Rapport d’Audit sur le recouvrement des coûts (phase 2), y compris l’incidence sur le nouveau modèle de financement

8. Constatations, recommandations et plan d’action de la gestion

La présente section contient les observations et les recommandations découlant des travaux de l’audit. Conformément à l’objectif de l’audit, cette section  est structurée de manière à faire état de la mesure dans laquelle les processus opérationnels de recouvrement des coûts ont été normalisés et simplifiés. Comme on l’a souligné ci‑dessus, les travaux d’audit ont porté sur les processus opérationnels de recouvrement suivants :

Étant donné qu’il a été constaté que de solides contrôles étaient en place en ce qui concerne le règlement des comptes débiteurs, aucune constatation détaillée n’a été présentée. Les segments qui suivent sont axés sur les deux autres secteurs clés du processus de recouvrement des coûts qui ont été examinés.

Pour les critères de l’audit, veuillez-vous référer à l’annexe A.

8.1 Les processus opérationnels ont été normalisés et simplifiés

Constatation no 1 :

Des ententes de services juridiques pour la plupart des clients importants du Ministère ont été mises en place au cours de l’année afin d’appuyer la prestation et la facturation des services juridiques. Le recours à des règlements interministériels a permis d’assurer la perception en temps opportun des sommes facturées. 

Il existe des possibilités d’améliorer la rapidité de l’approbation de ces ententes. Il existe également des possibilités de poursuivre la conception et la mise en œuvre d’une entente simplifiée pour les petits clients du Ministère.

Lien au :

Contrôle interne

La Politique sur les services communs du CT exige que les organismes de services communs établissent, de concert avec les ministères et les organismes clients, des normes de service et de performance claires et concrètes pour la prestation des services obligatoires. Conformément à cette politique, le Ministère a établi un cadre de responsabilisation pour les protocoles d’entente liés à la prestation des services juridiques (ci‑après désigné le « cadre des PE »). Le cadre des PE renferme des directives et des modèles pour l’établissement, la négociation et l’approbation d’ententes de services juridiques qui comprennent un protocole d’entente (PE), une annexe de la planification et des prévisions (annexe B) et les codes de règlements interministériels (RI) s’y rattachant. Ensemble, ces composantes sont conçues pour permettre une compréhension commune de la gouvernance, de la responsabilisation, du rendement et des dispositions financières applicables au Ministère et à ses clients pour gérer efficacement l’offre et la demande de services juridiques de qualité.

Chaque année, les représentants des clients du Ministère sont censés négocier l’annexe B du PE et mettre en place un nouveau PE si le protocole en vigueur est échu ou le sera d’ici le 31 mars. Les négociations avec le client prennent fin au moment de l’approbation du PE et (ou) d’une annexe B annuelle, dans le cas des ententes pluriannuelles. S’il est vrai que ces deux documents sont importants, comme le précise le cadre des PE, l’approbation de l’annexe B par le client confère au Ministère le pouvoir financier d’engager les coûts juridiques connexes conformément à l’article 32 de la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP). Elle représente également l’attestation, de la part du ministère client, que le financement requis est disponible pour couvrir ces coûts.    

Pour aider à surveiller les PE et les annexes B, le Secteur de la gestion et de la dirigeante principale des Finances (DPF) tient à jour un répertoire des clients auprès desquels le Ministère recouvre les coûts des services juridiques. Le Secteur a également mis en œuvre un nouvel outil de surveillance et de rapport en 2015‑2016 afin d’assurer un meilleur suivi de la situation relative aux ententes de services juridiques au fur et à mesure que ces ententes franchissent les étapes de l’élaboration, de la négociation et de l’approbation. Cependant, contrairement aux prévisions des salaires, F et E qui sont inclus dans le système financier du Ministère, le coût  prévu des services juridiques inclu dans l’annexe B n’est pas saisi dans le système corporel.  En allant de l’avant avec le nouveau modèle de financement,  un suivi de près des revenus prévus sera nécessaire afin de permettre au Ministère de faire des ajustements intérimaires avant la fin de l’année, s’il est requis. Parmi les 89 clients auxquels le Ministère a fourni des services juridiques en 2014‑2015, 68 (76 %) avaient un PE approuvé, ce qui représentait une somme de 316 millions de dollars, soit (96 %) des facturations totales pour 2014‑2015. Ceux qui n’avaient pas de PE approuvé pour 2014‑2015 représentaient 24 % de la clientèle du Ministère et 4 % des recettes au titre du recouvrement des coûts. Pour ce qui est des annexes B, 63 clients avaient une annexe B signée, ce qui représentait 71 % du nombre total de clients et une somme de 286,5 millions de dollars, soit (87 %) des facturations totales pour 2014‑2015.

L’absence d’une annexe B approuvée chez 26 des clients du Ministère signifie que le Ministère a engagé tout au long de l’année environ 43 millions de dollars en coûts de services juridiques pour lesquels il ne détenait pas l’approbation en vertu de l’article 32 de la LGFP attestant que le financement requis était disponible. Bien que la somme des recettes connexes au titre du recouvrement des coûts ne soit pas importante par rapport à chacun des clients, la Politique sur les services communs du CT et le cadre des PE du Ministère ne prévoient pas de seuil minimal en dessous duquel une entente n’est pas requise. Les entrevues ont permis de constater que les services rendus aux clients sans entente portaient souvent sur des questions juridiques à but unique et limitées dans le temps (c.‑à‑d. des approbations réglementaires). Puisque les modèles normalisés de PE et d’annexe B sont des ententes détaillées conçues pour des clients avec lesquels le Ministère effectue en permanence des travaux visant une large gamme de questions juridiques, ils ne constituent pas l’outil idéal pour ces plus petits clients. D’après la Direction générale des pratiques et des analyses d’affaires (DGPAA), elle songe à une entente simple, par exemple une lettre, comme moyen plus efficace et efficient d’énoncer les conditions des services juridiques à assurer, comme l’exige la Politique et le cadre. 

Le délai d’approbation des PE et des annexes B semble principalement attribuable au fait que des ministères clients ne considèrent pas les ententes de services juridiques comme une priorité. Même si les PE et (ou) annexes B attendus n’avaient pas tous été approuvés, le Ministère a tout de même réussi à recouvrir ses coûts juridiques tout au long de l’année. Le Ministère a effectivement perçu les 328 millions de dollars reconnus au titre du recouvrement des coûts en 2014‑2015. La production de factures mensuelles, peu importe l’existence d’un PE et (ou) d’une annexe B connexe(s), a fourni aux clients la preuve que les services juridiques correspondants avaient été fournis. Cette situation a, à son tour, permis aux clients d’approuver le paiement en vertu de l’article 34 de la LGFP. Par exemple, quand une annexe B n’avait pas été signée, les clients fournissaient souvent au Ministère leurs codes RI verbalement ou par courriel, ce qui permettait alors de percevoir en temps opportun la valeur des services juridiques facturés à ces clients.

Au fur et à mesure que le Ministère passera à un modèle de recouvrement des coûts axé sur l’enveloppe budgétaires et les paiements anticipés, il deviendra essentiel que les PE et les annexes B soient approuvés en temps opportun. Suivant ce nouveau modèle de financement, l’approbation de ces deux composantes de l’entente de services juridiques sera obligatoire avant la réception d’un paiement anticipé. Cette exigence tient au fait qu’ensemble, ces documents représentent le « contrat » aux fins du sous‑alinéa 34(1) a) (ii) de la LGFP, ce qui facilitera l’autorisation des paiements anticipés par le client. Étant donné la valeur monétaire prévue des paiements anticipés, il est probable que les ministères clients voudront que leurs sous‑ministres signent les deux documents avant de pouvoir acheminer des paiements au Ministère. Il ne serait pas possible d’obtenir et d’utiliser un code RI du client en l’absence d’un PE et d’une annexe B approuvés, car les clients contreviendraient ainsi aux dispositions de la LGFP, en ce sens qu’il n’y aurait aucune entente valide en place pour justifier le paiement anticipé.

En passant en revue la situation relative aux PE et aux annexes B, nous avons constaté que même si le Ministère conclut souvent les négociations et les travaux nécessaires pour faciliter l’approbation des documents par les clients, la vaste majorité des documents ne sont pas signés en temps opportun. Par exemple, parmi les 30 plus grands clients (représentant 95 % des recettes au titre du recouvrement des coûts), seulement 27 % avaient une annexe B approuvée au 1er avril 2014. Comme on l’a signalé auparavant, la raison du retard ou de l’absence des ententes de services juridiques requises tient au fait que les ministères clients ne les jugent pas prioritaires.

Le cadre des PE comprend un processus de traitement hiérarchisé récemment mis en œuvre pour les cas où le PE et (ou) l’annexe B n’est pas approuvé(e) au 1er avril. Cependant, l’intervention des dirigeants supérieurs n’est prévue que deux mois après le début de l’exercice dans le cas des ententes tardives. Par conséquent, il est très probable que le processus tel qu’il est conçu, permettra à faire adopter les ententes avant le début de l’exercice dans les cas où un retard est anticipé.

Pour que le nouveau modèle de financement soit mis en œuvre avec succès, tous les intervenants devront en comprendre les détails, y compris la nécessité d’approuver les PE et les annexes B en temps opportun. Un autre élément important sera l’intervention proactive et opportune de la haute direction, y compris le sous‑ministre, vis‑à‑vis du processus de recouvrement des coûts. Bien que de récentes révisions au Cadre de responsabilisation des protocoles d’entente concernant la prestation des services juridiques comprennent un nouveau processus de traitement hiérarchisé, ce processus ne fait appel à l’intervention du sous‑ministre qu’une fois le premier trimestre du nouvel exercice bien entamé, soit bien longtemps après la perception prévue du paiement anticipé initial.  

Recommandation 1

Il est recommandé que la sous‑ministre adjointe et dirigeante principale des finances réexamine les contrôles régissant les approbations des PE/annexes B afin d’appuyer la mise en œuvre réussie du nouveau modèle de financement, en envisageant notamment ce qui suit : 

Plan d’action de la gestion

Un Cadre révisé de responsabilisation pour les protocoles d’entente liés à la prestation des services juridiques (Cadre de responsabilisation des PE) a été présenté au Comité ministériel de vérification (CMV) et lancé en mars 2015. Bon nombre des recommandations présentées ici ont été précédemment désignées comme des sujets de préoccupation et on y a déjà répondu avec le présent Cadre révisé de responsabilisation des PE. En se basant sur le Cadre révisé de responsabilisation des PE, les mesures suivantes seront prises.

Bureau de première responsabilité :

Sous-ministre adjointe, Secteur de la gestion et dirigeante principale des finances

Échéance :

a. à d. le 1er avril 2016

e. Automne 2017

Constatation no 2 :

Les activités de contrôle de la qualité concernant la facturation actuelle du recouvrement des coûts se déroulent de façon efficace, mais pas nécessairement de la façon la plus efficiente.

En vertu du nouveau modèle de financement, un contrôle de surveillance simplifié est envisagé pour remplacer le contrôle de la qualité existant.

Lien au :

Contrôle interne

Le modèle de financement  actuel pour le recouvrement des coûts des services juridiques comprend la production et l’envoi de factures mensuelles adressées aux clients et, pour la vaste majorité des clients, le paiement de ces factures par le biais du Processus de règlement interministériel (RI) Note de bas de page 3 . Le processus de contrôle de la qualité sous-tend ce modèle afin d’aider à assurer l’exactitude des sommes facturées aux clients. Comme il est souligné dans la Documentation supplémentaire concernant l’APRC, le contrôle de la qualité regroupe l’examen de la comptabilisation du temps par les gestionnaires, le processus d’examen et d’approbation de la facturation par le gestionnaire, et le processus d’examen final de l’assurance de la qualité et approbation des factures. Le délai d’exécution établi pour mener à bien le processus mensuel de contrôle de la qualité et d’approbation du recouvrement des coûts est communiqué à l’avance et respecté dans la pratique. 

Bien que la comptabilisation du temps était exclue de la portée de cet audit, les tests d’observations ont été effectués dans le cas du processus d’examen et d’approbation de la facturation par le gestionnaire et du processus d’examen final de l’assurance de la qualité et approbation des  factures. Vous trouverez à l’annexe B une liste des clients observés dans le cadre de cet audit.

Le processus d’examen et d’approbation de la facturation par le gestionnaire consiste à examiner la validité, le bien-fondé et l’exhaustivité du temps et des équivalents temps plein (ETP) facturés au niveau du dossier ou de l’avocat. Bien que les délais d’exécution et les résultats de ce processus soient normalisés (c.‑à‑d. que les articles à facturer sont débloqués dans le Système intégré de gestion financière [SIGF] dans un délai prescrit chaque mois), la méthode et les renseignements effectivement utilisés par les gestionnaires pour mener à bien ce processus diffèrent d’un client à l’autre, d’une région à l’autre, et même au sein d’une région. Par exemple, certains gestionnaires examinent ligne par ligne dans le SIGF, chaque comptabilisation de temps facturée aux dossiers de leurs clients, sans recourir à des mesures d’aide ou à des données additionnelles pour se donner une vision plus stratégique de l’information. D’autres gestionnaires, tout particulièrement ceux des Unités des services juridiques (USJ), demandent à leur personnel administratif d’extraire les données sur le recouvrement des coûts du SIFG et d’iCase Note de bas de page 4 et de les saisir dans Excel à des fins d’analyse supplémentaire. Souvent, ces personnes consultent d’autres sources de renseignements (c.‑à‑d. l’Outil de prévisions salariales [OPS]), au gré des besoins, pour repérer et résoudre des questions notées en cours de route et appuyer de façon générale le gestionnaire au cours du processus d’approbation. En ce qui a trait aux questions relevées en cours de route, il peut s’agir entre autres de temps d’avocats imputé à un dossier ou à un centre de coûts erroné, de changements de personnel non inscrits dans l’Outil de prévisions salariales (OPS), de frais imposés pour le temps de stagiaires au-delà de ce que le gestionnaire juge raisonnable, et ainsi de suite. Quoi que les méthodes utilisées diffèrent, il a été constaté que toutes les personnes exécutaient leur rôle d’examen et d’approbation avec beaucoup d’attention et de de soin.

Le processus d’examen et d’approbation de la facturation par gestionnaire est suivi du processus d’examen final  de l’assurance de la qualité et approbation des factures. Ce dernier processus était exécuté par le responsable de la gestion du PE au sein du Ministère et  donner l’occasion au gestionnaire  d’effectuer l’examen d’une facturation au niveau du client. Ce processus permettait d’apporter des derniers rajustements à la facture avant de la transmettre au client.

Dans le cadre du nouveau modèle d’enveloppe budgétaires et de paiements anticipés qui entrera en vigueur le 1er avril 2016, le Ministère s’attend à percevoir auprès de tous ses clients, ou du moins de la majorité d’entre eux, une part importante de son recouvrement des coûts par le truchement de paiements anticipés. Une fois perçus, les paiements anticipés seront consignés à titre de revenu différé dans les comptes du Ministère étant donné que les services juridiques connexes n’auront pas encore été fournis. Cette façon de procéder diffère du modèle actuel où la production d’une facture mensuelle pour les services juridiques rendus fait que les sommes connexes sont comptabilisées à titre de recettes. 

Il est envisagé un processus de  suivi et de conciliation qui permettra de corriger ou de régler les écarts entre le coût réel des services juridiques imputés au client et le paiement anticipé effectué par celui-ci. Le suivi tout au long de l’année des coûts réels des services juridiques aurait pour résultat de faciliter le processus de conciliation du client et de réduire le besoin de procéder à d’importants rajustements en fin d’exercice. En outre, une conciliation constante aidera à repérer tout écart important qu’il faudrait rembourser ou payer en fin d’exercice (à titre de compte créditeur ou de compte débiteur à intégrer dans le calcul du report à l’exercice suivant).

Nous comprenons que de nouveaux outils d’analyse opérationnelle sont en voie d’élaboration afin de mieux appuyer certains processus administratifs et financiers clés liés à la prestation des services juridiques. Par exemple, il est prévu de produire des rapports plus utiles et plus significatifs en tirant, à des fins d’analyse, des données pertinentes à partir des systèmes actuels tels le Système intégré de gestion financière (SIGF), le système iCase et l’Outil de prévisions salariales (OPS). De plus, le Ministère commencera à fournir des renseignements plus approfondis à ses clients grâce à de meilleures analyses au chapitre des tendances des services juridiques, des données quantitatives et des indicateurs des coûts juridiques. Ces renseignement aideront et éclairciront la prise de décisions par les ministères clients et appuieront les stratégies pangouvernementales de gestion des dépenses juridiques. En outre, la mise en œuvre du nouveau modèle de financement ainsi que des outils d’analyse connexes crée des possibilités pour mieux appuyer ou simplifier les processus intégraux, notamment les examens de la surveillance et du bien-fondé, qui sont inhérents à l’assurance de la qualité, ainsi que les processus de conciliation périodique.

Recommandation 2

Il est recommandé que la sous‑ministre adjointe et dirigeante principale des finances envisage de concevoir des mesures de contrôles pour le nouveau processus de suivi  qui permettront :

Plan d’action de la direction

Dans le cadre du nouveau processus de facturation qui s’appliquera à compter du 1er avril 2016 et qui remplacera la facturation mensuelle par un modèle d’enveloppe budgétaire et de paiements anticipés, les revenus seront enregistrés tous les trimestres en fonction des données sur la comptabilisation du temps contenues dans iCase. Les ministères clients recevront également des rapports d’activités trimestriels normalisés dans lesquels figureront des renseignements comme le total prévu et le cumulatif réel. Ceci permettra une meilleure surveillance et aidera les ministères clients à réviser leurs enveloppes et leurs prévisions annuelles au besoin. Le nouveau processus de facturation s’assortira également de contrôles en soutien au processus de conciliation entre le coût réel des services juridiques et les paiements anticipés.

Bureau de première responsabilité : 

Sous-ministre adjointe, Secteur de la gestion et dirigeante principale des finances

Échéance :

Le 1er avril 2016