être remplacées par des ententes pluriannuelles, et qu’on devrait adopter un système de facturation plus efficient, de type commercial, ou peut-être passer à un modèle de « rémunération en fonction du service rendu, qui serait un meilleur moyen de rendre compte des fonds dépensés ».