Affectations et prévisions budgétaires
Juillet 2010

RÉSUMÉ

L’objet principal de la vérification consistait à examiner la pertinence du cadre de contrôle de la gestion relatif aux affectations et aux prévisions budgétaires, notamment les processus et mécanismes qui appuient la planification et les affectations budgétaires aux services opérationnels, ainsi que l’établissement ultérieur des prévisions de dépenses.

La gestion financière du ministère de la Justice a connu de grandes transformations au cours des trois dernières années. Un modèle de financement hybride, à savoir une formule de services votés et de crédits nets/recouvrement des coûts a été approuvé en octobre 2006 pour financer les services juridiques fournis aux autres ministères et organismes fédéraux. Cette nouvelle formule, en vigueur depuis le 1er avril 2007, a eu des effets appréciables sur les sources de financement du Ministère. Plus du tiers du budget de fonctionnement du Ministère est assuré par des autorisations de crédits nets. En outre, d’autres mesures ont été prises afin d’améliorer la gérance des ressources financières du Ministère, notamment un meilleur soutien en matière de gestion financière offert aux chefs de secteur et de portefeuille, par l’intermédiaire de conseillers en gestion financière et de la mise en œuvre du cadre intégré de planification des activités.

Le Ministère a également annoncé de façon officielle, en juillet 2009, qu’il s’engageait à mettre en œuvre le modèle de dirigeant principal des finances (DPF). Ce dernier est responsable de la Direction générale du dirigeant principal des finances (DGDPF) qui offre aux clients des services de comptabilité, des conseils et des directives en matière de politique financière, des services de conception et d’entretien de systèmes financiers, des conseils et des directives sur les documents du Ministère et des services de gestion des ressources. La Direction générale offre également des directives fonctionnelles au personnel de gestion financière des secteurs, des portefeuilles et des bureaux régionaux.

L’établissement de la DGDPF a aidé le Ministère à relever les défis liés au respect des exigences propres au modèle du DPF. L’architecture de base a été rapidement mise en place, mais la réussite de sa mise en œuvre exige l’adhésion de tous les cadres supérieurs du Ministère.

Dans l’ensemble, nous avons constaté que le processus d’affectations et de prévisions budgétaires du Ministère est bien géré. Trois observations comprises dans le présent rapport sont particulièrement importantes. Elles portent sur les rôles et les responsabilités (en particulier le rôle de la Division de la gestion des ressources), l’élaboration d’un cadre de gestion budgétaire et les conseillers en gestion financière.

Rôles et responsabilités

Le rôle et les responsabilités de la Division de la gestion des ressources doivent être bien définis et compris, en particulier pour ce qui est de la répartition des budgets au Ministère (en particulier le deuxième niveau de répartition, c’est-à-dire des portefeuilles ou des secteurs aux bureaux régionaux et au sein même des secteurs). Nous avons constaté que l’on n’a pas défini dans quelle mesure la Division de la gestion des ressources peut donner des conseils et des directives aux portefeuilles au sujet de la répartition budgétaire. De plus, le rôle d’arbitre de la Division entre les portefeuilles et les régions et au sein des secteurs et des régions doit être précisé. Nous avons constaté un manque d’uniformité et de standardisation dans la façon dont les budgets sont répartis par les portefeuilles et les secteurs.

Cadre de gestion budgétaire

Au moment de la vérification, la conception d’un cadre de gestion budgétaire prévoyant des politiques, des procédures et des processus écrits à l’égard de la gestion des affectations et des prévisions budgétaires au sein du Ministère se poursuivait à bon rythme. La Section de la planification et des rapports financiers, de la DGDPF, a rédigé l’ébauche d’un mandat de projet, et le cadre de gestion budgétaire devrait être terminé au plus tard en septembre 2010. Le Conseil de la haute gestion doit approuver les principes généraux du projet, et le Comité ministériel de gestion des finances (Com.Fin) sera informé à intervalles réguliers de l’état d’avancement de ce cadre de gestion.

L’élaboration d’un cadre de gestion budgétaire est indispensable à la saine gestion financière et budgétaire du Ministère. Il importe donc de suivre de près l’élaboration de ce cadre de gestion, afin de veiller au respect des échéances et des objectifs énoncés dans le mandat du projet.

Conseillers en gestion financière

La mise en œuvre du modèle du DPF passe par l’officialisation de la fonction de consultation en gestion financière au sein du Ministère. Nous avons constaté que la haute direction du Ministère n’a pas encore pleinement accepté la notion de soutien financier offert par la DGDPF aux portefeuilles et aux secteurs. Les conseillers en gestion financière forment un volet essentiel de la surveillance financière indépendante. Le fait de ne pas pleinement accepter les conseillers en gestion financière, selon le concept du modèle du DPF, affaiblit la capacité de gestion financière des portefeuilles et des secteurs, en particulier leur aptitude à réagir aux pressions financières, à satisfaire aux exigences financières, à comprendre les risques et à donner des conseils en matière de gestion financière. Les rôles et les responsabilités des conseillers en gestion financière doivent être définis, et les portefeuilles et les secteurs doivent accepter la notion de soutien financier par la DGDPF pour assurer la réussite de la mise en œuvre du modèle du DPF.

Prévisions de recettes

Les prévisions de recettes s’améliorent de façon constante au fil de l’évolution du recouvrement des coûts au sein du Ministère. La Division de la gestion des ressources a récemment préparé des lignes directrices et des modèles provisoires afin d’aider les gestionnaires qui relèvent directement du sous-ministre à gérer et à prévoir les recettes tirées de crédits nets. Les prévisions de recettes exigent de bonnes pratiques de gestion des données pour appuyer le Système de gestion des salaires (SGS) et le système iCase du Ministère. En moyenne, la marge de fluctuation globale des recettes réelles en fin d’exercice à l’échelon des gestionnaires qui relèvent directement du sous-ministre, s’établissait à 8,2 %. Compte tenu de la difficulté de prévoir des recettes avec précision, une formation appropriée devrait être fournie aux employés du Ministère qui participent à cet exercice.

Prévisions de dépenses

Le taux d’exactitude médian des prévisions de dépenses en 2008-2009 s’établissait à +/-3 %. Les prévisions de dépenses obligent tous les gestionnaires à examiner les engagements et les dépenses dans le SGS et le Système intégré des finances et du matériel (SIFM), à faire les rajustements nécessaires, à rendre compte des résultats financiers dans un rapport sur la situation financière (RSF) dûment certifié. Nous avons constaté que des gestionnaires relevant directement du sous-ministre ne respectent pas les échéances prévues pour la présentation des RSF. En 2008-2009, un mécanisme de certification fondé sur des attestations de l’exactitude des renseignements compris dans les RSF fournies par les sous-procureurs généraux adjoints (SPGA) a été établi afin de renforcer la responsabilisation à l’égard de l’exactitude des prévisions et le respect des échéances connexes. Nous avons constaté que 35 % des certifications de RSF établies en 2008-2009 ont été reçues après l’échéance impartie et que 6 % des RSF n’ont jamais été reçus. Après les échéances de présentation des rapports en juin, août et septembre 2009, la Division de la gestion des ressources a indiqué que 35 % des RSF certifiés de l’exercice financier 2009-2010 avaient été remis en retard et que 3,5 % des RSF n’ont jamais été envoyés.

Répartition des budgets

Des lignes directrices sur la répartition des budgets des portefeuilles aux régions sont nécessaires afin d’assurer l’uniformité et la standardisation. Chaque portefeuille a conçu sa propre méthodologie de répartition des fonds aux régions, et rien n’est prévu dans le rapport sur la situation financière pour qu’un portefeuille indique le montant mis en réserve.

Notre examen a permis de constater que les besoins budgétaires prévisionnels de 2008-2009 indiqués dans les plans d’activités s’établissaient à 481,8 millions de dollars, soit une sous-estimation de 6,7 millions de dollars par rapport aux dépenses réelles de 488,5 millions de dollars enregistrées à la fin de l’exercice (taux d’exactitude de 98,6 %). Une partie de la stratégie de gestion des risques du DPF comprend la gestion centralisée du budget du Ministère à l’aide d’une réserve budgétaire. Nous avons constaté que les portefeuilles appliquent également la gestion des risques à leur budget en ne répartissant pas la totalité des fonds disponibles aux régions. Le recours à une réserve pour la gestion des risques survient donc à deux niveaux, à l’échelle du Ministère et au sein même du portefeuille.

De plus, le RSF ne prévoit rien qui autorise les portefeuilles à définir le montant du budget mis en réserve afin d’être réaffecté entre les régions ou pour réagir à des pressions financières imprévues. Le montant réservé devrait être inscrit à un poste distinct « pour éventualités » dans le RSF.

Les réponses de la direction aux recommandations contenues dans le présent rapport ont été fournies par le dirigeant principal des finances, de la Direction générale du dirigeant principal des finances.