Évaluation du Programme pour l’application de la Loi sur les contraventions

2. Description de la Loi sur les contraventionsNote de bas de page 7

L'adoption de la Loi sur les contraventions en 1992 fut une étape importante d’un long processus afin d’établir une meilleure distinction entre les infractions criminelles et les infractions réglementaires. La Loi a instauré les bases de cette nouvelle orientation et elle est soutenue par deux règlements. Cette partie décrit la Loi, son objectif et structure ainsi que le régime réglementaire qui l’accompagne.

2.1. Contexte historique

Il a longtemps été reconnu que les infractions criminelles (tel que les vols et les voies de fait) sont fondamentalement différentes des infractions réglementaires (tel que chasser des oiseaux migrateurs sans permis fédéral) et que, à ce titre, devraient recevoir un traitement différent. Malgré que l’étendue de ce que constitue une infraction criminelle soit en constante évolution, l’infraction criminelle se réfère à un comportement qui non seulement est interdit par la loi, mais qui – aspect tout aussi important – viole aussi les valeurs fondamentales adoptés par la société. En 1976, la Commission de réforme du droit a dit sérieusement craindre que l’amalgame chaotique des infractions criminelles et réglementaires ne dilue en réalité l’objectif premier du droit criminel.

Pour aborder cette problématique, la Commission a recommandé qu’une meilleure distinction entre les infractions criminelles et les infractions réglementaires soit établie : « Le remède à cette situation réside dans le sens de la modération. Nous devons garder les infractions réglementaires à leur place et laisser au « véritable » droit criminel son rôle propreNote de bas de page 8. » La Commission a alors évoqué des régimes distincts pour les deux catégories : « Les crimes véritables appellent un régime criminel, les violations, un régime non criminelNote de bas de page 9 ».

Le gouvernement fédéral n’a pas immédiatement donné suite à cette recommandation. Dix ans plus tard, en 1986, la Commission a réitéré le besoin d'un processus formel qui distingue les infractions criminelles des infractions réglementaires. En prônant l'adoption d'une nouvelle loi — la « Loi sur les procédures applicable aux infractions » — la Commission a formé la vision globale qui sera plus tard reflétée dans la Loi sur les Contraventions. La commission a essentiellement proposé une démarche en deux étapes incluant la qualification formelle de certaines infractions statutaires de « réglementaires » et en l’institution d’un régime distinct pour leur traitement. La Commission a aussi pris acte de la précieuse expérience acquise par les administrations provinciales dans le traitement des infractions réglementaires. C’est pourquoi elle a recommandé que le traitement des « manquements » fédérales s’apparente au traitement assuré par les provinces.

Pendant la même période, le ministère de la Justice du Canada entreprit un processus pour le traitement des infractions réglementaires fédérales. Il a tenu des consultations auprès de la Gendarmerie royale du Canada (GRC) et de divers ministères fédéraux impliqués dans la création et l’application d’infractions fédérales (à ce temps-là Environnement Canada, Pêches et Océans Canada, Défense nationale, etc.). Le ministère a alors élaboré une proposition visant à établir une nouvelle catégorie d’infractions appelées contraventions (au lieu du terme « infractions » recommandé par la Commission). La nouvelle Loi sur les contraventions aurait trois objectifs :

C'est ainsi qu'un nouveau régime de délivrance de procès-verbaux de contravention fut établi avec l'adoption de la Loi sur les contraventions en 1992.

2.2. Aperçu de la Loi sur les contraventions

La Loi habilite le gouvernement fédéral à qualifier de contraventions les infractions fédérales pour qu’elles puissent être poursuivies selon un régime de délivrance de procès-verbaux de contravention au lieu de la procédure sommaire prévue au Code criminel.

En instaurant un tel système de procès-verbaux, le gouvernement fédéral entend servir les intérêts du système judiciaire et limiter les effets d’une condamnation pour contravention fédérale. Comme énoncé à l'article 4,

« la présente Loi a pour objet :

  1. l’adoption d’une procédure de poursuite de contraventions qui tient compte de la distinction existant entre les infractions criminelles et les manquements aux lois et aux règlements et qui s’ajoute à la procédure établie par le Code criminel pour la poursuite des contraventions et d’autres infractions;
  2. la modification ou l’abolition, à la lumière de cette distinction, des conséquences juridiques d’une condamnation pour contravention ».

Avant l’adoption de la Loi, les agents de l’autorité ne pouvaient avoir recours qu’à la procédure sommaire prévue au Code criminel pour appliquer les infractions fédérales. Tel qu’indiqué au paragraphe 34(2) de la Loi d’interprétation :

« (2) Sauf disposition contraire du texte créant l’infraction, les dispositions du Code criminel relatives aux actes criminels s’appliquent aux actes criminels prévus par un texte et celles qui portent sur les infractions punissables sur déclaration de culpabilité par procédure sommaire s’appliquent à toutes les autres infractions créées par le texte. »

L’adoption de la Loi n’a pas créé de nouvelles infractions fédérales ni aboli la procédure sommaire en tant qu’option pour appliquer les infractions fédérales. La Loi a plutôt ajouté une option additionnelle afin de traiter certaines de ces infractions (celles qualifiées de contravention) si les circonstances le justifient, qui est plus simple et plus efficace.

2.3. Cadres législatif et réglementaire

La Loi et ses règlements traitent de tous les aspects du continuum des contraventions, de la qualification d’une infraction fédérale de contravention jusqu’à l’application et la mise en accusation ainsi qu’aux conséquences d’une condamnation. Cette sous-section décrit ces divers aspects.

Création d’une contravention fédérale

La Loi habilite le gouvernement fédéral à prendre un règlement afin de qualifier des infractions fédérales de « contraventions »Note de bas de page 10. C’est à ces fins que le gouvernement fédéral a adopté le Règlement sur les contraventionsNote de bas de page 11. Ce règlement énumère toutes les infractions fédérales qui peuvent être traitées de contraventions.

La Loi habilite aussi le gouvernement fédéral à fixer le montant de l’amende associée à une contravention fédéraleNote de bas de page 12. Ce montant est systématiquement inférieur au montant maximal que peut encourir le contrevenant si l’infraction est appliquée au moyen de la procédure sommaire. Par exemple, selon le Règlement sur les canaux historiques (adopté en vertu de la Loi sur le ministère des Transports), il est interdit de « faire décoller un aéronef sur un chenal de navigation »Note de bas de page 13. Le gouvernement fédéral a qualifié cette infraction de contravention. En conséquence, l’agent de l’autorité peut délivrer un procès-verbal de contravention à celui qui est accusé avoir enfreint cette disposition réglementaire. En cas de condamnation, le contrevenant devra payer une amende de 200 $. Si pour raisons quelconques l’agent de l’autorité opte pour la procédure sommaire, le contrevenant serait passible d’une amende maximale de 400 $.

Au moment de ce rapport, il y avait plus de 1 300 dispositions réglementaires (dont certaines comportaient plus d'une infraction) impliquant 21 lois fédérales différentes et 54 règlements visés par le régime des contraventions. Le Tableau 1 énumère toutes les lois fédérales énonçant des infractions fédérales qualifiées de contraventions; précise le nombre de règlements constitutifs créant des contraventions et cite un exemple de contravention pour chacune des lois en question.

Tableau 1 : Lois et règlements constitutifs énonçant des contraventions fédérales
Lois Nombre de règlements constitutifsTable note i Exemple de contravention Amende
Loi maritime du Canada 1 Bloquer la voie d’un transbordeur 100 $
Loi sur les Parcs nationaux du Canada 12 Déranger un site archéologique ou une ressource historique 300 $
Loi sur la marine marchande du Canada 5 Utiliser un bâtiment à propulsion mécanique ou électrique dont la puissance est supérieure à celle autorisée 100 $
Loi sur les espèces sauvages du Canada 1 Détruire illégalement un œuf d’animal 150 $
Loi sur les espèces sauvages du Canada 18 Ne pas présenter au ministre le « Rapport trimestriel sur la concentration de plomb dans l’essence produite au Canada ou importée pour utilisation ou vente au Canada » avec les renseignements requis 500 $
Loi sur le ministère des Transports 1 Faire décoller un aéronef sur le chenal de navigation 200 $
Loi sur les pêches 2 Utiliser comme appât, dans les eaux intérieures du Nouveau-Brunswick, du poisson vivant 200 $
Loi relative à la circulation sur les terrains de l’État 3 Stationner dans une zone interdite par écriteau à un aéroport mentionné à l’Annexe I 25 $
Loi de 1994 sur la convention concernant les oiseaux migrateurs 2 Chasser des oiseaux migrateurs considérés comme gibier après avoir tué le nombre permis 200 $ plus 50 $ / oiseau
Loi concernant les champs de bataille nationaux de Québec 1 Permettre à un animal qu'on a amené dans le parc d'entrer dans l'eau 200 $
Loi sur la capitale nationale 3 Avoir un animal domestique sur le terrain de camping des plaines LeBreton 150 $
Loi sur la défense nationale 1 Entrer sans laissez-passer dans un secteur d’accès contrôlé 100 $
Loi sur la protection de la navigation 0 Jeter des déchets susceptibles de gêner la navigation 500 $
Loi sur la santé des non-fumeurs 0 Ne pas informer les employés et le public de l’interdiction de fumer 500 $
Loi sur la radiocommunication 1 Faire fonctionner un appareil radio sans une autorisation de radiocommunication 500 $
Loi sur la sécurité ferroviaire 0 Pénétrer sur l’emprise d’une ligne de chemin de fer 100 $
Loi sur le parc marin du Saguenay-Saint-Laurent 1 Mener des recherches scientifiques sans permis ou sans autorisation 400 $
Loi sur les télécommunications 1 Modifier des marques apposées sur un appareil de télécommunication 500 $
Loi sur le tabac 0 Vendre des cigarettes dans un emballage contenant moins de 20 cigarettes 500 $
Loi sur le transport des marchandises dangereuses 0 Se livrer à la manutention de marchandises dangereuses sans y joindre les documents prévus par règlement 500 $
Loi sur la protection d’espèces animales ou végétales sauvages et la réglementation de leur commerce international et interprovincial 1 Expédier illégalement des végétaux vivants par terre 100 $
Table note i

Certaines des infractions qualifiées de contravention sont inclus dans les lois elles-mêmes, et non dans les règlements, ceci explique pourquoi certaines lois indiquées au tableau ne comportent pas de règlements connexes.

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Application des contraventions fédérales

La Loi ne vient pas changer qui applique les infractions fédérales, mais plutôt comment les agents de l’autorité exécutent leurs mandats respectifs. Les policiers, ou tout autre individu ou groupe chargé par le législateur d’appliquer une loi fédérale mentionnée au Tableau 1 demeure l’autorité compétente.

Dans le cadre d’un régime de procès-verbaux, l’agent de l’autorité complète un procès-verbal en y indiquant l’information nécessaire et délivre celui‑ci à la personne physique ou morale qui est présumée contrevenante. À celle‑ci s’offre la possibilité notamment de plaider coupable et de payer l’amende imposée ou de plaider non coupable et demander d’être entendu par un tribunal. L’avantage d’un régime de procès-verbal est que la personne qui ne conteste pas le procès-verbal peut simplement payer l’amende prescrite. Ainsi, le personnel judiciaire consacre un minimum de temps et de ressources pour recevoir et traiter ces paiements. Le greffier, le procureur ou le juge (ou le juge de paix) ne sont pas mis à contribution dans ce cas.

Application de lois provinciales

Afin que le gouvernement fédéral puisse avoir recours à une modèle de procès-verbal afin d’appliquer les contraventions fédérales, celui-ci assurer l’existence et de la disponibilité d’un tel modèle. C’est dans cette perspective que la Loi offre deux possibilités.

D’abord, la Loi énonce plusieurs articles détaillant le moyen par lequel les contraventions fédérales pourraient être appliquées par l’entremise d’une nouvelle structure fédérale. Ces articles de la Loi traitent de divers aspects tels que le contenu et la délivrance du procès-verbal, de l’introduction d’instances, des options offerts aux défendeurs, de la procédure judiciaire, de la production de la preuve et de la détermination de la peine. Ces articles datent de 1992, mais ils ne sont pas encore en vigueurNote de bas de page 14. Mettre en vigueur ces articles de la Loi requiert la mise en place d’un régime fédéral qui ferait largement appel aux administrations provinciales qui disposent déjà de leurs propres structures de poursuite pour les infractions provinciales. En d’autres termes, il y aurait alors deux systèmes parallèles servant aux mêmes fins (poursuite par voie de procès-verbaux), mais selon des régimes de procès-verbaux quelque peu différents.

Le Parlement a choisi la deuxième option. En 1996, il a modifié la Loi afin d’habiliter le gouvernement fédéral de se servir des régimes provinciaux en place pour le traitement des contraventions fédérales. Comme l’énonce le paragraphe 65.1(1) de la Loi, « le gouverneur en conseil peut, par règlement, prévoir que les lois d’une province - avec leurs modifications successives - en matière de poursuite des infractions provinciales s’appliquent, avec les adaptations nécessaires, aux contraventions (…) ». C’est sur cette base que le gouvernement fédéral adopte le Règlement sur l’application de certaines lois provinciales. Jusqu’à présent, ce règlement incorpore, afin d’appliquer les contraventions fédérales, les régimes de poursuites en place dans les diverses provinces sauf ceux de la Saskatchewan et de l’AlbertaNote de bas de page 15. Tant que les régimes de ces deux provinces n’y seront pas intégrés, les infractions fédérales qualifiées de contraventions qui auraient été commises en Saskatchewan et en Alberta ne peuvent être traitées qu’en vertu de la procédure sommaire prévue au Code criminel.

En ayant recours aux régimes provinciaux de poursuites déjà en place pour appliquer les contraventions ajoute des demandes additionnels sur ces systèmes et engendre des coûts. Afin de gérer ces demandes additionnelles, la Loi permet au ministre de la Justice du Canada de conclure des ententes avec les provincesNote de bas de page 16. Ces accords portent sur l’administration et l’application de la Loi et traitent de toutes les questions de poursuites, d’imposition d’amendes et le partage des frais et des revenus imposés dans le cadre de la Loi.

En termes pratiques, les agents de l’autorité commencent à se servir d’un régime provincial lorsque l’incorporation de la loi provinciale est complétée en vertu du Règlement sur l’application de certaines lois provinciales et après signature de l’entente avec le gouvernement provincial. En l’absence d’une de ces deux conditions, les infractions fédérales qualifiées de contraventions continuent à être appliquées en vertu de la procédure sommaire. À ce jour, le gouvernement fédéral a rempli ces deux conditions pour toutes les provinces sauf Terre-Neuve‑et-Labrador, la Saskatchewan et l’Alberta (voir le Tableau 2).

Tableau 2 : Processus de mise en œuvre de la Loi sur les contraventions
Étapes T.-N.-L. Î.-P.-É. N.-É. N.-B. Qc Ont.Table note ii Man. Sask. Alb. C.-B.
Intégration du régime de poursuites X X X X X X X     X
Conclusion d’une entente   X X X X X X     X
Mise en application de la Loi sur les contraventions   X X X X X X     X
Application de la seule procédure sommaire de déclaration de culpabilité X             X X  
Table note ii

En Ontario, le ministère de la Justice du Canada a également signé des ententes avec la ville de Mississauga et la ville d'Ottawa pour l'application de certaines infractions, en particulier celles survenues sur les propriétés aéroportuaires. Dans le cas de la ville de Mississauga, l'entente prévoit des fonds pour appuyer la prestation de services dans les deux langues officielles.

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Remarque : Les trois territoires ne figurent pas à ce tableau, car notre rapport porte uniquement sur les provinces.

Gestion des conséquences

Un but fondamental de la Loi est de limiter les conséquences d’une condamnation pour infraction fédérale. L’article 4 de la Loi vise « la modification ou l’abolition, à la lumière de cette distinction, des conséquences juridiques d’une condamnation pour contravention ».

Une de ces conséquences est le casier judiciaire. À l’heure actuelle, l’information au sujet d’un individu condamné d’un acte criminel au Canada par voie d’acte d’accusation ou pour une infraction dite hybride (par mise en accusation ou procédure sommaire) est versée dans une base de données centralisée. Le Centre d’information de la police canadienne (CIPC), faisant partie de la GRC, est responsable de la gestion de cette base de données conformément aux lois fédérales et notamment à la Loi sur le casier judiciaire. Les infractions aux lois fédérales sont habituellement des infractions hybrides, étant traitées par mise en accusation ou sur déclaration de culpabilité par procédure sommaire selon les circonstances de l’affaire. Ainsi, l’information relative aux individus reconnus coupables d’une infraction réglementaire fédérale est incluse dans la base de données du CIPC.

L’impact d’un casier judiciaire a des conséquences importantes. D’abord, cela vient limiter les possibilités d’emploi, puisque l’accès à un certain nombre de postes est assujetti à une vérification des antécédents judiciairesNote de bas de page 17. En deuxième lieu, un casier judiciaire restreint la capacité de voyager à l’extérieur du Canada. Avoir été reconnue coupable d’une infraction par mise en accusation ou sur déclaration de culpabilité par procédure sommaire n’empêche pas un individu à obtenir un passeport, mais certains pays se sont dotés de règles bien précises en vue de limiter ou de contrôler l’entrée de personnes ayant un casier judiciaire.

Considérant la nature des infractions fédérales qualifiées de contraventions, la Loi précise : « Quiconque est déclaré coupable d’une contravention n’est pas coupable d’une infraction criminelle et une contravention ne constitue pas une infraction pour l’application de la Loi sur le casier judiciaire »Note de bas de page 18. Ainsi, l’individu n’aura pas un casier judiciaireNote de bas de page 19.

Une deuxième conséquence est reliée aux peines. Les lois fédérales créant des infractions contiennent normalement des directives générales sur la détermination de la peine. D’autres lois sont plus détaillées et établissent des amendes maximales pour diverses infractions ou catégories d’infractions. La Loi sur les contraventions réduit les peines associées aux infractions fédérales qualifiées de contraventions. D'abord, en vertu de l’article 8, la Loi stipule que le gouvernement fédéral peut, par règlement, baisser le montant de l’amende pour une contravention appliquée par procès-verbal. Tout aussi important, la Loi précise que : « La personne déclarée coupable lors de procédures introduites par procès-verbal n’est pas passible d’emprisonnementNote de bas de page 20. »

2.4. Le Fonds pour l’application de la Loi sur les contraventions

Dans une décision rendue en 2001, la Cour fédérale a mis en péril toute l'initiative des contraventions fédérales. Se référant à un cas en Ontario, la Cour a conclu que, comme elle était appliquée à l'époque, la Loi sur les contraventions violait les droits linguistiques quasi constitutionnels qu’instituaient le Code criminel (articles 530 et 530.1) et la Loi sur les langues officielles (partie IV). Après avoir revu les mesures prises afin d’appliquer la Loi en Ontario, la Cour a conclu que la province agissait au nom du gouvernement du Canada et, à ce titre, devait garantir que tout droit applicable en matière linguistique soit respecté par la province dans le traitement des contraventions fédérales. Elle a ordonné au gouvernement fédéral :

« de prendre les mesures nécessaires, législatives, réglementaires et autres, pour faire en sorte que les droits linguistiques quasi constitutionnels, reconnus par les articles 530 et 530.1 du Code criminel et la partie IV de la LLO [Loi sur les langues officielles], pour les personnes faisant l’objet d’une poursuite pour contraventions aux lois ou aux règlements fédéraux, soient respectés dans toute réglementation ou entente intervenue ou à intervenir avec des tiers visant la responsabilité d’administrer la poursuite des contraventions fédérales »Note de bas de page 21.

Faute de respecter ce jugement, le gouvernement fédéral ne serait plus en mesure de de se servir des régimes de poursuites provinciaux pour l'application des contraventions fédérales.

Afin de préserver l'initiative des contraventions, le gouvernement fédéral est intervenu à deux niveaux. D'abord, il a modifié le Règlement sur l’application de certaines lois provinciales afin de faire expressément mention des droits linguistiques applicables. En deuxième lieu, il a créé le Fonds pour l’application de la Loi sur les contraventions afin de soutenir financièrement des mesures assurant que les gouvernements provinciaux rendent les services reliés aux contraventions fédérales en respectant les droits linguistiques énoncés par le Code criminel et la Loi sur les langues officielles. Au moment de la rédaction de ce rapport, le gouvernement fédéral a utilisé ce Fonds pour appuyer des mesures linguistiques en Nouvelle-Écosse, à l’Île-du-Prince-Édouard, en Ontario, au Manitoba et en Colombie-Britannique. Ces activités couvrent les services judiciaires et extrajudiciairesNote de bas de page 22.

Le Fonds a assuré le financement d'autres activités, incluant l’élaboration et l’impression de formulaires d’avis d’infraction bilingues (les procès-verbaux), la traduction des sites Web et l'élaboration d'affiches et de produits de communication.

2.5. Gestion et ressources financières

Le ministère de la Justice investit des ressources humaines et financières en vue d’une mise en œuvre continue du régime en vertu de la Loi.

En mai 2009, la Direction des innovations, de l’analyse et de l’intégration (qui fait partie du Secteur des politiques) a reçu le mandat de veiller à la mise en œuvre du régime en vertu de la Loi en se concentrant sur la gestion des ententes liant le Ministère et les administrations provinciales qui appliquent la Loi sur les contraventions. La Direction s'est aussi dotée d'une équipe de gestion de la mise en œuvre de la Loi sur les contraventions qui, au moment de l'évaluation, comprenait deux conseillers juridiques qui appuient la mise en œuvre et la gestion de la Loi, en particulier au moyen de communications et collaborations avec les autres ministères fédéraux (et leurs unités de services juridiques) et les partenaires provinciaux et municipaux. L'équipe est également responsable de tous les aspects juridiques de la mise en œuvre, fournissant des services juridiques aux ministères-clients et partenaires, au besoin. La Direction est également responsable de la gestion du Fonds pour l’application de la Loi sur les contraventions.

Il convient de noter que le ministère de la Justice du Canada n’apporte aucune contribution financière directe aux gouvernements provinciaux pour couvrir les dépenses reliées au traitement des contraventions fédérales. Au lieu, les ententes relatives à la Loi sur les contraventions stipulent que les provinces peuvent conserver une partie des montants des amendes recueillis afin de couvrir ces coûts. Tout surplus recueillis par le paiement des amendes est divisé à parts égales entre le gouvernement fédéral et le gouvernement provincial.

Le Tableau 3 comprend le total des ressources financières allouées au Programme pour l'application de la Loi sur les contraventions durant les trois années visées par la présente évaluation. Le Ministère alloue près de 10 M$ chaque année au Programme, dont la majeure partie est allouée aux contributions versées aux provinces participantes pour la prestation de services bilingues en matière de contraventions fédérales. Il est important de noter que les montants figurant au Tableau 3 représentent les ressources financières allouées au Programme, et non les ressources dépensées; la dernière analyse est incluse dans la sous-section 4.3 du présent rapport.

Tableau 3 : Ressources financières allouées au Programme pour l'application de la Loi sur les contraventions
Ressources financières 2013-2014 2014-2015 2015-2016
Coûts opérationnelsTable note iii 781 060 $ 827 426 $ 781 060 $
ContributionsTable note iv 9 094 900 $ 9 094 900 $ 9 094 900 $
Total 9 875 960 $ 9 922 326 $ 9 875 960 $
Table note iii

Les coûts opérationnels comprennent les coûts internes liés aux salaires et avantages sociaux, au fonctionnement et à l'entretien et à d'autres activités internes liées au Programme pour l'application de la Loi sur les contraventions.

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Table note iv

Les contributions sont allouées en fonction des ententes conclues avec les gouvernements provinciaux pour la prestation de services bilingues liés aux infractions fédérales désignées comme contraventions.

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Source : Données administratives