Résumé

Introduction

L’évaluation des services législatifs faisait partie du Plan d’audit et d’évaluation intégré de 2021-2022 à 2025-2026 du ministère de la Justice du Canada (Justice Canada) et a été réalisée conformément à la Politique sur les résultats (2016) du Conseil du Trésor. L’équipe d’évaluation a examiné la pertinence, l’efficacité et l’efficience continues des services législatifs et a porté principalement sur les activités stipulées par l’intermédiaire de la Direction des services législatifs (DSL), de même que sur le travail de nature législative entrepris par les Services juridiques ministériels (SJM) à l’appui du ministère des Finances (SJM des Finances).

Description du programme

En collaboration avec différents intervenants, la DSL et les SJM des Finances soutiennent la rédaction de la législation et de la réglementation fédérales. Ce travail englobe les étapes clés de la rédaction législative, y compris l’élaboration des instructions, la rédaction du texte législatif, puis sa révision et (lorsqu’il est adopté) sa publication. La gamme des activités réalisées en lien avec les services législatifs comprend les services de consultation, de rédaction et de révision (c’est-à-dire les révisions bijuridiques, légistiques et jurilinguistiques), ainsi que la codification et la publication législative.

Dans le cas particulier des SJM des Finances, ces services soutiennent le processus de rédaction législative entrepris à l’interne par le ministère des Finances, où les conseillers juridiques des SJM des Finances collaborent avec les employés de ce ministère pour élaborer des lois et des règlements relatifs à des domaines précis de la fiscalité.

Constatations

Pertinence

L’offre d’une expertise centralisée en rédaction législative est un élément essentiel du soutien global que Justice Canada apporte au gouvernement fédéral, ce qui favorise la qualité et la cohérence de la rédaction des lois et règlements fédéraux. Elle fait partie intégrante du mandat de Justice Canada, qui est d’assurer des services juridiques de grande qualité.

Au cours de la période couverte par l’évaluation, la demande de services législatifs a augmenté en volume de même que sur le plan des risques et de la complexité, notamment en raison des mesures adoptées par le gouvernement fédéral en réponse à la pandémie de COVID-19. D’autres initiatives complexes comprennent le processus de réconciliation avec les peuples autochtones, la guerre en Ukraine et la légalisation du cannabis, pour n’en nommer que quelques-unes.

Un aspect particulièrement difficile de la rédaction législative tient au fait qu’il est nécessaire de répondre aux demandes dans des délais plus courts. Bien que cette tendance soit antérieure à la période d’évaluation (elle a été relevée dans l’évaluation de la Direction des services législatifs en 2013), elle a été aggravée par l’urgence associée à de nombreuses mesures adoptées dans le contexte de la COVID-19. L’évaluation n’a trouvé aucune indication que cette tendance sera différente dans un environnement post-pandémique.

Conception et prestation

Dans l’ensemble, la structure de la conception et de la prestation utilisée par la DSL pour offrir ses services s’est avérée adaptable et elle continue de répondre aux besoins du gouvernement fédéral. En outre, la répartition des rôles et des responsabilités entre les intervenants, la DSL et les SJM des Finances a été jugée bien établie. Cependant, l’évaluation a souligné un certain degré de tension qui se manifeste parfois entre la nécessité pour le gouvernement fédéral de compléter l’élaboration des politiques et la rédaction législative le plus rapidement possible, d’une part, et l’engagement de la DSL à mettre en œuvre un processus de rédaction législative complet qui respecte des normes élevées de qualité et de rigueur, d’autre part. Cette difficulté est exacerbée par d’autres facteurs, notamment le fait de devoir travailler à partir d’instructions de rédaction partielles, l’obligation de produire plusieurs analyses et options, de réaliser certaines étapes de la rédaction simultanément plutôt que séquentiellement, ou encore le fait de disposer de possibilités limitées de consultation.

Afin d’adapter leur approche en matière de prestation de services et de répondre aux demandes qui leur sont adressées, la DSL et les SJM des Finances tiennent des réunions de coordination avec les organismes centraux et d’autres intervenants, le cas échéant, ils utilisent des outils et des processus de priorisation, ont recours à des équipes multiples affectées aux projets plus importants ou plus complexes, et adaptent le processus de révision au besoin. Bien que ces solutions et d’autres activités et outils similaires se soient avérés fructueux, la viabilité à long terme des services législatifs nécessite des adaptations approfondies pour faire en sorte que la structure de la conception et de la prestation des services législatifs concorde avec les exigences et les attentes du gouvernement fédéral.

La capacité à fournir efficacement des services requiert également des niveaux adéquats de ressources humaines. Au cours de la période d’évaluation, de nouveaux membres du personnel ont été ajoutés à la DSL pour que celle-ci puisse mieux répondre à la hausse du volume de travail. Malgré l’utilité de ces nouvelles ressources, leur incidence ne se fait pas sentir immédiatement, car la nature spécialisée des services législatifs est telle que tout nouveau membre du personnel a généralement besoin d’une formation prolongée en cours d’emploi avant d’être pleinement fonctionnel. Les résultats de l’évaluation mettent aussi en lumière la nécessité de favoriser davantage, dans la mesure du possible, le recours à des parajuristes pour soutenir certaines parties du processus de rédaction. En dernier lieu, les membres de la DSL ont déclaré être bien soutenus, notamment grâce à du mentorat et à de la formation, mais il reste que la DSL a eu une capacité limitée à maintenir et à mettre à jour l’ensemble des lignes directrices et des manuels de pratique applicables.

Efficacité et efficience

La DSL et les SJM des Finances assurent depuis longtemps des services de rédaction législative et réglementaire de qualité, et les résultats de l’évaluation confirment que les ministères et organismes parrains, ainsi que les autres SJM, continuent d’exprimer des niveaux élevés de satisfaction, notamment pour ce qui est de l’utilité des services fournis, de leur rapidité, de leur qualité ainsi que de l’accessibilité et de la réceptivité des personnes qui fournissent ces services.

Outre la rédaction de textes législatifs ou réglementaires spécifiques, la DSL a également soutenu avec succès les processus liés à la Loi sur l’abrogation des lois, à la Loi corrective de 2017, et à l’harmonisation du droit fédéral avec le droit civil du Québec et la common law des autres provinces et territoires.

La majorité des membres de la DSL partagent ces sentiments, car ils se considèrent en mesure de fournir un travail de grande qualité. Toutefois, ils ont exprimé certaines inquiétudes quant à l’incidence négative de devoir faire face à une combinaison de délais serrés conjugués aux ressources limitées ou de devoir travailler avec des instructions de rédaction partielles ou incomplètes, ce qui conduit à une approche plus hésitante et progressive de la rédaction législative.

Même si les lois et les règlements ont tendance à être des documents très techniques, la DSL a poursuivi ses efforts en vue de simplifier et d’améliorer la clarté du langage utilisé au cours du processus de rédaction, en privilégiant des termes plus simples et, s’il y avait lieu, en utilisant un libellé qui reflète mieux les valeurs et les réalités autochtones. La clarté des textes législatifs bénéficie également d’une pratique de longue date de la DSL, soit la rédaction simultanée des versions anglaise et française des projets de loi et de règlement en fonction de la réalité du bijuridisme, compte tenu des deux traditions juridiques du Canada.

Sur le plan de l’accessibilité, toutes les versions codifiées des lois et règlements fédéraux sont disponibles dans les deux langues officielles sur le Site Web sur les lois en matière de justice, ce qui a une incidence sur des millions de personnes chaque année. Ce site Web est perçu comme fiable, convivial et efficient. L’évaluation a permis de cerner d’autres améliorations qui pourraient être envisagées à l’avenir.

En fin de compte, la DSL et les SJM des Finances ont réussi à nouer des partenariats solides avec les ministères et organismes parrains, ainsi qu’avec les autres SJM. Ce travail est vu comme étant axé sur les besoins des clients et centré sur la recherche de solutions qui peuvent permettre au gouvernement fédéral de mettre en œuvre ses initiatives législatives. Dans ce contexte, l’objectif est de veiller à ce que ces réalisations restent viables à long terme.

Recommandation

En se basant sur les conclusions de l'évaluation décrites dans ce rapport, l'évaluation propose la recommandation suivante :

La Direction des services législatifs, en consultation avec les parties concernées, devrait adapter la structure de la conception et de la prestation des services législatifs afin que ces derniers s’harmonisent davantage avec les exigences applicables à l’élaboration des politiques et à la rédaction des lois et règlements fédéraux. Pour donner suite à cette recommandation, la Direction des services législatifs devrait tenir compte des besoins en ressources humaines, de la planification et de la coordination des activités législatives, de la formation et de l’adaptation des services en fonction de la nature des projets législatifs.