Le Financement de l'aide juridique à partir de l'approche acheteur-fournisseur
Remerciements
L'auteur est professeur à l'École de droit de la Division of Management and Technology de l'Université de Canberra dans la capitale fédérale de l'Australie. Au moment de la rédaction du présent rapport, il était chercheur invité au Centre for Socio-Legal Studies at Wolfson College de l'Université d'Oxford.
L'auteur tient à remercier la direction du Outside Studies Program de l'Université de Canberra pour l'appui financier qui lui a permis de vivre en Angleterre durant le premier semestre de 2002. Il tient aussi à remercier le professeur Dennis Galligan, directeur du Centre for Socio-Legal Studies, et M. Reza Banakar, agrégé supérieur de recherche, d'avoir pris les dispositions lui permettant de prendre ses fonctions comme chercheur invité au Wolfson College, de même que le personnel de recherche, le personnel administratif et les étudiants du Centre for Socio-Legal Studies dont l'apport a rendu sont séjour au Centre à la fois agréable et productif.
L'auteur remercie aussi le professeur Peter Dowling, pro-vice-recteur de la Division of Management and Technology de l'Université de Canberra d'avoir approuvé la modification de son programme d'études de manière à pouvoir réaliser le présent projet. Il remercie aussi Mme Keturah Whitford, directrice de l'École de droit de l'Université de Canberra et Mme Sian Jolley, l'agente administrative à l'École, pour l'acheminement, depuis l'Australie jusqu'à Oxford, des rapports et de la documentation nécessaires à sa recherche. L'auteur souligne aussi le concours empressé de Mme Jay Potterton et de Mme Joan Jardine du Legal Aid Program de la Legal Assistance Branch de la Family Law and Legal Assistance Division du ministère du Procureur général du Commonwealth qui ont répondu à ses demandes d'information par courriel.
L'auteur tient par ailleurs à souligner le soutien et l'assistance de M. Ab Currie, chercheur principal, Accès à la justice, Division de la recherche et de la statistique du ministère de la Justice. Il remercie M. Currie et ses collègues pour leurs observations et leur critique constructive à l'égard de la première ébauche du présent rapport.
Points saillants
Le financement de l'aide juridique dans plusieurs pays de common law subit l'influence d'une nouvelle tendance en matière d'administration publique dénommée nouvelle gestion publique (NGP). La NGP met l'accent sur la formulation d'objectifs de politique clairs, sur des résultats concrets et sur l'efficience économique dans le cadre de relations quasi-contractuelles entre les bailleurs de fonds et les fournisseurs de services.
Dans le secteur de l'aide juridique, cette tendance a engendré un modèle de financement de l'aide juridique et d'autres services juridiques dénommé modèle « acheteur-fournisseur » (MAF). Selon le MAF, un organisme de financement passe un contrat pour la prestation de services particuliers qui s'inscrivent dans le cadre de ses objectifs fondamentaux. Les services en question doivent être assurés de manière responsable et avec l'efficacité qui s'impose sur le plan de l'utilisation des fonds publics.
Le MAF s'impose graduellement aux dépens de certains éléments du modèle dénommé modèle de « l'intérêt mutuel » (MIM) selon lequel les gouvernements ont financé l'aide juridique au cours des trente dernières années.
Durant l'exercice 1996-1997, le gouvernement du Commonwealth de l'Australie a remplacé le MIM par un MAF aux fins du financement de l'aide juridique dans les États et les territoires. Cette initiative découle en grande partie d'une volonté de s'éloigner d'une approche fondée sur des niveaux de dépenses plutôt que sur une approche, en matière de financement fédéral, axée sur les besoins réels de services juridiques.
Mais le MAF adopté par l'Australie demeure toutefois un modèle expérimental. Dans ce pays, un seul accord de financement fondé sur les principes du MAF est en place. Un deuxième vient d'être conclu. À ce jour, l'expérience a engendré certaines améliorations du système national d'aide juridique, mais ce modèle comporte toutefois certains inconvénients potentiels.
L'expérience australienne se poursuit. Il se peut fort bien, cependant, qu'un MAF intégral ne soit pas le modèle idéal aux fins du financement de services juridiques. Une approche incorporant certains éléments de l'ancien MIM et certains éléments du MAF pourrait bien constituer le cadre optimal pour le financement de services juridiques dans un État fédéral.
Résumé
Introduction
Le présent rapport est un document provisoire. Les huit questions du cadre de référence de l'étude (voir l'annexe A) portent sur deux modèles de financement de l'aide juridique. Un de ces modèles est fondé sur une approche axée sur l'intérêt mutuel (MIM), c'est-à-dire sur la collaboration et les partenariats. Le second modèle est fondé sur une relation acheteur-fournisseur (MAF) ou la passation de contrats entre les organismes de financement/d'orientation centraux et les fournisseurs pertinents pour la prestation de services d'aide juridique.
La popularité grandissante du MAF pour le financement de l'aide juridique à l'échelle internationale a poussé le ministère de la Justice à commander la présente étude. L'atelier mixte Canada-Australie sur l'aide juridique qui a suivi la réunion du International Legal Aid Group, l'an dernier, a contribué à cerner les questions qu'il y avait lieu d'aborder.
Q. 1 : Les caractéristiques d'une approche fondée sur l'intérêt mutuel (approche IM) en matière de financement de l'aide juridique
L'approche IM comporte de nombreux traits analogues à ceux d'autres MIM retenus pour la réalisation de projets de politique gouvernementale. Les MIM sont fondés sur la coopération et la réciprocité des relations entre les organismes d'État et les autres intervenants dont la participation à des projets de politique gouvernementale est le fruit d'une invitation ou d'une obligation. Les fondements politiques en question font habituellement l'objet d'un large consensus. Les tâches et les fonctions opérationnelles sont partagées et les divers intervenants se consultant en matière de prise de décision et d'affectation des ressources, et ce dans un esprit de collaboration.. Dans le secteur de l'aide juridique, l'approche IM mobilise un partenariat social financé par l'État, mais fondé sur la confiance, des valeurs mutuelles communes et la compréhension mutuelle des intervenants : gouvernements, organismes d'aide juridique, profession juridique.
L'approche IM en matière financement d'aide juridique se distingue essentiellement par la grappe d'intervenants dans le cadre de l'institution socio-juridique que constitue l'aide juridique. Cette institution sert de modèle pour l'élaboration de projets d'aide juridique fondés sur les intérêts mutuels des intervenants. Le milieu juridique tient à procurer des avocats pour les démunis. Par ailleurs, les avocats et les intérêts du milieu juridique influent énormément sur les institutions d'aide juridique, leur administration et la disponibilité de services d'aide juridique.
Q. 2: Les caractéristiques d'une approche fondée sur une relation acheteur-fournisseur (approche AF) en matière de financement de l'aide juridique
Il n'existe aucun MAF idéal. Les modèles de ce type sont complexes et articulés à partir de concepts de la « nouvelle gestion publique » (NGP) qui décloisonne les activités de financement, de formulation de politique et de prestation de services.
En pratique, le MAF comporte deux traits généraux. Le premier tient au recours à des normes et à des techniques contractuelles pour la gestion de projets de politique gouvernementale afin de contrôler les dépenses, d'optimiser les ressources, de responsabiliser les intervenants et de gérer les relations entre les organismes de financement/d'orientation centraux et les fournisseurs des services nécessaires pour réaliser les objectifs de dépenses et les résultats escomptés. Le second tient au décloisonnement des fonctions, ce qui impose de nouvelles exigences sur les organismes de financement/d'orientation centraux , y compris le besoin d'accroïtre l'investissement dans la recherche stratégique appliquée. L'Angleterre et l'Australie ont manifestement augmenté leurs investissements en ce sens.
Q. 3: Les avantages d'un modèle fondé sur l'intérêt mutuel (MIM) à la lumière de l'expérience australienne
Le principal avantage du MIM mis en place en Australie tient au fait qu'il a engendré un régime raisonnablement et généralement efficace d'aide juridique. Un rapport officiel publié en 1990 faisait état de cinq raisons qui en avaient assuré le succès : premièrement, le MIM tenait compte des responsabilités socio-juridiques respectives du gouvernement fédéral et du gouvernement des États et des territoires; deuxièmement, le modèle fonctionnait; troisièmement, dans les années 1970 et 1980, le MIM était en accord avec les autres politiques fédérales; quatrièmement, le modèle privilégiait la bonne volonté et la coopération, misant sur l'expertise et l'expérience des intervenants pertinents; cinquièmement, le MIM facilitait le règlement de différends et favorisait les résultats positifs dans le cadre d'un projet complexe de politique gouvernementale répondant à des intérêts multiples.
Certains autres facteurs contextuels ont influé sur le succès du modèle. Signalons, entre autres, le climat favorable sur le plan des orientations politiques, l'acceptation généralisée de l'importance de l'institution socio-juridique que constitue l'aide juridique, et l'influence de la première « vague » en faveur de l'égalité d'accès à la justice au sein des sociétés occidentales d'après-guerre. L'adoption d'un MIM pour le financement de l'aide juridique comportait aussi des atouts d'intérêt pour les partenaires en question : il procurait au gouvernement fédéral et les gouvernements des États et des territoires un mécanisme pour limiter les dépenses en matière d'aide juridique; il s'inscrivait dans la ligne de pensée socio-juridique du milieu juridique; et il desservait les intérêts économiques et collectifs de ses intervenants.
Q.4: Les inconvénients d'un modèle fondé sur l'intérêt mutuel (MIM) à la lumière de l'expérience australienne
L'Australie n'a pas été dépensière à l'égard du MIM. Le niveau comparativement faible du financement a probablement influé sur la disponibilité d'aide juridique, et partant sur le rendement du MIM.
Le MIM s'est révélé avantageux pour la majorité des intervenants, en particulier les gouvernements des États et des territoires, les commissions d'aide juridique, le milieu juridique et les CCJ.
D'autres partenaires ont cependant été désavantagés. Divers organismes d'aide sociale, par exemple le Australlian Council of Social Services, ont été réduits au silence, tandis que les stratèges en matière de politique d'aide sociale ont été contrariés par l'importance accordée au contentieux dans le domaine de l'aide juridique.
Ayant consenti un financement important à l'égard du MIM, le gouvernement fédéral s'est heurté à des problèmes sur les plans de la promotion et de la protection des intérêts du Commonwealth, de la gestion des dépenses fédérales, du contrôle et du suivi des coûts et de l'uniformité de l'accès à l'aide juridique à l'échelle nationale relativement aux questions concernant le Commonwealth ou le gouvernement fédéral. Bref, le gouvernement fédéral a été pris à son propre piège dans les années 1980 en limitant ses dépenses et en ne portant pas une attention suffisante à la politique nationale d'aide juridique et à la mise au point de mécanismes de responsabilisation.
En 1990, le MIM était déphasé par rapport à la politique fédérale. Par ailleurs, l'aide juridique faisait l'objet d'un examen critique par le ministère des Finances fédéral. Qui plus est, les gestionnaires du gouvernement fédéral et du gouvernement des États et des territoires, de même que le milieu juridique, se heurtaient à de nouveaux problèmes concrets pour faire la démonstration de l'efficacité du modèle de financement de l'aide juridique fondé sur l'intérêt mutuel En Australie, ce modèle faisait aussi l'objet de critiques du fait qu'il privilégiait la prestation de services de contentieux par les avocats plutôt que des objectifs axés sur une politique ou des solutions.
Q. 5: Les avantages d'un modèle fondé sur une relation acheteur-fournisseur (MAF) à la lumière de l'expérience australienne
Il est trop tôt pour évaluer l'expérience australienne. On peut toutefois conclure que les MAF offrent aux organismes de financement la possibilité d'exercer un contrôle des dépenses plus serré et d'assurer une meilleure coordination des objectifs fondamentaux et des résultats en matière de prestation de services. Le financement de l'aide juridique fondé sur un MAF promet aussi d'améliorer la responsabilisation financière et d'assouplir davantage les politiques et les stratégies en matière de prestation de services.
En Australie, l'adoption d'un MAF a déjà permis au gouvernement fédéral de maïtriser ses dépenses en matière d'aide juridique et de se départir de l'héritage du financement par nombre de cas et du financement global des commissions d'aide juridique des États et des territoires. Le MAF a aussi amélioré le processus d'attribution de responsabilités et entraïné de nouvelles normes de rendement et de collecte de données. Il prévoit par ailleurs de nouveaux cadres de suivi et d'obligation e présentation de rapports et des normes de qualité.
L'adoption d'un MAF a resserré le lien entre la politique du gouvernement fédéral en matière d'aide juridique et d'autres politiques fédérale d'accès à la justice. Signalons, par exemple l'évolution vers la prestation de services d'aide juridique sans litigation. L'adoption de ce modèle a aussi favorisé, d'une part, l'établissement de nouvelles relations d'affaires entre le gouvernement fédéral et les gouvernements des États et des territoires relativement à la prestation de services d'aide juridique et, d'autre part, la poursuite d'initiatives existantes au sein des commissions d'aide juridique. L'adoption d'un MAF a aussi permis aux gestionnaires de mieux satisfaire aux critères d'évaluation de programmes du ministère des Finances et d'aligner le financement de l'aide juridique sur d'autres méthodes spécifiques du MAF et de la NGP dans le secteur public de l'Australie.
Q. 6: Les inconvénients et incidences négatives potentielles d'un modèle fondé sur une relation acheteur-fournisseur (MAF) à la lumière de l'expérience australienne
Il est trop tôt pour évaluer le passage d'un MIM à un MAF dans le cadre du régime national de l'Australie adopté durant l'exercice 1996-1997. L'adoption du MAF à l'échelle nationale vient tout juste de débuter dans le cadre d'un cycle de financement de trois ans. En principe, les avantages d'un MAF l'emportent sur les désavantages. La transition d'un MIM à un MAF s'est toutefois révélée radicale et difficile. La balance du pouvoir en matière d'aide juridique est passée au Commonwealth. Les gouvernements des États et des territoires, les commissions d'aide juridique, les CCJ et le milieu juridique ont perçu les gestes du gouvernement fédéral comme étant péremptoires, dépourvus de consultation et insensibles à leurs efforts et à leur performance au cours de 20 ans de participation au régime d'aide juridique fondé sur l'intérêt mutuel. Bien que le MAF présageait une amélioration en matière de ciblage politique et de responsabilisation sur le plan des dépenses fédérales, son introduction a engendré une certaine rancoeur au sein des commissions d'aide juridique des États et des territoires, des CLC et du milieu juridique, rancoeur qui, toutefois, se dissipe lentement.
L'adoption d'un MAF par le gouvernement fédéral a aussi entraïné une importante réduction des subventions fédérales aux commissions d'aide juridique. Cette réduction a intensifié les soucis des anciens partenaires du régime d'aide juridique au sujet du processus de financement et aggravé une situation financière déjà alarmante. La restriction des subventions fédérales dans le cadre des accords de financement aux seules questions et priorités intéressant le gouvernement fédéral et l'introduction d'un système d'examen des moyens d'existence et de lignes directrices connexes ont limité la disponibilité de l'aide juridique. Cette mesure a donc augmenté les dépenses administratives des États et des territoires, entraïnant parfois des conséquences injustes pour des citoyens engagés dans des procès. Des constatations faites devant un comité parlementaire en 1997-1998 ont révélé que l'introduction d'un régime de financement de l'aide juridique fondé sur une relation acheteur-fournisseur entraïne des conséquences négatives pour la santé du régime national et les intérêts de Monsieur Tout-le-monde qui a besoin de l'aide financière par l'entremise du régime d'aide juridique pour régler certains problèmes.
Laissant l'expérience australienne de côté, force est de constater que le MAF comporte d'autres inconvénients potentiels. Les organismes de financement/d'orientation centraux doivent éviter de formuler des critères d'efficacité dont le niveau excède ceux des cultures professionnelles, des pratiques de travail et du jugement qui ont soutenu un marché viable pour la prestation de services juridiques par des avocats en exercice. L'approche AF n'élimine pas non plus le risque de consacrer l'hégémonie des fournisseurs. À l'extrême, les approches AF et NGP mettent en péril la participation du milieu juridique aux régimes d'aide juridique.
Q.7: Les conséquences d'une transition à une approche fondée sur la relation acheteur- fournisseur (approche AF) pour le financement de l'aide juridique en tant qu'institution socio-juridique
L'institution socio-juridique de l'aide juridique survivra à l'introduction d'approches AF en matière de financement de régimes nationaux, et ce nonobstant les restrictions budgétaires ou la réaffectation de ressources aux organismes de défense des droits des citoyens et autres solutions non axées sur le milieu juridique pour améliorer l'accès des citoyens à des services juridiques.
Force est de conclure, cependant, que l'importance de l'institution socio-juridique que constitue l'aide juridique évoluera. Mais la transition aux MAF ne constituera pas la cause principale de cette évolution. Les changements que subiront les régimes d'aide juridique découleront de nouvelles considérations politiques influant sur le droit dont on peut observer les effets dans certaines sociétés de capitalisme de marché comme le Canada et l'Australie. Parmi ces considérations, signalons l'évolution de la politique économique et le rôle du marché et de la reréglementation dans une économie mondiale réseautée. Sous l'effet de ces nouveaux courants de pensée politique, de la NGP et de la politique d'accès à la justice, les approches intégrés en matière de prestation de services juridiques publics ont influé sensiblement sur l'évolution de l'importance de l'aide juridique comme institution socio-juridique.
Mais d'autres facteurs politiques influeront sur l'évolution de cette institution. Signalons, entre autres, l'économie politique des professions juridiques, le milieu de travail des activités juridiques, le marché du travail et la renégociation du contrat social du 20e siècle entre les professions juridiques, l'État et la société. Il est impossible de décrire les incidences éventuelles d'une transition au financement par l'approche AF et la nouvelle conjoncture politique du droit sur l'aide juridique en tant qu'institution socio-juridique. Ces incidences risquent cependant d'entraïner à leur tour des incidences négatives sur la participation des professionnels du milieu juridique.
Q. 8: Les incidences de la transition à un modèle fondé sur une relation acheteurfournisseur (MAF) dans un État fédéral dont le gouvernement national est un important bailleur de fonds de l'aide juridique
Un grand nombre des incidences découlant de la transition à un MAF ont été évoquées dans les réponses aux questions précédentes. Les leçons que l'on peut tirer de l'expérience australienne peuvent s'appliquer dans d'autres pays pourvu que l'on tienne compte de l'expérience des institutions socio-juridiques nationales en question.
En règle générale, ces leçons s'appliquent à tout projet de politique gouvernementale en matière d'aide juridique. Dans les États fédéraux et unitaires qui amorcent la transition à un MAF, il y a lieu d'assurer l'efficacité et l'efficience du processus d'élaboration de politiques. Les gouvernements se doivent d'investir dans la recherche et les gestionnaires des organismes de financement/d'orientation centraux doivent veiller à ce que les gestionnaires des programmes AF possèdent les compétences nécessaires en matière de relations interpersonnelles, de négociation, de comptabilité et de finance, de rédaction de contrats et de gestion des risques et du changement. Les implications pour la gestion des programmes doivent être examinées de près à la lumière d'expériences transnationales et du recours à des modèles de financement AF dans le cadre de projets de politique gouvernementale autres que l'aide juridique. Nous pouvons toutefois proposer une descriptions des avantages et inconvénients du MAF comparativement à ceux du MIM pour le financement de l'aide juridique (voir l'annexe B).
Les implications particulières d'une transition à un MAF pour le financement de l'aide juridique dans des fédérations comme le Canada et l'Australie exigent, entre autres, de mettre en lumière le rôle du gouvernement central, d'élever les attentes à l'égard des responsabilités et des initiatives des autorités fédérales, de faire assumer le risque par le gouvernement central, de transférer les coûts aux fournisseurs régionaux et de rappeler l'importance de communications efficaces entre tous les paliers des organismes de financement/d'orientation centraux et les fournisseurs d'aide juridique à l'échelon national.
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