Évaluation du Programme d'aide juridique

Sommaire

1. Introduction

Le présent document constitue le rapport final de l’évaluation du Programme d’aide juridique (le Programme). Conformément à la Politique sur l’évaluation de 2009 du Secrétariat du Conseil du Trésor, l’évaluation porte à la fois sur la pertinence du Programme et sur son rendement. L’évaluation couvre la période de 2012 2013 à 2015 2016.

2. Description du Programme

Le Programme gère la contribution fédérale à l’aide juridique au Canada par ses cinq composantes : 1) financement des services d’aide juridique en matière criminelle pour les jeunes et les adultes dans les provinces et les territoires, et des services d’aide juridique en matière civile dans les territoires; 2) financement des services d’aide juridique dans les affaires relatives aux immigrants et aux réfugiés (I et R); 3) financement pour les avocats désignés par le tribunal dans les poursuites intentées par le gouvernement fédéral (ADTPF); 4) financement pour les services d’aide juridique dans les affaires de sécurité publique et d’antiterrorisme (SPA); 5) secrétariat et soutien financier pour le Groupe de travail fédéral-provincial-territorial permanent sur l’aide juridique (GTP), constitué de représentants des provinces et des territoires, des régimes d’aide juridique, et de représentants fédéraux du Programmes. Le Programme vise à promouvoir l’accès à la justice en fournissant de l’aide juridique dans les domaines des composantes et à accroître la confiance du public dans le système de justice pénale.

3. Méthodologie

Pour traiter des questions figurant dans la grille d’évaluation, l’évaluation a comporté les démarches méthodologiques suivantes : examen de documents, de dossiers, de données et recensions d’écrits; entrevues auprès des principaux intervenants; entrevues auprès des professionnels du système de justice pénale; entrevues auprès des clients de l’aide juridique; et 10 études de cas visant à mettre en lumière les innovations ou les pratiques prometteuses dans la prestation des services d’aide juridique.

4. Constatations

Pertinence

Le Programme répond à un besoin continu et est dans l’intérêt du public.

Les éléments de preuve produits par l’évaluation appuient le besoin continu du Programme. Les principaux intervenants sont unanimes à l’effet que l’aide juridique sert l’intérêt du public et répond à ses besoins, invoquant les obligations constitutionnelles, législatives et internationales du Canada de soutenir l’accès à la justice et un processus judiciaire équitable. Sans l’aide juridique, on estime que la réputation du système de justice serait entachée. L’aide juridique compense le pouvoir de l’État en fournissant un soutien juridique à certains des membres les plus vulnérables de la société et réduit la possibilité d’erreurs judiciaires. En outre, lorsque les lois ou le fonctionnement du système de justice pénale ont une incidence disproportionnée sur les populations marginalisées ou vulnérables, les régimes d’aide juridique peuvent intervenir dans la contestation de ces lois et pratiques. Les régimes d’aide juridique sont aussi un des principaux outils lorsqu’il s’agit de présenter le point de vue de la défense en matière pénale dans les discussions portant sur les réformes du système de justice.

Beaucoup des principaux intervenants ont par ailleurs signalé que l’aide juridique appuie le système de justice pénale en contribuant à son efficience. En fournissant des services de représentation, l’aide juridique réduit le nombre d’accusés non représentés, ce qui entraîne des retards, des comparutions supplémentaires et d’autres inefficiences dans le système de justice. Les régimes d’aide juridique disposent également de budgets limités et tentent de contrôler les coûts, ce qui avantage le système de justice qui cherche à ce que les affaires soient traitées de façon aussi rapide et rentable que possible.

Le Programme est harmonisé avec les priorités du gouvernement fédéral et les résultats stratégiques du Ministère

Les objectifs du Programme, qui consistent à promouvoir l’accès à la justice et la confiance du public envers le système de justice, sont harmonisés avec les priorités fédérales et les résultats stratégiques du ministère de la Justice Canada (le Ministère). Les récents discours du Trône insistent sur l’engagement du gouvernement fédéral envers les droits fondamentaux comme l’équité et la primauté du droit, que l’aide juridique appuie. Les objectifs du Programme appuient aussi directement le résultat stratégique du Ministère que constitue « un système de justice canadien équitable, adapté et accessible ». Grâce à son fonds de contributions, le Programme facilite l’accès à la justice pour les personnes défavorisées sur le plan économique qui soit font face à de graves accusations criminelles, cherchent à obtenir une décision dans le système des affaires relatives aux I et R, ou qui ont un problème en matière civile et résident dans les territoires.

Le gouvernement fédéral a un rôle nécessaire à jouer dans l’aide juridique

L’assise du rôle du gouvernement fédéral dans l’aide juridique émane des documents fondamentaux du Canada, des lois clés qui définissent le fédéralisme canadien, et d’engagements internationaux pris par le gouvernement du Canada. L’obligation fédérale de l’aide juridique en matière criminelle repose sur les obligations que lui imposent établies par la Constitution et la Charte canadienne des droits et libertés, tandis que la responsabilité à l’égard de l’aide juridique en matière civile dans les territoires découle du pouvoir en matière de droit civil que le gouvernement fédéral a gardé en vertu des lois sur les territoires. Le gouvernement fédéral a aussi pris des engagements internationaux qui portent sur le droit à une audience équitable, l’égalité du traitement en vertu de la loi, et les services d’avocats. Il a notamment signé le Pacte international relatif aux droits civils et politiques des Nations Unies, dont les signataires s’engagent à offrir les services d’un avocat aux personnes qui font face à des accusations au criminel et qui n’ont pas les moyens de se payer les services d’un avocat. L’appui du Canada pour l’aide juridique relative aux I et R découle de son obligation internationale basée sur l’article 16 de la Convention des Nations Unies relative au statut des réfugiés (1951), qui déclare que tout réfugié jouira du même traitement qu'un ressortissant en ce qui concerne l'accès aux tribunaux, y compris l'assistance judiciaire.

Efficacité

Il faut contextualiser l’évaluation qui vise à déterminer si le Programme a produit les résultats escomptés. Le Programme ne participe pas directement à la prestation des services d’aide juridique; ce sont les provinces et les territoires qui sont chargés de la prestation, par l’intermédiaire de leurs régimes d’aide juridique. Par conséquent, l’évaluation du Programme fédéral ne vise pas à évaluer les régimes d’aide juridique, mais les résultats du Programme, qui consistent à améliorer la capacité de fournir de l’aide juridique et la prestation efficace de ces services, obligent à tenir compte des activités des régimes d’aide juridique. L’évaluation de ces activités vise à démontrer les types d’activités subventionnées en partie par le gouvernement fédéral. Les résultats immédiats et intermédiaires sont liés, car ils tiennent compte de la contribution du financement fédéral à la prestation de services d’aide juridique : le résultat immédiat porte sur le rôle du financement fédéral joue dans l’amélioration de la capacité, et le résultat intermédiaire tient compte de la façon dont le financement fédéral contribue à l’efficacité de l’aide juridique.

Dans l’évaluation du Programme d’aide juridique réalisée en 2012, on a signalé qu’il serait avantageux pour le Programme qu’il y ait des mesures de rendement améliorées sur lesquelles convenues le GTP et la DAJ s’entendraient et qui seraient suivies de façon uniforme. Cet aspect demeure un élément à améliorer du Programme. L’évaluation en cours a essayé de dégager des éléments de preuve supplémentaires de l’efficacité par le biais des études de cas et des entrevues menées auprès de clients, mais il serait avantageux pour le Programme que les résultats soient définis plus clairement et comportent des paramètres de rendement consignés et suivis de façon uniforme.

L’évaluation du Programme d’aide juridique réalisée en 2012 a signalé qu’une amélioration des mesures de rendement convenues par le GTP et la Direction de l’aide juridique (DAJ) et suivies constamment serait bénéfique pour le Programme. Cet aspect demeure à améliorer. Bien que l’évaluation en cours ait essayé de produire des éléments de preuve supplémentaires de l’efficacité en présentant des études de cas et en interviewant des clients, le Programme bénéficierait de résultats définis plus clairement et comportant des mesures de rendement consignées et suivies de façon uniforme.

Le Programme contribue à accroître la capacité des provinces et des territoires et des régimes d’aide juridique de fournir et d’offrir de l’aide juridique dans des domaines qui reçoivent des fonds fédéraux.

La contribution fédérale vise à améliorer la capacité des provinces et des territoires et de leurs régimes d’aide juridique à offrir de l’aide juridique dans les domaines qui reçoivent du financement fédéral. Les dépenses totales à partager pour l’aide juridique en matière criminelle dans les provinces et l’aide juridique en matière criminelle et civile dans les territoires ont augmenté d’environ 5 % entre les exercices 2010-2011 et 2013-2014. Comme le niveau du financement fédéral est demeuré stable à 112,39 millions de dollars au cours de cette période, la contribution fédérale a fourni environ 27 à 28 % des fonds utilisés pour appuyer la prestation de services d’aide juridique en matière criminelle dans les provinces et d’aide juridique en matière criminelle et civile dans les territoires. Dans le cas de l’aide juridique fournie dans les affaires relatives aux immigrants et aux réfugiés, la contribution fédérale représente de 32 à 38 % des dépenses à partager.

La contribution fédérale est considérée importante pour maintenir les niveaux actuels des services. Si le fédéral retirait son financement ou le réduisait considérablement, la plupart des principaux intervenants sont d’avis que cette décision aurait des effets indésirables sur l’accès à la justice, car des services seraient réduits ou, dans le cas des services d’aide juridique dans les affaires relatives aux immigrants et aux réfugiés, où le fédéral dirige l’orientation et l’application de la loi, des administrations pourraient cesser d’offrir de l’aide juridique. La contribution fédérale à ces domaines de l’aide juridique a aidé des régimes à répondre à la demande courante, comme l’indique le pourcentage des demandes d’aide juridique qui ont été approuvées. Même si le nombre des demandes ne constitue pas un tableau complet de la demande de services d’aide juridique, c’est la seule mesure disponible à l’échelon national.

Le financement des ADTPF constitue une responsabilité fédérale. La contribution fédérale n’améliore donc pas la capacité des régimes d’aide juridique autant qu’elle satisfait à l’obligation fédérale de financer la défense pour ces poursuites fédérales où le tribunal ordonne qu’un avocat soit nommé dans l’intérêt de la justice et d’un procès équitable. Si le Programme ne couvrait pas la totalité des dépenses liées au service d’un avocat désigné par le tribunal, il y aurait des reports de cas. Dans l’éventualité où les provinces et les territoires et leurs régimes d’aide juridique cessaient de gérer des cas pour le compte du gouvernement fédéral, celui ci devrait créer son propre système d’aide juridique pour fournir directement les services d’ADTPF.

Dans le cas de la SPA, les principaux intervenants ont insisté sur l’importance du financement fédéral. Étant donné la complexité de ces affaires d’antiterrorisme, la défense dans un de ces dossiers pourrait engloutir un pourcentage important et disproportionné du budget d’un régime d’aide juridique en matière criminelle, et avoir des répercussions sur la capacité du régime d’aider d’autres clients qui ont besoin de services d’aide juridique. En finançant la totalité de ces cas, le gouvernement fédéral contribue à la capacité des régimes d’aide juridique en garantissant que ces cas n’ont pas d’effet indésirable sur leur capacité de servir leurs autres clients.

Le mandat du GTP comprend des activités qui améliorent la capacité des régimes d’aide juridique en négociant des accords de partage des coûts, en faisant fonction de ressource pour les sous-ministres fédéraux-provinciaux-territoriaux responsables de la justice et de la sécurité publique dans les secteurs prioritaires indiqués, et en fournissant une tribune pour la tenue, entre les membres, de discussions d’ordre juridique et stratégique relatives à l’aide juridique. Au cours des deux derniers cycles d’évaluation, on estime que le GTP a cherché vraiment à revoir les accords de contribution et les formules de financement de l’aide juridique, ce qui a diminué le temps dont il disposait pour s’occuper de ses autres priorités. C’est pourquoi il ne s’est pas acquitté entièrement de son mandat. L’évaluation a révélé que le Groupe de travail commence à recadrer ses efforts afin de faciliter la discussion sur d’autres questions relatives aux programmes d’aide juridique et aux enjeux stratégiques, comme la mesure du rendement et le partage d’information. Les principaux intervenants ont appuyé en général ces nouvelles orientations du GTP. Ils ont présenté d’autres suggestions qui aideraient selon eux à accroître la capacité de l’aide juridique, notamment en finançant davantage de recherches et en explorant des enjeux liés à l’effet des changements législatifs sur l’aide juridique.

Le financement fédéral contribue à la prestation efficace d’aide juridique aux personnes admissibles dans les domaines qui reçoivent des fonds fédéraux

L’évaluation a cherché à déterminer dans quelle mesure la contribution fédérale appuie la prestation efficace des services d’aide juridique dans quelques optiques.

L’évaluation a cherché à déterminer si la prestation d’aide juridique est efficace en permettant aux Canadiens à faible revenu admissibles qui n’ont pas les moyens de payer les services d’un avocat d’avoir accès à des avocats dans les domaines qui reçoivent des fonds fédéraux. Cette efficacité dépasse l’approbation des demandes d’aide juridique et tient compte des besoins possibles non satisfaits en mesurant la différence entre les lignes directrices sur l’admissibilité financière (LAF) et des paramètres financiers comme l’indice des prix à la consommation (IPC), le salaire minimum et les seuils de faible revenu (SFR) au fil du temps. L’évaluation a révélé que les LAF de certains régimes d’aide juridique au sujet desquelles des données sont disponibles ont suivi divers indicateurs économiques depuis 2010, comme l’IPC et le salaire minimum, résultat qui est plus positif que celui de l’évaluation du Programme effectuée en 2012. En outre, bien la plupart des régimes au sujet desquels des données sont disponibles aient des LAF au dessus des SFR, ce qui signifie que des Canadiens vivant dans la pauvreté ont droit à l’aide juridique, les écarts entre les LAF et les SFR se sont refermés depuis 2010 dans le cas de certains régimes. Ces constatations brossent un tableau de la prestation de l’aide juridique plus positif que celui qui découle de l’évaluation de 2012.

Sans compter la capacité de certains régimes de hausser leurs LAF, ce qui augmente le bassin de clients qu’ils peuvent servir et ouvre davantage l’accès à l’aide juridique, tous les régimes ont adopté un éventail de façons d’améliorer l’accès à la justice ou d’accroître l’efficience de la prestation des services d’aide juridique. En effectuant des études de cas portant sur des pratiques exemplaires ou prometteuses, l’évaluation a permis de réunir des éléments de preuve sur l’accessibilité croissante de l’aide juridique tout en contrôlant les coûts ou en contribuant aux efficiences du système de justice par des mesures comme les avocats commis d’office à mandat élargi, l’admissibilité présumée, la participation à des approches plus globales en collaboration avec des équipes interdisciplinaires (bureaux d’aide juridique spécialisés, tribunaux spécialisés), et des services qui entraînent un règlement plus rapide, une plus grande continuité des services et des démarches simplifiées. La contribution du fédéral appuie en partie l’adoption de ces innovations et de ces pratiques prometteuses afin d’améliorer la prestation des services d’aide juridique.

On constate aussi l’efficacité de la prestation des services d’aide juridique dans l’effet que l’aide juridique a sur la satisfaction des besoins des clients en matière d’accès à la justice. Des entrevues menées auprès de professionnels du système de justice pénale et de clients ont permis de constater que souvent, les clients de l’aide juridique ne pourraient se représenter eux-mêmes à cause de la complexité du système de justice et de leur situation personnelle qui rend l’autoreprésentation difficile (p. ex., instruction, toxicomanies, problèmes de santé mentale, et traumatismes antérieurs). Lorsque des clients se passent des services d’un avocat, il se peut qu’ils plaident coupable à des accusations alors qu’ils pourraient ne pas le faire autrement, reçoivent des peines plus lourdes ou, dans le cas des immigrants et réfugiés clients de l’aide juridique, qu’ils doivent retourner dans leur pays d’origine où ils risquent d’être persécutés ou torturés.

Efficience et économie

Prestation rentable du Programme

L’évaluation a permis de constater que le Programme a dépensé les ressources liées aux accords de contribution en grande partie comme prévu. Lorsqu’il y a eu des écarts (ADTPF et affaires de SPA), les résultats étaient attendus, étant donné la complexité et l’incertitude du nombre de nouvelles affaires qui surviendront au cours de chaque exercice.

En ce qui concerne les dépenses d’administration du Programme (salaires, fonctionnement et entretien), il y a constamment eu péremption de fonds du Programme. La situation a continué même lorsque les coûts relatifs aux cas ADTPF gérés la DAJ ont été pris en considération. Note de bas de la page 1 Il importe de noter qu’un nombre de mesures de limitations des coûts à l’échelle du gouvernement ont été mises en place au cours de la période de référence de cette évaluation, y compris un Examen stratégique et fonctionnel, le Plan d’action pour la réduction du déficit, le plafonnement des dépenses de voyage, et les gels budgétaires et de dotation.

Efficience du Programme

Les coûts de prestation du Programme équivalent à 0,8 % de la contribution fédérale, résultat semblable à celui de l’évaluation effectuée en 2012 du Programme et d’autres programmes de contributions du Ministère. Cette constatation indique que le Programme semble fonctionner de façon efficiente.

Les résultats de l’évaluation indiquent aussi que les ressources utilisées pour produire les résultats du Programme sont raisonnables. Le niveau des dépenses du Programme (administration et financement de contributions) est demeuré à environ 130 millions de dollars au cours de la période de référence de l’évaluation. Pendant cette période, les régimes d’aide juridique ont pu maintenir leur capacité de répondre à la demande tout en gérant un environnement difficile. Comme les conclusions de l’évaluation l’indiquent, l’efficience de la prestation des services d’aide juridique n’est pas uniquement du ressort des régimes d’aide. Plusieurs facteurs de coût qui ont une incidence sur l’aide juridique émanent de facteurs extérieurs, comme les méthodes policières, les politiques sur les tarifications, les changements législatifs, les réformes du système, les règles des tribunaux, la complexité des cas, et l’efficience de l’ensemble du système de justice.

Face aux pressions à la hausse qui s’exercent sur les coûts et à la complexité accrue des dossiers, les régimes d’aide juridique ont adopté tout un éventail de stratégies pour rendre la prestation de leurs services plus efficiente et maintenir l’accessibilité à l’aide juridique. Les études de cas ont présenté des exemples de ces pratiques prometteuses qui ont visé avant tout à accroître l’accessibilité, répondre de façon plus efficiente aux besoins des clients qui font face à de multiples obstacles et problèmes non juridiques, adopter des stratégies afin de rendre la prestation des services plus efficiente, et améliorer les possibilités de résolution rapide. Ces pratiques prometteuses ont le double objectif d’accroître les efficiences et d’améliorer l’efficacité des services aux clients.

Si l’on compare la structure tarifaire en vigueur en Ontario aux taux exigés dans le secteur privé pour des services semblables, on constate que les services d’aide juridique coûtent beaucoup moins cher. Cette constatation démontre que le système d’aide juridique est économique du point de vue des frais juridiques.

L’aide juridique contribue également aux efficiences du système de justice, ce dont profitent d’autres parties prenantes. Comme les professionnels de la justice l’ont signalé, les personnes qui se présentent sans avocat consomment plus de ressources du système de justice, car leur cas entraînera probablement une augmentation du nombre de comparutions et d’ajournements, ainsi que du temps nécessaire pour régler la question.