Évaluation du Programme d'aide juridique

5. Conclusions

Cette dernière section du rapport présente les conclusions basées sur les constatations formulées dans les sections précédentes. L’information est structurée en fonction des principaux enjeux et des principales questions de l’évaluation.

5.1. Pertinence

Le Programme sert il encore l’intérêt public et répond il à ses besoins?

Les éléments de preuve produits par l’évaluation appuient le besoin continu du Programme. Les principaux intervenants sont unanimes à l’effet que l’aide juridique sert l’intérêt du public et répond à ses besoins, invoquant les obligations constitutionnelles, législatives et internationales du Canada de soutenir l’accès à la justice et un processus judiciaire équitable. Sans l’aide juridique, on estime que la réputation du système de justice serait entachée. L’aide juridique compense le pouvoir de l’État en fournissant un soutien juridique à certains des membres les plus vulnérables de la société et réduit la possibilité d’erreurs judiciaires. En outre, lorsque les lois ou le fonctionnement du système de justice pénale ont une incidence disproportionnée sur les populations marginalisées ou vulnérables, les régimes d’aide juridique peuvent intervenir dans la contestation de ces lois et pratiques. Les régimes d’aide juridique sont aussi un des principaux outils lorsqu’il s’agit de présenter le point de vue de la défense en matière pénale dans les discussions portant sur les réformes du système de justice.

Beaucoup des principaux intervenants ont par ailleurs signalé que l’aide juridique appuie le système de justice pénale en contribuant à son efficience. En fournissant des services de représentation, l’aide juridique réduit le nombre d’accusés non représentés, ce qui entraîne des retards, des comparutions supplémentaires et d’autres inefficiences dans le système de justice. Les régimes d’aide juridique disposent également de budgets limités et tentent de contrôler les coûts, ce qui avantage le système de justice qui cherche à ce que les affaires soient traitées de façon aussi rapide et rentable que possible.

Dans quelle mesure les buts et les objectifs du Programme s’harmonisent-ils avec les priorités fédérales et les résultats stratégiques ministériels?

Les objectifs du Programme, qui consistent à promouvoir l’accès à la justice et la confiance du public envers le système de justice, sont harmonisés avec les priorités fédérales et les résultats stratégiques du Ministère. Les récents discours du Trône insistent sur l’engagement du gouvernement fédéral envers les droits fondamentaux comme l’équité et la primauté du droit, que l’aide juridique appuie. Les objectifs du Programme appuient aussi directement le résultat stratégique du Ministère que constitue « un système de justice canadien équitable, adapté et accessible ». Grâce à son fonds de contributions, le Programme facilite l’accès à la justice pour les personnes défavorisées sur le plan économique qui soit font face à de graves accusations criminelles, cherchent à obtenir une décision dans le système des affaires relatives aux I et R, ou qui ont un problème en matière civile et résident dans les territoires.

Est ce que le gouvernement fédéral a un rôle approprié et nécessaire à jouer dans les domaines visés par l’aide juridique?

L’assise du rôle du gouvernement fédéral dans l’aide juridique émane des documents fondamentaux du Canada, des lois clés qui définissent le fédéralisme canadien, et d’engagements internationaux pris par le gouvernement du Canada. L’obligation fédérale de l’aide juridique en matière criminelle repose sur les obligations que lui imposent établies par la Constitution et la Charte, tandis que la responsabilité à l’égard de l’aide juridique en matière civile dans les territoires découle du pouvoir en matière de droit civil que le gouvernement fédéral a gardé en vertu des lois sur les territoires. Le gouvernement fédéral a aussi pris des engagements internationaux qui portent sur le droit à une audience équitable, l’égalité du traitement en vertu de la loi et les services d’avocats. Il a notamment signé le Pacte international relatif aux droits civils et politiques des Nations Unies, dont les signataires s’engagent à offrir les services d’un avocat aux personnes qui font face à des accusations au criminel et qui n’ont pas les moyens de se payer les services d’un avocat. L’appui du Canada pour l’aide juridique relative aux I et R découle de son obligation internationale basée sur l’article 16 de la Convention des Nations Unies relative au statut des réfugiés (1951), qui déclare que tout réfugié jouira du même traitement qu'un ressortissant en ce qui concerne l'accès aux tribunaux, y compris l'assistance judiciaire. Rendement − Atteinte des résultats attendus (efficacité)

5.2 Rendement - Atteinte des résultats escomptés (efficacité)

Il faut contextualiser l’évaluation qui vise à déterminer si le Programme a produit les résultats escomptés. Le Programme ne participe pas directement à la prestation des services d’aide juridique; ce sont les provinces et les territoires qui sont chargés de la prestation, par l’entremise de leurs régimes d’aide juridique. L’évaluation du Programme fédéral ne vise donc pas à évaluer les régimes d’aide juridique, mais les résultats du Programme, qui consistent à améliorer la capacité de fournir des services d’aide juridique et la prestation efficace de ces services, obligent à tenir compte des activités des régimes d’aide juridique. L’évaluation de ces activités vise non pas à déterminer leur efficacité, mais plutôt à cerner les types d’activités subventionnées en partie par le gouvernement fédéral. Les résultats immédiats et intermédiaires sont liés de près, car ils tiennent compte de la contribution du financement fédéral à la prestation de services d’aide juridique : le résultat immédiat porte sur le rôle du financement fédéral dans l’amélioration de la capacité, et le résultat intermédiaire tient compte de la façon dont le financement fédéral contribue à l’efficacité de l’aide juridique.

Dans l’évaluation du Programme d’aide juridique réalisée en 2012, on a signalé qu’il serait avantageux pour le Programme qu’il y ait des mesures de rendement améliorées sur lesquelles le GTP et la Direction de l’aide juridique (DAJ) s’entendraient et qui seraient suivies de façon uniforme. Cet aspect demeure un élément à améliorer du Programme. L’évaluation en cours a essayé de dégager des éléments de preuve supplémentaires de l’efficacité par le biais des études de cas et des entrevues menées auprès de clients, mais il serait avantageux pour le Programme que les résultats soient définis plus clairement et comportent des paramètres de rendement consignés et suivis de façon uniforme.

Recommandation 1 :

La DAJ (y compris les représentants de la DMOP responsables pour les EAJ), en consultation avec le GTP, devrait définir les résultats, les sources de données et les mesures de rendement appropriés pour appuyer l’évaluation des incidences, de l’efficacité et de la rentabilité du Programme. On fera ainsi en sorte que les données requises soient disponibles pour appuyer les prochaines évaluations du Programme.

D’accord. La DAJ reconnaît que des modifications doivent être apportées aux résultats ciblés courants et à sa stratégie d’exécution pour que des mesures de rendement, des sources de données et des résultats ciblés pertinents soient définis, et ce dans le but d’appuyer l’évaluation du Programme et le processus décisionnel en matière de politiques et de programmes.

La DAJ s’engage à collaborer avec le GTP afin d’établir des mesures de rendement, des sources de données et des résultats ciblés pertinents dans le but d’appuyer les activités futures d’évaluation.

Dans quelle mesure le Programme a t il fait des progrès vers l’augmentation de la capacité des provinces et des territoires et de leurs régimes d’aide juridique d’offrir des services d’aide juridique dans les domaines bénéficiant de fonds fédéraux?

La contribution fédérale doit améliorer la capacité des provinces et des territoires et de leurs régimes d’aide juridique qui consistent à améliorer la capacité de fournir des services d’aide juridique et la prestation efficace de ces services dans des domaines bénéficiant de fonds fédéraux. Les dépenses totales à partager pour l’aide juridique en matière criminelle dans les provinces et l’aide juridique en matière criminelle et civile dans les territoires ont augmenté d’environ 5 % entre les exercices 2010 2011 et 2013 2014. Comme le niveau du financement fédéral est demeuré à 112,39 millions de dollars au cours de la période, la contribution fédérale a fourni quelque 28 % des fonds qui ont servi à appuyer la prestation d’aide juridique en matière criminelle dans les provinces et d’aide juridique en matière criminelle et civile dans les territoires. Dans le cas de l’aide juridique dans les affaires relatives aux I et R, la contribution fédérale représente entre 32 % et 38 % des dépenses à partager.

La contribution du gouvernement fédéral est jugée importante pour maintenir les niveaux de service actuels. Si le fédéral retirait son financement ou le réduisait considérablement, la plupart des principaux intervenants sont d’avis qu’il en découlerait des effets indésirables sur l’accès à la justice, car les services seraient réduits ou — dans le cas de l’aide juridique dans les affaires relatives aux I et R, domaine où la législation et l’application ressortent de la compétence fédérale — certaines administrations pourraient cesser d’offrir des services d’aide juridique. La contribution fédérale à ces domaines de l’aide juridique a permis aux régimes de répondre à la demande actuelle comme le démontre le pourcentage des demandes d’aide juridique approuvées. Même si le nombre de demandes ne présente pas un tableau complet de la demande en matière de services d’aide juridique, il s’agit de la seule mesure de la demande disponible à l’échelon national.

Le financement des ADTPF relève de la compétence du gouvernement fédéral. Par conséquent, la contribution fédérale fait plus qu’améliorer la capacité des régimes d’aide juridique : elle satisfait à l’obligation fédérale de financer les défenses dans le cas des poursuites fédérales en question, où le tribunal ordonne qu’un avocat soit commis d’office dans l’intérêt de la justice et d’un procès juste et équitable. Si le Programme ne couvre pas la totalité des dépenses découlant de la prestation des services d’un avocat désigné par le tribunal, il y aurait report du cas. Dans l’éventualité où les provinces et les territoires et leurs régimes d’aide juridique cessaient de gérer des cas pour le compte du gouvernement fédéral, celui ci devrait créer son propre régime d’aide juridique pour fournir directement les services d’ADTPF.

Dans le cas de la SPA, les principaux intervenants ont insisté sur l’importance du financement fédéral. Dans une de ces affaires d’anti-terrorisme, la défense pourrait, à cause de la complexité de l’affaire, engloutir un pourcentage important et disproportionné du budget d’aide juridique en matière criminelle du régime et avoir une incidence sur sa capacité d’aider d’autres clients qui ont besoin de services d’aide juridique. En finançant la totalité de ces cas, le gouvernement fédéral contribue à la capacité des régimes d’aide juridique en faisant en sorte que ces cas n’aient pas d’effets indésirables sur leur capacité de servir leurs autres clients.

Le mandat du GTP inclut des activités qui haussent la capacité de l’aide juridique en négociant des accords de partage des coûts, mais aussi en servant de ressource pour les sous-ministres F P T responsables de la justice et de la sécurité publique dans les secteurs prioritaires indiqués et en fournissant une tribune pour la tenue, entre ses membres, de discussions juridiques et de fond relatives à l’aide juridique. Au cours des deux derniers cycles d’évaluation, on croit que le GTP s’est beaucoup concentré sur l’examen des accords de contribution et de formules de financement de l’aide juridique, et c’est pourquoi il ne s’est pas acquitté entièrement de son mandat. L’évaluation a révélé que le GTP commence à recadrer ses efforts pour faciliter la discussion sur d’autres programmes juridiques et questions stratégiques, comme la mesure du rendement et le partage d’information. Les principaux intervenants ont appuyé de façon générale ces nouvelles orientations du GTP. Ils ont présenté d’autres suggestions qui aideraient selon eux à rehausser la capacité des services d’aide juridique, y compris le financement d’autres recherches et l’étude de grandes questions portant sur l’effet des changements législatifs sur l’aide juridique.

Recommandation 2 :

La DAJ devrait déterminer comment harmoniser le plus efficacement possible les activités du GTP avec son mandat et comment faciliter la coordination, la collaboration et le partage d’information sur les enjeux opérationnels et stratégiques qui ont une incidence sur l’aide juridique.

D’accord. La DAJ continuera de collaborer avec le GTP afin de définir les occasions qui s’offrent à elle de discuter des enjeux d’intérêt commun pouvant avoir un impact sur l’aide juridique, de partager des pratiques exemplaires et d’examiner les idées de recherche. On s’attend à ce que la DAJ, en collaboration avec le GTP, dresse une courte liste des idées de recherche sur lesquelles l’accent doit être mis au cours des cinq prochaines années.

Le Centre canadien de la statistique juridique (CCSJ) et la DAJ collaborent avec le GTP afin de restructurer l’Enquête nationale sur l’aide juridique. Les représentants de l’aide juridique du GTP ont grandement contribué à la restructuration de l’Enquête.

La DAJ a tenu des discussions préliminaires avec le GTP sur les révisions à apporter au document de réclamation finale. Un sous-comité a été créé afin de fournir de l’information supplémentaire à ce sujet.

Dans quelle mesure le financement fédéral a t il contribué à la prestation efficace de l’aide juridique aux personnes admissibles dans les domaines bénéficiant de fonds fédéraux?

L’évaluation a porté sur la mesure dans laquelle la contribution fédérale a appuyé la prestation efficace de services d’aide juridique à certains points de vue.

L’évaluation a cherché à déterminer si l’on offre des services efficaces d’aide juridique dans les affaires où les Canadiens à faible revenu admissibles qui n’ont pas les moyens de se payer les services d’avocats ont accès à ceux-ci dans les domaines bénéficiant de fonds fédéraux. Outre l’approbation des demandes d’aide juridique, ce paramètre tient compte de besoins non satisfaits éventuels en mesurant la différence entre les LAF et des indicateurs économiques comme l’IPC, le salaire minimum et les seuils de faible revenu (SFR) au fil du temps. L’évaluation a révélé que les lignes directrices de certains régimes d’aide juridique sur lesquelles les données sont disponibles ont suivi l’évolution de différents indicateurs économiques depuis 2010, comme l’IPC et le salaire minimum, ce qui constitue un résultat plus positif que ceux de l’évaluation du Programme réalisée en 2012. En outre, bien que la plupart des régimes pour lesquels des données sont disponibles ont des lignes directrices financières qui dépassent les SFR, ce qui signifie que les Canadiens vivant dans la pauvreté ont droit à l’aide juridique, mais les écarts entre les LAF et les SFR ont diminué depuis 2010 dans le cas de certains régimes. Ces constatations brossent un tableau plus positif de la prestation d’aide juridique que ne l’a fait l’évaluation de 2012.

Bien que certains régimes ont pu hausser leurs lignes directrices en matière d’admissibilité financière, augmentant ainsi la population des clients qu’ils peuvent servir et ouvrant davantage l’accès aux services d’aide juridique, tous les régimes ont adopté une variété d’approches afin d’améliorer l’accès à la justice ou de rendre plus efficiente la prestation des services d’aide juridique. En réalisant des études de cas portant sur les pratiques exemplaires ou prometteuses, l’évaluation a réuni des éléments de preuve de l’accessibilité croissante à l’aide juridique tout en contrôlant les coûts ou en contribuant aux efficiences du système de justice par des moyens comme l’expansion des services d’AOME, l’admissibilité présumée, la participation à des approches plus globales avec des équipes interdisciplinaires (services d’aide juridique spécialisés, tribunaux spécialisés), et des services qui entraînent une résolution plus rapide, assurent une plus grande continuité du service et simplifient davantage les approches. La contribution fédérale finance en partie l’adoption de ces innovations et les pratiques prometteuses pour améliorer la prestation de l’aide juridique.

La prestation efficace de services d’aide juridique se manifeste aussi dans les répercussions de l’aide juridique sur la satisfaction des besoins des clients en matière d’accès à la justice. Les entrevues menées auprès des professionnels du système de justice et de clients ont permis à l’évaluation de déterminer que souvent les clients de l’aide juridique n’ont pas les moyens de se représenter eux-mêmes à cause de la complexité du système de justice et de leur situation personnelle qui rend l’autoreprésentation difficile (p. ex., instruction, toxicomanie, problèmes de santé mentale et traumatismes antérieurs). Les clients qui se présentent sans avocat peuvent plaider coupable à des accusations alors qu’ils pourraient ne pas le faire autrement, se voir imposer des peines plus rigoureuses ou, dans le cas des clients de l’aide juridique I et R, ils peuvent être renvoyés dans leur pays d’origine dans des situations où ils risqueraient d’être persécutés ou torturés s’ils devaient être renvoyés dans leur pays d’origine.

5.3. Rendement − Démonstration de l’efficience et de la rentabilité

Les ressources du Programme ont-elles été dépensées comme prévu?

L’évaluation a révélé que le Programme a dépensé en grande partie comme prévu ses ressources liées aux accords de contribution. Lorsqu’il y a eu des écarts (ADTPF et affaires relatives à la SPA), les résultats étaient attendus, vu la complexité de ces cas et l’incertitude du nombre de nouvelles affaires auxquelles il faut s’attendre au cours de chaque exercice.

En ce qui concerne les dépenses d’administration du Programme (salaires, fonctionnement et entretien), il y a constamment eu péremption de fonds du Programme. La situation a continué même lorsque les coûts relatifs aux cas ADTPF gérés la DAJ ont été pris en considération. Note de bas de la page 40 Il importe de noter qu’un nombre de mesures de limitations des coûts à l’échelle du gouvernement ont été mises en place au cours de la période de référence de cette évaluation, y compris un Examen stratégique et fonctionnel, le Plan d’action pour la réduction du déficit, le plafonnement des dépenses de voyage, et les gels budgétaires et de dotation.

Y a t il des façons plus efficientes d’atteindre les objectifs du Programme?

Les coûts de prestation du programme équivalent à 0,8 % de la contribution fédérale. Ce résultat ressemble à celui de l’évaluation réalisée en 2012 du Programme et d’autres programmes de contributions du Ministère. Compte tenu de cette constatation, le Programme fonctionne de façon efficiente.

Les résultats de l’évaluation indiquent aussi que les ressources utilisées pour atteindre les résultats du Programme sont raisonnables. Le niveau des dépenses du Programme (administration et fonds de contribution) est demeuré à environ 130 millions de dollars au cours de la période de référence de l’évaluation. Pendant cette période, les régimes d’aide juridique ont pu maintenir leur capacité de répondre à la demande tout en faisant face à un environnement difficile. Comme le montrent les conclusions de l’évaluation, l’efficience de la prestation des services d’aide juridique n’est pas uniquement du ressort des régimes mêmes. Plusieurs facteurs de coût qui ont une incidence sur l’aide juridique émanent de facteurs externes, comme les méthodes policières, les politiques sur les tarifications, les changements législatifs, les réformes du système, les règles des tribunaux, la complexité des cas, et l’efficience de l’ensemble du système de justice.

Face aux pressions à la hausse qui s’exercent sur les coûts et à la complexité accrue des dossiers, les régimes d’aide juridique ont adopté tout un éventail de stratégies pour rendre la prestation de leurs services plus efficiente et maintenir l’accessibilité à l’aide juridique. Les études de cas ont présenté des exemples de ces pratiques prometteuses qui ont visé avant tout à accroître l’accessibilité, répondre de manière plus efficiente aux besoins des clients qui font face à de multiples obstacles et problèmes non juridiques, adapter des stratégies afin de rendre la prestation des services plus efficiente, et améliorer les possibilités de résolution rapide. Ces pratiques prometteuses ont le double objectif d’accroître les efficiences et d’améliorer l’efficacité des services aux clients.

Si l’on compare la structure tarifaire en vigueur en Ontario aux tarifs exigés dans le secteur privé pour des services comparables, on constate que les services d’aide juridique coûtent beaucoup moins cher. Cette constatation démontre que le système d’aide juridique est économique du point de vue des frais juridiques.

L’aide juridique contribue également aux efficiences du système de justice, ce dont profitent d’autres parties prenantes. Comme les professionnels de la justice l’ont signalé, les personnes qui se présentent sans avocat consomment plus de ressources du système de justice, car leur cas entraînera probablement une augmentation du nombre de comparutions et d’ajournements, ainsi que du temps nécessaire pour régler la question.