Affectations et prévisions budgétaires
Juillet 2010

2. Observations – cadre de gestion

2. OBSERVATIONS – CADRE DE GESTION

2.1 Rôle et responsabilités

Le rôle et les responsabilités de la Division de la gestion des ressources doivent être bien définis et compris.

L’équipe du sous-ministre a annoncé le 15 juillet 2009 la nomination du dirigeant principal des finances (DPF) qui est chargé de diriger et de gérer la Direction générale du dirigeant principal des finances (DGDPF). Celle-ci offre aux clients des services de comptabilité, des conseils et des directives en matière de politique financière, des services de conception et d’entretien de systèmes financiers, des conseils et des directives sur les documents ministériels (notamment les mémoires au Cabinet et les présentations au Conseil du Trésor) et des services de gestion des ressources qui comprennent le soutien financier aux chefs de secteur et de portefeuille par l’intermédiaire de conseillers en gestion financière. Elle donne également des directives fonctionnelles au personnel des finances des portefeuilles, des secteurs et des bureaux régionaux.

Dans les faits, la nomination du DPF au Ministère est synonyme de meilleure gérance des ressources financières, conjuguée à l’attente que le DPF et le personnel des finances joueront le rôle de partenaire stratégique et offriront des analyses à valeur ajoutée et des conseils au Ministère. De plus, le DPF est chargé de concevoir, de communiquer et de tenir à jour le cadre de gestion financière du Ministère et d’assurer la direction et la surveillance de l’application et de contrôles appropriés de ce cadre de gestion dans l’ensemble du Ministère. Note de bas de page 1

Nous avons constaté que la DGDPF a pris des mesures proactives pour faire connaître ses objectifs, sa vision et son rôle au sein du secteur financier du Ministère, par la tenue de téléconférences bihebdomadaires et de réunions quadrimestrielles avec les gestionnaires des activités, les conseillers en gestion financière et les directeurs régionaux des finances. La Direction générale s’emploie également à concevoir et à améliorer constamment des outils de travail afin de mieux appuyer la gestion financière, en particulier en ce qui a trait aux processus d’affectations et de prévisions budgétaires. Les mesures prises à cet égard comprennent, par exemple, la mise à jour du manuel relatif au rapport sur la situation financière (RSF), la schématisation du processus d’affectation budgétaire, la prestation de conseils et de directives sur les prévisions de recettes et la comparaison des dépenses et des données du Système de gestion des salaires (SGS).

La Division de la gestion des ressources (DGR), qui fait partie de la DGDPF, est chargée de la prestation continue de services de planification financière, d’analyse et de soutien de gestion et de conseils aux portefeuilles, aux secteurs et aux bureaux régionaux. Elle coordonne également les présentations au Conseil du Trésor, examine les mémoires au Cabinet et assure la liaison avec le Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT). Enfin, la DGR est chargée du processus d’affectations et de prévisions budgétaires. Toutefois, nous avons constaté que ses responsabilités à cet égard doivent être clairement définies et communiquées de façon officielle afin que son rôle soit compris au sein du Ministère.

De plus, le mandat de la DGR n’est pas clairement défini. S’il était bien défini et clairement communiqué, le but et le rôle de la DGR seraient mieux compris, ce qui permettrait de « donner le ton au sommet » pour assurer une gestion et un contrôle financiers sains, établir des rapports financiers fiables et satisfaire aux exigences du Ministère et du Conseil du Trésor.

La nécessité d’une définition claire des responsabilités de la DGR est particulièrement évidente lorsqu’il s’agit de la répartition des budgets au sein du Ministère. La DGR met en œuvre le premier niveau de répartition, c’est-à-dire celle aux portefeuilles et aux secteurs. Cette première étape du processus est explicite et bien comprise par l’ensemble du Ministère. C’est le deuxième niveau de répartition qui requiert une définition claire du rôle et des responsabilités de la DGR. À ce niveau, chaque portefeuille ou secteur accorde des fonds aux bureaux régionaux et au sein du secteur même, selon une méthodologie qui lui est propre. Nous avons constaté que la mesure dans laquelle la DGR peut fournir des conseils fonctionnels et des directives sur la répartition des budgets au sein des portefeuilles, des secteurs ou des bureaux régionaux n’a pas été définie. En outre, la DGR n’a pas de rôle clairement défini à l’égard de ses fonctions d’arbitrage entre un portefeuille et les bureaux régionaux et au sein même des secteurs (c’est-à-dire au niveau opérationnel).

De concert avec les chefs de portefeuille ou de secteur, la DGR doit établir des lignes directrices et des directives, à l’intention des portefeuilles et des secteurs, sur la répartition des budgets. La DGDPF prévoit mettre en place un cadre de gestion budgétaire (voir la section suivante), qui comprendra des politiques et des procédures écrites précisant les rôles des intervenants dans le processus d’affectations et de prévisions budgétaires, et uniformiser les pratiques connexes. Les responsabilités des portefeuilles et des secteurs en ce qui concerne les décisions budgétaires devront être étudiées avec soin. Le directeur de la DGR a indiqué à l’équipe de vérification que l’acceptation du rôle et des responsabilités de la DGR en matière de conseils et de directives sur la répartition des budgets par les portefeuilles ou les secteurs est la plus grande difficulté à laquelle la DGR doit faire face dans l’élaboration d’un cadre de gestion budgétaire. Nous croyons que la haute direction devra donner une orientation à cet égard et qu’il faudra tenir des consultations exhaustives avec les portefeuilles et les secteurs si l’on veut atteindre cet objectif.

En ce qui concerne la communication de renseignements sur le rôle et les responsabilités de la DGR, nous n’avons pas trouvé beaucoup de documents à ce sujet dans le site intranet de la DGDPF. Une fois le rôle, les responsabilités et les pouvoirs de la DGR établis, le site devrait être modifié de manière à présenter ces renseignements, ainsi que d’autres renseignements sur les politiques, les procédures et les lignes directrices de la DGR. La direction de la DGR a mentionné à l’équipe de vérification que, compte tenu des priorités indiquées dans le plan de mise en œuvre stratégique de la DGDPF, elle se penche sur le niveau approprié de renseignements à inclure dans son site intranet.

Recommandation

1. Il est recommandé que le dirigeant principal des finances, après avoir consulté les chefs de portefeuille, de secteur et de région, fasse le nécessaire pour que le rôle et les responsabilités de la Division de la gestion des ressources soient bien définis et compris.

Réponse de la direction

D’accord. Dans le cadre de gestion budgétaire, les rôles et des responsabilités de tous les intervenants, y compris ceux de la Division de la gestion des ressources seront documentés. Une ébauche de la politique sur la gestion budgétaire a été développée et les consultations auprès des directeurs de gestion des activités (autrefois les gestionnaires d’affaires), des directeurs régionaux des finances et des conseillers en gestion financière (DGA/DRF/CGF) sont en cours. Le comité de gestion financière du Ministère (Com.Fin), qui inclut une représentation des chefs de portefeuille, de secteur et de bureau régional, a accepté d’agir en tant que comité de coordination exécutif pour le projet de cadre de gestion budgétaire et sera engagé périodiquement pour obtenir ses commentaires et de recommander son approbation au Conseil de la haute gestion (CHG), prévue actuellement pour mars 2011.

2.2 Cadre de gestion budgétaire

L’élaboration du cadre de gestion budgétaire doit être suivie de près, afin de veiller au respect des échéances et des objectifs énoncés dans le mandat de projet.

Un cadre de gestion budgétaire établit un lien entre la vision d’une organisation et la gestion quotidienne de ses affectations et prévisions budgétaires par l’intermédiaire de politiques, de procédures et de processus écrits. Ce volet indispensable à une saine gestion financière et budgétaire permet aux employés de comprendre leur rôle et leurs responsabilités en ayant un aperçu du processus d’affectations et de prévisions budgétaires et des échéances connexes.

Au printemps de 2009, des experts-conseils externes ont fait une évaluation de la conformité (analyse des écarts) des activités de gestion financière du Ministère. Dans leurs rapports, ils ont souligné la nécessité d’établir un cadre de gestion budgétaire pour appuyer la stratégie du Ministère en matière d’information financière et de reddition de compte. La DGDPF a fait état de l’élaboration de ce cadre de gestion, dans son plan stratégique de mise en œuvre, au nombre des principales mesures nécessaires pour mieux répondre aux besoins des utilisateurs internes et externes de l’information financière.

La Section de la planification financière et des rapports, de la DGDPF, a donc élaboré, dans un premier temps, un mandat de projet relatif au cadre de gestion budgétaire. Ce cadre de gestion vise à décrire les rôles et les responsabilités du sous-ministre, du Conseil de la haute gestion, du Comité ministériel de gestion des finances (Com.Fin), du dirigeant principal des finances, des sous-procureurs généraux adjoints (SPGA), des sous-ministres adjoints (SMA), des directeurs généraux régionaux principaux, des directeurs et des gestionnaires fonctionnels de centre de coûts.

La portée du projet comprend « la documentation des échéances et des processus d’affectation et de réaffectation budgétaires, la préparation du matériel de communication pour la tenue de consultations avec les intervenants, l’exécution des pratiques financières ministérielles standardisées en termes de gestion, affectation, réaffectation et suivi budgétaires; processus d’examen des charges financières; prévisions des dépenses et des recettes. » Note de bas de page 2

L’élaboration du cadre de gestion budgétaire est une initiative importante qui doit se terminer en septembre 2010. Les résultats souhaités comprennent l’établissement de rôles et de responsabilités clairement définis en matière de gestion financière, la gestion efficace et en temps opportun du budget, ainsi que l’uniformisation des processus, des pratiques et des fonctions en matière de finances. Le mandat du projet contient le nom des personnes chargées des divers volets du projet et l’échéancier des travaux. Le Conseil de la haute gestion doit approuver les principes généraux du projet, et le Comité ministériel de gestion des finances doit être informé à intervalles réguliers de l’état d’avancement des travaux relatifs au cadre de gestion.

L’élaboration d’un cadre de gestion budgétaire est indispensable pour la saine gestion du budget et des finances du Ministère. Il importe donc que ce cadre de gestion soit terminé de façon efficace et dans les délais prévus.

Recommandation

2. Il est recommandé que le dirigeant principal des finances surveille de près l’élaboration du cadre de gestion budgétaire, afin que les travaux progressent comme prévu et que les objectifs décrits dans le mandat du projet soient atteints.

Réponse de la direction

D’accord. En mars 2010, le DPF a approuvé la charte de projet et les chronologies de la livraison de projet. De plus, le Com.Fin a accepté d’agir en tant que comité de coordination exécutif et sera consulté périodiquement pour obtenir ses commentaires, son approbation ou sa recommandation adressés au CHG au sujet des politiques, des directives et des procédures. Depuis février 2010, cinq ébauches de politique, de directive et de procédure sur l’affectation budgétaire initiale, le transfert de budget, l’exercice de MJANR du Ministère, la revue de pressions et la politique globale sur la gestion de budgets, ont été développées et partagées avec la communauté de DGA/DRF/CGF pour obtenir leurs commentaires. Une deuxième série de consultations a été conduite en juin 2010, avant de poursuivre les discussions avec le comité de coordination exécutif. Il est prévu que le cadre de gestion budgétaire fera l’objet de discussions et approbation par le Com.Fin et le CHG en 2010-2011.

2.3 Conseillers en gestion financière

Les rôles et les responsabilités des conseillers en gestion financière doivent être définis et les portefeuilles et les secteurs doivent accepter la notion de soutien financier de la DGDPF pour assurer la mise en œuvre efficace du modèle du DPF.

La mise en œuvre du modèle du dirigeant principal des finances (DPF) en juillet 2009 a permis au Ministère de se conformer à la Politique sur la gouvernance de la gestion financière du Conseil du Trésor. Cette politique vise à renforcer la gestion financière dans le secteur public en contribuant à la gérance des ressources publiques, à l’efficacité des processus décisionnels et à l’exécution efficace des politiques et des programmes. Le sous-ministre a indiqué dans une annonce faite le 15 juillet 2009 que le DPF « dirigera et gérera la Direction générale du dirigeant principal des finances, qui fournit aux clients des services de comptabilité, des conseils et orientations en matière de politiques financières, des services d’entretien et de développement des systèmes financiers, des conseils et orientations relatifs aux documents ministériels (y compris les mémoires au Cabinet et les présentations au Conseil du Trésor) ainsi que des services de gestion des ressources comprenant le soutien financier aux chefs des secteurs et des portefeuilles par l’entremise des conseillers en gestion financière. La Direction générale fournit aussi des conseils fonctionnels au personnel des finances au sein des portefeuilles, des secteurs et des bureaux régionaux. »

Depuis sa nomination, le DPF a fait des présentations au Conseil de la haute gestion afin de définir une vision de l’accroissement de la capacité du Ministère en matière de finances. Conformément à cette vision, il prévoit tenir compte des rapports d’évaluation de la conformité (analyse des écarts) des activités de gestion financière du Ministère en prenant acte des écarts relatifs aux pratiques actuelles et en appliquant des stratégies appropriées d’atténuation des risques, notamment par l’officialisation de la fonction de conseiller en gestion financière à l’échelle du Ministère. L’analyse des écarts a permis de conclure que les conseillers en gestion financière sont indispensables pour assurer l’indépendance de la gestion financière, la surveillance des finances et la production des rapports financiers au sein des portefeuilles et des secteurs.

Nous avons constaté que la haute direction du Ministère n’a pas encore pleinement accepté la notion du soutien financier par la DGDPF au sein des portefeuilles et des secteurs, dont certains – le Portefeuille du droit fiscal, le Portefeuille du droit des affaires et du droit réglementaire, l’équipe du sous-ministre, le Secteur des politiques et le Secteur du droit public – n’ont pas encore de conseillers en gestion financière à temps plein. À l’origine, en 2007-2008, les conseillers en gestion financière étaient financés par les portefeuilles et les secteurs dans le cadre d’un projet pilote. À partir du présent exercice financier (2009-2010), ces postes ont été officiellement intégrés à la DGDPF au moyen d’un rajustement temporaire des services votés, dans le cadre du processus d’affectation de la réserve d’automne. Le financement permanent de cette demande sera étudié lors du processus d’affectation de la réserve du printemps, en 2010-2011.

Nous avons constaté dans les portefeuilles et les secteurs qui ont des conseillers en gestion financière un manque de compréhension commune des liens hiérarchiques entre ces conseillers et la DGR et de leurs rôles et responsabilités au sein de l’organisation proprement dite. Selon la définition conceptuelle de leur fonction comprise dans le modèle du DPF, les conseillers en gestion financière jouent un rôle direct et important afin d’aider le sous-ministre et le Ministère à remplir leurs responsabilités financières. Bien qu’il relève de la DGDPF, le conseiller en gestion financière doit fournir des conseils et des directives d’ordre financier au SPGA et aux gestionnaires du portefeuille, jouer un rôle clé d’arbitre entre le portefeuille et les régions, participer aux réunions de gestion du portefeuille et collaborer avec le gestionnaire des activités. Les liens hiérarchiques et les rôles et responsabilités des conseillers en gestion financière fluctuent et doivent être précisés.

À notre avis, l’échec de la mise en œuvre intégrale des postes de conseillers en gestion financière conceptualisés dans le modèle du DPF affaiblit la capacité de gestion financière des portefeuilles et des secteurs, en particulier leur aptitude à réagir aux pressions financières, à satisfaire aux exigences en matière de gestion des finances, à comprendre les risques et à donner des conseils financiers.

Recommandation

3. Il est recommandé que le dirigeant principal des finances :

  1. après avoir consulté les chefs de portefeuille ou de secteur, veille à définir les rôles et les responsabilités de la fonction de conseiller en gestion financière;
  2. demande l’appui du Conseil de la haute gestion pour assurer la mise en œuvre efficace de la fonction de conseiller en gestion financière dans les portefeuilles et les secteurs.
Réponse de la direction

D’accord. En juillet 2009, lorsque le sous-ministre a annoncé la création du modèle de dirigeant principal des finances, on a signalé qu’un élément principal de la mise en œuvre du modèle de DPF était l’officialisation de la fonction consultative de gestion financière dans tout le Ministère. Suffisamment de temps s’est écoulé depuis pour effectuer une évaluation de la fonction de CGF et les commentaires recueillis seront utilisés pour améliorer le niveau des services reçus et pour le partage des pratiques exemplaires. Le DPF a rencontré les intervenants (SMA, SPGA, chefs de secteur, directeurs de gestion des activités, et conseillers en gestion financière) à l’automne 2009 avec le but de faciliter la compréhension uniforme du rôle et des responsabilités des CGF. Un rapport sera rédigé sur l’évaluation, les discussions et les résultats dans l’effort de déterminer les prochaines mesures à prendre et veiller à la réussite de la mise en œuvre. Le DPF fournira une mise à jour, y compris les résultats du rapport sur la mise en œuvre de la fonction de CGF, au Conseil de la haute gestion, pour assurer l’engagement continu du Ministère à l’égard de cette partie du modèle de DPF, avant la fin de l’exercice budgétaire 2010-2011. La clarté autour des rôles et des responsabilités sera également incorporée en tant qu’élément dans le projet sur les rôles et les responsabilités du DPF, que réalise actuellement la Direction générale.

2.4 Prévisions de recettes

Bien que les prévisions de recettes s’améliorent à mesure qu’évolue le recouvrement des coûts au sein du Ministère, pour en accroître l’exactitude il faut donner une formation appropriée aux employés qui participent au processus.

Des prévisions de recettes périodiques et exactes sont nécessaires pour gérer les risques associés au calcul des besoins et des affectations budgétaires découlant des autorisations de crédits nets, aux prévisions des besoins relatifs aux flux de trésorerie et au calcul de la situation financière prévue du Ministère.

Le modèle de financement hybride approuvé en octobre 2006 établissait une formule mixte de services votés et de recouvrement des coûts/crédits nets pour financer les services juridiques fournis aux ministères et aux organismes. Cette nouvelle formule en vigueur depuis le 1er avril 2007 a eu des effets appréciables sur les sources de financement du Ministère, étant donné que plus du tiers du budget de fonctionnement vient d’autorisations de crédits nets. En 2008-2009, le Ministère a recouvré 200,5 millions de dollars (y compris les décaissements et exception faite du régime d’avantages sociaux des employés). Les recouvrements prévus en 2009-2010 (y compris les décaissements et exception faite du régime d’avantages sociaux des employés) s’établissent à 235,1 millions de dollars.

L’autorisation de crédit net permet au ministère de recouvrer le coût de la prestation de services juridiques auprès des ministères clients, mais le pouvoir de dépenser ne peut être exercé tant que les fonds n’ont pas été versés dans le Trésor, ce qui accroît l’importance de prévoir les recettes de façon exacte et à intervalles réguliers.

Les prévisions de recettes sont établies principalement après chaque trimestre de facturation, et plus souvent pendant le dernier trimestre de l’exercice financier. En fait, les gestionnaires qui relèvent directement du sous-ministre Note de bas de page 3 sont tenus de présenter six prévisions de recettes pendant l’année – à la fin des mois de juillet et d’octobre, au milieu de décembre et à la fin des mois de janvier, février et mars. Nous avons constaté que ces échéances sont respectées. La Division de la gestion des ressources analyse les données du point de vue des flux de trésorerie et des pouvoirs de dépenser et présente les données pertinentes à la haute direction.

La DGR a élaboré récemment des lignes directrices provisoires afin d’aider les gestionnaires qui relèvent directement du sous-ministre à établir les recettes tirées de crédits nets et les prévisions de recettes tirées de crédits nets. Elle a également conçu un modèle de prévision de recettes uniformisé. Les prévisions de recettes exigent de bonnes pratiques de gestion des données afin d’appuyer le Système de gestion des salaires (SGS) et le système iCase. En ce qui concerne le SGS, les prévisions comprennent les mesures de dotation réalistes qui sont prévues et qui exigent une surveillance régulière, des échanges de vues avec les gestionnaires et les Relations humaines au sujet des échéances de dotation et des rajustements connexes du SGS, ainsi que l’attribution appropriée des employés aux centres de coûts. En ce qui concerne le système iCase, les avocats doivent veiller à la saisie des heures de travail (comptabilisation du temps) en temps opportun. De plus, les heures enregistrées dans le système iCase doivent être validées à intervalles réguliers, afin d’assurer l’exactitude et l’exhaustivité des données, et les heures non recouvrables, y compris les heures des gestionnaires, doivent être inscrites et traitées de façon appropriée.

Les prévisions de recettes s’améliorent constamment, au fil de l’évolution du recouvrement des coûts par le Ministère. En août 2008, le Ministère prévoyait des recettes annuelles de 242,5 millions de dollars. Cette estimation était ramenée à 215,4 millions de dollars en février 2009. On nous a dit que la DGR avait jugé irréalistes les prévisions faites en août 2008, mais que le rôle de cette division à l’égard de la remise en question de ces données n’est pas clair. À la fin de l’exercice financier, les recettes annuelles réelles ont atteint 222,0 millions de dollars (à l’exclusion des décaissements et avec le régime d’avantages sociaux des employés), soit 6,6 millions de plus que les prévisions du mois de février.

Les prévisions de novembre sont les prévisions principales servant à mesurer l’exactitude de la situation financière du Ministère, étant donné que l’on dispose de davantage de données pertinentes à cette période de l’exercice financier. En 2008-2009, l’écart entre les prévisions de novembre et les données à la fin de l’exercice s’établissait à seulement 2,48 millions de dollars, ou 1,1 %. L’exactitude médiane des recettes, cependant, était de +/‑8,2 % (c’est-à-dire que les gestionnaires relevant directement du sous-ministre obtenaient des résultats correspondant à plus ou moins 8,2 % de leurs recettes réelles à la fin de l’exercice). Nous avons constaté que deux gestionnaires relevant directement du sous-ministre enregistraient des écarts pouvant atteindre 15 %. Pendant la même période, la DGR a établi un nouveau processus de prévision des recettes et proposé de nouveaux modèles, ce qui peut expliquer en partie l’écart observé.

On s’attend à ce que les prévisions faites en 2009-2010 soient plus précises, à mesure que les gestionnaires relevant directement du sous-ministre apprendront à mieux utiliser ce processus. Après le deuxième exercice de prévisions, après octobre 2009, les recettes prévues pour l’exercice 2009-2010 s’établissaient à 257 millions de dollars (à l’exclusion des décaissements et avec le régime d’avantages sociaux des employés), soit 35 millions de dollars de plus que l’exercice précédent.

L’écart appréciable des recettes prévues par certains gestionnaires relevant directement du sous-ministre, la difficulté de prévoir les recettes de façon exacte et l’importance de disposer de données pertinentes et exactes montrent bien l’importance d’une formation appropriée. Nous croyons qu’il serait avantageux pour les personnes qui participent au processus de prévision de recevoir la formation sur la façon de bien utiliser les données du SGS et du système iCase. Cela permettra d’uniformiser la méthode employée à l’échelle du Ministère et d’accroître davantage l’exactitude des rapports.

Recommandation

4. Il est recommandé que le dirigeant principal des finances veille à fournir une formation appropriée aux employés du Ministère qui participent au processus de prévision des recettes.

Réponse de la direction

D’accord. Au cours du dernier exercice, et en consultation avec le groupe de travail de reportage financier (constitué du Comité des DGA/DRF/CGF), la DGR a produit un document ébauche décrivant le processus de prévision des revenus. Ce document a visé les objectifs, la méthodologie et les étapes pour prévoir les revenus. La formation sur ce processus particulier a été reportée, car le processus et la documentation connexe seront révisés après la création de l’Outil de prévisions salariales (OPS) en juillet 2010. Dans l’intérim, l’ébauche de la procédure a été partagée ouvertement avec la communauté utilisateur. Lorsqu’elle aura été mise à jour, la procédure sera affichée sur le site Web de la DGR et communiquée d’ici la fin de l’exercice budgétaire 2010-2011 aux directeurs de la gestion des activités, aux directeurs régionaux des finances et aux conseillers en gestion financière par divers moyens, y compris mais pas uniquement au cours d’entretiens particuliers avec des spécialistes fonctionnels, de présentations et de discussions de groupe lors de réunions nationales sur les finances. La formation sur le processus de prévision des revenus sera également intégrée à la mise en œuvre du cadre de gestion budgétaire.

2.5 Prévisions de dépenses

Le Ministère a un processus officiel pour produire des résultats financiers afin d’appuyer la prise de décisions par les gestionnaires, mais les gestionnaires relevant directement du sous-ministre ne respectent pas tous les échéances prévues relatives à la présentation de rapports sur la situation financière.

La haute direction a besoin de renseignements financiers précis et en temps opportun au sujet des dépenses du Ministère afin d’appuyer la prise de décisions par les gestionnaires, d’assurer la reddition de compte et la transparence en matière de gestion financière et de cerner les lacunes et les besoins, de manière à réaffecter des fonds en fonction d’autres priorités.

La DGR exige maintenant que les gestionnaires fassent des examens de la responsabilité en matière de gestion financière et rendent compte de leurs résultats financiers. Les gestionnaires sont donc tenus d’examiner tous les engagements et toutes les dépenses enregistrés dans le SGS et dans le SIFM, de faire les rajustements nécessaires et de rendre compte des résultats financiers par l’intermédiaire du rapport sur la situation financière. Ce rapport comprend une description des ressources financières disponibles, du point de vue des dépenses budgétées et réelles. Le rapport sur la situation financière doit être produit neuf fois par année, c’est-à-dire à la fin des mois de juin et d’août, et chaque mois par la suite, jusqu’à la fin de l’exercice financier. Dix-neuf gestionnaires relevant directement du sous-ministre sont tenus d’établir un rapport sur la situation financière et de le remettre à la DGR. Le rapport sur la situation financière est un état consolidé établi à partir du centre de responsabilité et regroupé au niveau du portefeuille ou du secteur.

En 2008-2009, les certifications, qui sont des attestations par les SPGA de l’exactitude des renseignements compris dans les rapports sur la situation financière, ont été établis pour la première fois afin de renforcer la responsabilité à l’égard de l’exactitude et de l’actualité des prévisions. Au chapitre de l’actualité, selon le rapport sur la situation financière à la fin de l’exercice 2008-2009, 35 % des certifications de rapport sur la situation financière ont été reçues après l’échéance fixée, et 6 % des rapports n’ont jamais été reçus. Cette tendance se poursuit au cours du présent exercice financier (2009-2010). Le Ministère éprouve encore de la difficulté à remettre les rapports certifiés sur la situation financière, et ce, malgré l’établissement d’un échéancier explicite pour la présentation des rapports et l’envoi d’une lettre de rappel une semaine avant la date prévue pour l’établissement des rapports sur la situation financière. Après les échéances de juin, d’août et de septembre 2009 prévues pour la remise des rapports, la DGR a précisé que, comme pour l’exercice précédent, 35 % des rapports certifiés sur la situation financière ont été remis en retard, et au cours du présent exercice 3,5 % des rapports n’ont pas été remis. Les gestionnaires des activités ont mentionné qu’il est souvent difficile d’obtenir les certifications, en raison des horaires de travail et des déplacements des chefs de portefeuille.

En ce qui concerne l’exactitude des prévisions de dépenses, le taux d’exactitude médian pour l’ensemble du Ministère était de +/-3 % en 2008-2009. Ainsi, en moyenne, les prévisions faites par le Ministère en novembre, après évaluation des rapports sur la situation financière qui avaient été reçus, se situaient dans une fourchette de plus ou moins 3 % des dépenses réelles à la fin de l’exercice. Au total, 48 % des gestionnaires relevant directement du sous-ministre ont obtenu un taux d’exactitude de +/-2 %, et cinq, un taux inférieur à +/-1 %. Pour l’ensemble de l’exercice financier, le Ministère a affiché un excédent global de 37 millions de dollars, ou 4 % des ressources financières disponibles. La situation financière à la fin de l’exercice 2008-2009 était la suivante :

31 mars 2009
  Budget Résultat réel Excédent
Dépenses d'exploitation – crédit 1 510,3 M$ 488,5 M$ 21,8 M$
Subventions et contributions – crédit 5 389,2 M$ 374,4 M$ 14,9 M$
Montant global 899,5 M$ 862,8 M$ 36,7 M$

Selon les dossiers de la DGR, 94 % des rapports certifiés sur la situation financière ont été reçus en 2008-2009. Le SPGA d’un portefeuille a remis un certificat, mais il y précisait qu’il n’assumait aucune responsabilité à l’égard des fonds dépensés par les bureaux régionaux.

L’incapacité de quelques gestionnaires relevant directement du sous-ministre de fournir des renseignements financiers à jour dans les délais prévus accroît la difficulté pour la haute direction d’avoir une connaissance précise de la situation financière du Ministère, de comprendre les risques liés aux dépenses et de bien apprécier les possibilités d’engager des dépenses. Cela influe également sur la réaffectation des ressources et sur l’aptitude à tenir compte des priorités du Ministère et des pressions en temps opportun.

Recommandation

5. Il est recommandé que le dirigeant principal des finances porte à l’attention du Conseil de la haute gestion l’obligation incombant à tous les gestionnaires relevant directement du sous-ministre de remettre des rapports certifiés sur la situation financière dans les délais impartis, conformément aux échéances prévues.

Réponse de la direction

D’accord. Le besoin de soumettre à temps les rapports sur la situation financière est évaluée dans l’évaluation de rendement de la haute gestion. À cette fin, la DGR surveillent la date de la soumission et préparent un rapport sur les résultats qu’ils incluent dans le RSF de fin d’exercice présenté au Com.Fin et au CHG.

2.6 Répartition des budgets

Des lignes directrices sont nécessaires relativement à la répartition des budgets, par les portefeuilles, aux régions, afin d’assurer l’uniformité et la standardisation.

La fonction essentielle de gestion d’un budget de fonctionnement consiste à assurer le contrôle de la source de financement et de l’utilisation des fonds mis à la disposition d’un centre de responsabilité et à en rendre compte. Les gestionnaires des centres de responsabilité ont reçu une formation sur l’application de la Loi sur la gestion des finances publiques et ils ont des pouvoirs de signature correspondant à leur budget. Après la répartition des budgets aux centres de responsabilité régionaux, non seulement le portefeuille compétent doit-il jouer un rôle d’arbitre et de critique, par l’intermédiaire du processus du rapport sur la situation financière, mais il doit aussi réaffecter à d’autres fins prévues par le portefeuille les fonds excédentaires indiqués par les gestionnaires de centre de responsabilité ou remettre ces fonds dans la réserve du Ministère, à des fins de réaffectation.

Chaque service juridique d’une région est un centre de responsabilité qui a son propre budget de fonctionnement. Les budgets de fonctionnement des régions sont établis chaque année et, une fois consolidés et approuvés par le portefeuille, ils forment la base de la présentation du plan des activités du portefeuille au Bureau de la gestion de la planification stratégique et du rendement (GPSR). Le personnel des régions a indiqué qu’il consacre beaucoup de temps à planifier les budgets de fonctionnement. Le Conseil du Trésor a cité le Ministère à titre d’« exemple de bonnes pratiques » au chapitre du processus de planification des activités. Notre étude a révélé que les besoins budgétaires prévus en 2008-2009 dans les plans des activités Note de bas de page 4 s’établissaient à 481,8 millions de dollars, soit une sous-estimation de 6,7 millions de dollars des dépenses réelles de 488,5 millions de dollars à la fin de l’exercice, ou un taux d’exactitude de 98,6 %.

La répartition en temps opportun des budgets du centre (DGR) vers les portefeuilles s’est améliorée de façon appréciable depuis l’exercice 2007-2008, comme le révèlent les données suivantes :

Répartition initiale des affectations budgétaires de la DGR aux portefeuilles Services votés Autorisations de crédits nets
2007-2008 4 avril 10 octobre
2008-2009 26 mars 16 mai
2009-2010 16 mars 17 mars

Il convient de préciser que le rapport sur les affectations budgétaires de 2009-2010, qui comprenait l’affectation des services votés, des autorisations de crédits nets et de la réserve budgétaire du printemps, a été approuvé le 12 mars 2009 par le Conseil de la haute gestion et que les crédits ont été attribués aux portefeuilles le 1er avril suivant, soit beaucoup plus tôt que les années précédentes.

La stratégie financière du Ministère a été présentée au Conseil de la haute gestion en mars 2009 et approuvée. La stratégie prévoyait le maintien, dans la réserve du Ministère, de fonds pour faciliter la gestion du budget ministériel. Cette réserve, qui a été établie afin de donner suite aux pressions en matière de financement et à de nouvelles priorités qui surviennent à divers moments au cours de l’exercice, est constituée d’une partie des crédits qui y sont versés au début de l’exercice. Un processus officiel de demandes de fonds a été établi; au printemps et à l’automne, le Com.Fin examine demandes et transmet ses recommandations au Conseil de la haute gestion aux fins d’approbation. Nous avons constaté que certains portefeuilles gèrent les risques liés à leurs affectations budgétaires en n’accordant pas aux régions la totalité des fonds qui leur sont destinés. L’utilisation de la réserve budgétaire pour gérer les risques survient donc à deux niveaux, celui du Ministère et celui du portefeuille.

Lors des entrevues, les gestionnaires des activités des portefeuilles, qui ont des relations fréquentes avec les services juridiques des régions, ont informé l’équipe de vérification que les portefeuilles retiennent une partie des affectations budgétaires en se fondant sur les modes de dépenses antérieurs des régions. Ils agissent ainsi pour constituer une réserve budgétaire afin de tenir compte de besoins nouveaux et parce que les prévisions de dépenses des régions, en particulier celles qui sont touchées par des décisions en matière de dotation des postes, sont assujettis à des facteurs qui échappent à leur contrôle. Les gestionnaires des activités ont ajouté qu’il est plus facile de distribuer des fonds vers la fin de l’exercice financier, selon les besoins, que de distribuer tous les fonds aux régions et de devoir ensuite leur demander d’en remettre lorsque que l’on doit fait face à de nouvelles pressions financières ou qu’il faut réaffecter des fonds à une région. Selon le rapport sur la situation financière de septembre 2009, dans le cas des bureaux régionaux de l’Ontario et de la Colombie-Britannique, les portefeuilles avaient respectivement retenu 5,44 et 4,53 millions de dollars des fonds prévus dans le plan des activités et demandés par les services juridiques de ces régions.

Bien que la répartition en temps opportun des budgets aux régions se soit améliorée de façon appréciable, les montants mis en réserve par les portefeuilles restent une source de grande préoccupation pour les gestionnaires des centres de responsabilité régionaux. Notre étude a révélé l’absence de lignes directrices officielles à l’intention des portefeuilles sur la façon de d’affecter les budgets aux régions. En l’absence de lignes directrices, chaque portefeuille a conçu sa propre méthode de répartition des budgets.

Recommandation

6. Il est recommandé que le dirigeant principal des finances, après consultation des chefs de portefeuille, veille à l’élaboration de lignes directrices sur la répartition des budgets, par les portefeuilles, aux régions afin d’assurer l’uniformité et la standardisation du processus.

Réponse de la direction

D’accord. Le Ministère a accompli des progrès considérables, particulièrement au moyen de l’établissement et de la communication du calendrier des affectations budgétaires, y compris celles des portefeuilles, aux bureaux régionaux et à d’autres organismes bénéficiaires (p. ex. le Secteur du droit public et la Direction du contentieux). Dans le cadre de gestion budgétaire, une directive concernant les affectations budgétaires initiales a été rédigée et les consultations sont en cours auprès de représentant de portefeuille, de secteur et de bureau régional. Cette directive, qui devrait être complétée d’ici septembre 2010, n’a pas pour but de limiter les décisions des chefs de portefeuille, de secteur et de bureau régional sur les affectations requises pour satisfaire leurs besoins opérationnels, mais elle établira les paramètres dans lesquels ils seront tenus de fonctionner. Cette directive cherchera à augmenter l’uniformité et l’étalonnage du processus des transferts budgétaires par les portefeuilles.

Le rapport sur la situation financière ne prévoit rien qui permette aux portefeuilles d’indiquer les montants mis en réserve en vue de petites difficultés en matière de financement.

Comme mentionné ci-dessus, les portefeuilles font la gestion de risque de leurs affectations budgétaires en ne distribuant pas la totalité des budgets aux régions. S’ils persistent à garder une partie des affectations budgétaires en vue de répondre aux pressions imprévues, le montant retenu devrait être indiqué de façon distincte dans le rapport sur la situation financière, par exemple dans un poste « pour éventualités ».

Recommandation

7. Il est recommandé que le dirigeant principal des finances fasse le nécessaire, si les portefeuilles retiennent des fonds destinés aux budgets de fonctionnement des régions, pour que le rapport sur la situation financière soit modifié de manière à ajouter un poste « pour éventualités » pour y consigner le montant des crédits budgétaires mis en réserve.

Réponse de la direction

D’accord. À partir du RSF du 30 juin de l’exercice 2010-2011, une ligne additionnelle a été ajoutée dans les gabarits du rapport sur la situation financière des portefeuilles des secteurs et des bureaux régionaux pour saisir tous les fonds non-distribués ou prévisionnels pas encore distribués. Une explication et une orientation sur l’utilisation de cette ligne « fonds prévisionnels » ont également été fournies.