NATURE ET AMPLEUR DES BESOINS NON SATISFAITS DANS LE DOMAINE DE L'AIDE JURIDIQUE EN MATIÈRE PÉNALE AU CANADA
- Cadre qui permettra de comprendre les besoinsdans le domaine de l'aide juridique
- Besoins non satisfaits qui ont trait à l'accessibilité des services d'aide juridique
Introduction
Le présent document porte sur la nature et l’ampleur des besoins non satisfaits dans le domaine de l’aide juridique en matière pénale au Canada. Il se fonde sur les résultats d’un programme de recherche qui a été conçu et réalisé par le ministère fédéral de la Justice avec la collaboration des provinces et des territoires entre avril 2001 et novembre 2002. Ces recherches faisaient partie d’une initiative stratégique de deux ans visant à renouveler l’approche de la politique fédérale d’aide juridique en matière pénale au Canada.[1]
La grande majorité des recherches sur les besoins d’aide juridique portent sur le domaine des affaires civiles. Seulement quelques études ont traité des besoins dans le domaine de l’aide juridique en matière pénale. Des recherches menées en Australie au milieu des années 1990 ont permis d’élaborer des indicateurs de la demande d’aide juridique en matière pénale en vue de l’élaboration d’une formule de répartition du financement dans les états et territoires du Commonwealth.[2] Une étude réalisée par Paul Robertshaw est la seule à avoir examiné en détail les besoins d’aide juridique en matière pénale.[3] Tout comme on le fait dans la présente étude, M. Robertshaw rejette la vision étroite axée sur les besoins de représentation par un avocat devant les tribunaux.[4] Il adopte plutôt une vision beaucoup plus large de l’aide juridique en matière pénale, vision qui est apparentée à un modèle de soins de santé englobant la prévention, le counselling et les soins.[5]
Le volet aide juridique en matière pénale du programme de recherche était composé de huit études disctinctes dont quatre études de nature générale : une étude des prévenus non représentés devant neuf tribunaux d’un bout à l’autre du Canada, une étude sur les conseils juridiques dispensés aux personnes arrêtées et détenues par la police, une étude des lignes directrices sur l’admissibilité, du point de vue financier, à l’aide juridique et une étude des besoins en aide juridique dans les régions rurales et éloignées dans les diverses provinces. Les quatre autres études portaient sur des segments particuliers de la clientèle de l’aide juridique : les Autochtones, les locuteurs d’une langue officielle ou l’autre (anglais ou français) en situation minoritaire, les femmes et les immigrants, les réfugiés et les membres des minorités visibles. Si les Autochtones et les immigrants, les réfugiés et les membres des minorités visibles ont été choisis pour faire l’objet d’une étude plus détaillée, c’est parce que l’expérience des régimes d’aide juridique de plusieurs régions du pays a révélé que la satisfaction des besoins de ces groupes présentait des difficultés particulières. Les anglophones ou francophones qui vivent dans des régions où ils sont minoritaires peuvent se heurter à des barrières linguistiques analogues à celles d’autres groupes linguistiques. En outre, comme la Constitution canadienne garantit les droits juridiques dans les deux langues officielles, il s’agissait d’une raison convaincante d’étudier la situation pour voir dans quelle mesure les besoins des locuteurs des deux langues officielles du Canada dans le domaine de l’aide juridique en matière pénale sont satisfaits. Dans la plupart des cas, les femmes sont en minorité et ne représentent guère que de 20 à 30 % de la clientèle de l’aide juridique en matière pénale. Toutefois, on a estimé que les besoins des femmes peuvent différer de ceux des hommes, étant donné les aspects particuliers de leur vie qui tiennent à la condition féminine.
Globalement, les chercheurs ont employé des méthodes très diverses : analyse des données des tribunaux, observations des délibérations judiciaires, entrevues avec des informateurs importants, études avec des groupes de réflexion et recensions de la littérature. En outre, les chercheurs ont tenté de tenir compte des opinions non seulement des spécialistes, des juges, des avocats et des fournisseurs d'aide juridique, mais aussi des groupes d'intéressés représentant les clients de l'aide juridique.[6] La plupart des projets de recherche ont été réalisés dans les dix provinces. Le contexte géographique et socioéconomique des trois territoires septentrionaux a été jugé suffisamment différent pour justifier, dans chacun d'eux, un projet de recherche distinct portant sur les questions d'aide juridique en matière pénale et civile. Un certain nombre de projets pilotes ont aussi été financés et évalués dans le cadre de l'initiative concernant l'aide juridique. Le contexte dans lequel on a réalisé ces travaux de recherche est décrit de façon plus détaillée dans un document présenté à la quatrième conférence du groupe international sur l'aide juridique qui a eu lieu à Melbourne (Australie).[7]
Cadre qui permettra de comprendre les besoins dans le domaine de l’aide juridique en matière pénale
Les préoccupations soulevées par la magistrature, les milieux juridiques et dans le discours public qui ont informé les réflexions initiales sur les recherches ont porté surtout ce qui semblait être le nombre considérable de prévenus non représentés dans les tribunaux pénaux. Les résultats de cette recherche constituent la base de l’élaboration d’un cadre qui permettra de comprendre les besoins non satisfaits relatifs à l’aide juridique en matière pénale, cadre plus vaste et plus détaillé que ce qui avait été envisagé auparavant, au-delà de la simple présence ou absence de représentation par un avocat. Ce cadre est structuré d’après les facteurs qui donnent lieu aux besoins d’aide juridique en matière pénale. Les sections qui suivent présentent les éléments de ce cadre. Aussi, un examen des résultats dans ce cadre permet d’entrevoir des répercussions sur la prestation de l’aide juridique en matière pénale, répercussions qui sont traiteés à la fin du présent document.
Besoins non satisfaits qui découlent du fonctionnement des régimes d’aide juridique
Lors des entrevues, les participants à l’étude ont insisté sur la mesure dans laquelle les fournisseurs mêmes des services d’aide juridique créent des besoins au moyen de mécanismes qui visent à limiter l’accès à l’aide juridique. Les deux grands points sur lesquels on a insisté concernaient les principaux mécanismes de rationnement employés par les régimes d’aide juridique pour éviter que la demande ne dépasse les budgets. Il s’agit des lignes directrices sur l’admissibilité financière et des dispositions sur la couverture.
Lignes directrices sur l'admissibilité financière et accessibilité
Tous les régimes d'aide juridique comportent des lignes directrices sur l'admissibilité financière d'une forme ou d'une autre afin de limiter le nombre de personnes qui ont droit au service. Ceux qui ont répondu aux chercheurs chargés d'étudier les besoins en aide juridique des Autochtones[8] et les besoins en aide juridique et les obstacles à l'admissibilité chez les immigrants, réfugiés et membres des minorités visibles[9] ont dit que, d'après leur expérience, les lignes directrices sur l'admissibilité financière imposaient des limites importantes à l'accessibilité à l'aide juridique pour les membres de leurs groupes respectifs. Un grand nombre d'avocats interrogés au cours de l'étude sur le terrain[10] ont dit que des lignes directrices restrictives expliquaient en partie le nombre élevé de prévenus non représentés qu'ils voyaient dans les salles des tribunaux.
L’étude quantitative des lignes directrices sur l’admissibilité financière [11] tendait à confirmer les données qualitatives. Cette étude a montré que, dans toutes les provinces, les plafonds de revenu pour être admissible étaient inférieurs au seuil de faible revenu de Statistique Canada. Le tableau qui suit montre la proportion des particuliers et familles qui se trouvent en deçà du seuil de faible revenu et seraient admissibles à une aide juridique sans participation du client dans les dix provinces. Le tableau montre toute la gamme des pourcentages des personnes à faible revenu qui seraient admissibles aux termes des lignes directrices existantes. Tous les régimes d’aide juridique ont des dispositions aux termes desquelles les clients peuvent être tenus de contribuer aux coûts des services reçus. Toutefois, les programmes de contribution des clients ne sont pas très importants pour ce qui est de l’aide juridique en matière pénale et s’appliquent principalement à l’aide juridique en matière civile[12] . Le tableau montre que, dans toutes les provinces, les lignes directrices ne sont pas assez généreuses pour que le régime s’applique à toute la population à faible revenu. Il importe de signaler que les seuils de faible revenu sont déterminés en fonction d’exigences qui se rapportent à une vie normale – alimentation, vêtement, logement. Les services juridiques coûtent beaucoup plus cher que les éléments servant à mesurer le faible revenu, et il est indubitable qu’ils sont bien au-dessus des moyens des personnes qui se situent au-delà des seuils de faible revenu.
| Types de famille | % des familles qui seraient admissibles | % minimum dans quatre provinces sur neuf |
|---|---|---|
| Toutes les familles | 18 à 87 % | moins de 48 % dans quatre provinces |
| Une seule personne | 30 à 86 % | moins de 51 % dans quatre provinces |
| Hommes de 18 – 34 ans | 37 à 78 % | moins de 72 % dans quatre provinces |
Dispositions sur la couverture et l'accessibilité de l'aide juridique
Tous les régimes d’aide juridique comprennent des dispositions sur la couverture qui limitent la portée des questions juridiques et la gravité des infractions pour lesquelles le service est disponible. Généralement, lorsqu’il s’agit de l’aide juridique en matière pénale, le critère fondamental pour établir la couverture est le risque d’emprisonnement. Certains régimes tiennent compte aussi de la perte des moyens de subsistance dans certaines circonstances. La norme dite de « liberté négative »
prive de la couverture de nombreux délinquants qui commettent des infractions mineures, surtout lorsqu’il s’agit d’une première infraction qui ne risque guère d’entraîner l’incarcération. Toutefois, les délinquants primaires risquent d’avoir un casier judiciaire, ce qui peut avoir un certain nombre de conséquences
importantes, notamment pour l’emploi à des postes qui exigent une autorisation de sécurité ou la possibilité d’admission dans certains pays. L’étude sur le terrain a permis de conclure que les dispositions restrictives sur la couverture sont un facteur important qui explique le nombre de prévenus non représentés qu’on voit devant les tribunaux .[13]
Désavantages et incapacités des personnes accusées : couverture et accessibilité
L’étude faite sur le terrain et l’évaluation d’un projet pilote conçu pour offrir une aide judiciaire aux prévenus non représentés[14] ont toutes deux décrit la population des prévenus sous le coup d’une inculpation au pénal et, par voie de conséquence, les clients des services juridiques, comme une population au faible rendement dont les personnes qui la composent sont généralement peu instruits et faiblement alphabétisés et mènent une vie très désordonnée[15] . Une proportion importante de cette population peut éprouver des troubles mentaux, avoir des difficultés d’apprentissage, subir les effets débilitants d’une consommation excessive de drogues et d’alcool et avoir des troubles cognitifs liés à des dépendances graves et prolongées. L’étude sur le terrain a permis de constater que les accusés qui entrent dans ces catégories ont besoin d’être représentés, peu importe la gravité de l’infraction commise.
Les personnes qui ont participé à l’étude portant sur les immigrants et les membres des minorités visibles ont aussi été d’avis que les dispositions sur la couverture étaient trop contraignantes. Les dispositions sur la couverture qui tiennent compte seulement des facteurs juridiques plutôt que des désavantages particuliers des immigrants, comme les difficultés d’ordre linguistique, ou des conséquences plus larges, comme les répercussions sur le statut d’immigrant ou de réfugié d’un contrevenant, laissent de côté les effets importants d’une inculpation pénale sur ce segment de la clientèle de l’aide juridique[16].
L’étude consacrée à la situation des femmes fait ressortir des points de vue semblables[17] . Comme les femmes sont plus souvent que les hommes celles qui sont les principales responsables des soins aux enfants, une condamnation a des conséquences, non seulement pour la femme elle-même, mais aussi pour ses enfants. Les femmes qui ont des démêlées avec la justice, soit en tant qu’auteures d’une infraction ou en tant que victimes, peuvent accessoirement faire l’objet de l’attention des services sociaux et des autorités chargées du bien-être des enfants. Cela peut représenter une menace non seulement pour la femme, mais aussi pour ses enfants. Globalement, les femmes ont tendance à commettre des infractions moins graves que celles commises par les hommes. Elles ont donc moins de chances de recevoir de l’aide juridique, si on applique les dispositions classiques sur la couverture. En outre, l’auteur de l’étude sur les besoins d’aide juridique chez les femmes soutient que les décisions concernant la couverture devraient également tenir compte des circonstances propres aux femmes.
Dans la plupart des études, les participants soulèvent un point semblable au sujet des critères de couverture. Selon eux, une couverture fondée avant tout sur des facteurs juridiques comme la gravité de l’infraction et le risque d’emprisonnement est trop étroite. L’aide juridique devrait tenir compte d’un plus grand nombre de facteurs, dont les inconvénients que le prévenu risque de subir et, à leur avis, les risques liés à des conséquences plus larges sur la vie du prévenu.
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