Le Financement de l'aide juridique à partir de l'approche acheteur-fournisseur

1. Introduction

Le présent rapport est le fruit de l'approche interactive transnationale en matière d'élaboration de politiques et de recherche axées sur l'aide juridique découlant des travaux du International Legal Aid Group (ILAG). L'ILAG est une association formée de PDG et de stratèges politiques d'organismes d'aide juridique nationaux et d'experts universitaires d'Allemagne, de l'Angleterre et du pays de Galles, de l'Australie, du Canada, de l'Écosse, des États-Unis, de la Norvège, des Pays-Bas et de la République d'Irlande.

Depuis sa fondation en 1992, l'ILAG a tenu quatre réunions : à La Haye, au Pays-Bas, en 1994; à Édimbourg, en Écosse, en 1997; à Vancouver, au Canada, en 1999 et à Melbourne, en Australie, en 2001. La prochaine réunion de l'ILAG aura lieu en juin 2003 à l'École de droit de l'Université Harvard, aux États-Unis. Les réunions de l'ILAG procurent une occasion unique aux gestionnaires et aux stratèges politiques de se réunir et de discuter d'idées et d'expériences en matière de financement et de prestation d'aide juridique à un échelon national. Les réunions de l'ILAG ont aussi engendré une série de documents utiles et favorisé le réseautage entre les gestionnaires, les stratèges politiques, les chercheurs et les universitaires (Ministère de la Justice, 1995; Scottish Legal Aid Board, 1997; Reilley et al, 1999; International Legal Aid Group, 2001). Ces réseaux constituent une nouvelle ressources importante pour les gestionnaires et les stratèges politiques des pays participants qui doivent résoudre des problèmes souvent analogues en matière de financement et de gestion de régimes d'aide juridique nationaux.

Dans le cas du Canada et de l'Australie, la comparaison s'étend au-delà de questions communes en matière de gestion de services d'aide juridique. Ces deux pays ont un régime de gouvernement fédéral. Ils ont des antécédents anglo-coloniaux et socio-juridiques et des traditions démocratiques comparables, et constituent des exemples de sociétés multiculturelles prospères fondées sur l'immigration. De plus, dans ces deux pays comme dans d'autres sociétés « capitaliste-providence » de langue anglaise, l'État et les politiques gouvernementales ont connu d'importantes transformations au cours des 20 dernières années (Castles 1990).

Ainsi, la réunion de l'ILAG à Melbourne en juin de l'année dernière a procuré aux gestionnaires fédéraux de programmes d'aide juridique et aux stratèges politiques du Canada et de l'Australie une occasion opportune et rentable de discuter de leurs expérience et de problèmes communs. Un projet de réunion a été présenté aux cadres supérieurs du ministère de la Justice du Canada et du ministère du Procureur général du Commonwealth de l'Australie. L'initiative a été approuvée sur-le-champ et a recueilli un appui solide. Ainsi, le 18 juin 2001, Mme Carolina Giliberti, directrice générale, Direction générale des programmes et M. Ab Currie, chercheur principal, Division de l'accès à la justice, de la recherche et de la statistique du ministère de la Justice du Canada, en compagnie de cadres supérieurs, de stratèges politiques et de membres du personnel opérationnel de la Division du droit de la famille et d'assistance juridique du ministère du Procureur général de l'Australie, ont participé à un atelier d'une journée à Canberra. [1]

Les participants ont fait le point sur les régimes d'aide juridique en vigueur au Canada et en Australie. Ils ont cerné et discuté de questions d'intérêt mutuel, par exemple la prestation de services juridiques aux peuples autochtones, l'aide juridique en rapport avec des questions de réfugiés et d'immigration, le problème des causes extraordinaires qui coûtent cher, l'élaboration et le suivi d'objectifs de programmes, les indicateurs de rendement et les exigences en matière de communication de données relatives aux plans d'aide juridique, les exigences particulières des régions rurales et éloignées, et les approches à étapes multiples en matière de prestation d'aide juridique.

Les représentants du Canada ont donné un aperçu des nouvelles orientations canadiennes en matière d'aide juridique, notamment la distribution équitable du financement fédéral de l'aide juridique et les problèmes connexes que doivent résoudre les gouvernements et les gestionnaires de programme; l'élaboration d'objectifs fédéraux et de cadres de responsabilisation clairs, l'élaboration de normes nationales uniformes et mettre l'accent sur les priorités fédérales en matière de prestation de services. Les représentants de l'Australie ont expliqué que les mesures correctives adoptées par le gouvernement fédéral en 1996 découlaient de problèmes analogues. Ils ont fait état des objectifs visés par les changements touchant le financement et les politiques du Commonwealth, les incidences imprévues de ces changements et les leçons qu'en avaient tiré les gestionnaires de programmes d'aide juridique du gouvernement fédéral et du ministère du Procureur général.

Par la suite, la discussion d'atelier a concentré sur les détails pratiques d'insister sur l'importance, dans les régimes de gouvernement fédéral, du rôle d'un gouvernement central en matière de financement de régimes d'aide juridique nationaux et d'élaboration d'une politique connexe. Les participants ont abordé, entre autres, les questions suivantes : les objectifs fédéraux appropriés d'une approche nationale en matière de prestation d'aide juridique; les secteurs de compétence ressortissant strictement aux provinces et aux États; et les moyens d'action les plus efficaces. Parmi ces moyens, signalons les mesures correctives prioritaires, l'établissement de priorités en matière de financement fédéral de régimes d'aide juridique et l'élaboration de modèles rentables de prestation de services. La discussion a aussi porté sur l'importance de l'évaluation des besoins aux fins de gestion efficace et à la lumière de priorités, y compris le rôle des indicateurs et l'intégration d'indicateurs dans les plans de financement fédéral/provincial ou de l'État, et les méthodes permettant d'identifier clairement les « besoins » des clients en matière d'aide juridique. Les questions de politique liées au rôle prépondérant du gouvernement central en matière de financement et les objectifs connexes, comme l'égalité d'accès aux services et la recherche de la qualité, ont aussi fait l'objet de discussions.

Tous les participants à l'atelier Canada-Australie ont jugé l'expérience très utile. Du point de vue du ministère de la Justice, la discussion a mis en lumière la possibilité que les changements post-1996 apportés au financement et à la politique d'aide juridique de l'Australie pourraient s'avérer pertinents et applicables au Canada. En conséquence, le Ministère a commandé le présent rapport comme premier pas relativement à la mise en pratique des leçons découlant de l'atelier Canada-Australie.

Le contenu du présent rapport porte sur les réponses aux huit questions énumérées dans le cadre de référence à l'annexe A. Trois de ces questions portent sur les caractéristiques du modèle de financement de l'aide juridique fondé sur l'intérêt mutuel (modèle de l'intérêt mutuel) et sur les avantages et inconvénients de ce modèle ou de cette approche à la lumière de l'expérience australienne. Dans ce contexte, les expressions « modèle de l'intérêt mutuel » ou « approche par intérêt mutuel » dénotent un concept qui décrit la dynamique du financement du régime d'aide juridique au Canada, un régime analogue à celui qui était en vigueur en Australie jusqu'à l'exercice 1996-1997. Le modèle de l'intérêt mutuel envisage les relations entre les gouvernements et les organismes de financement de l'aide juridique d'une part et les fournisseurs de services d'aide juridique d'autre part comme un « partenariat » ou une entreprise collective. On considère que les bailleurs de fonds de régimes d'aide juridique et les fournisseurs de services ont sensiblement les mêmes intérêts. En conséquence, la responsabilité en matière de dépenses, d'affectation de ressources et d'élaboration de politique est partagée, à des degrés variables, entre le gouvernement fédéral et les gouvernements des provinces ou des États, les gestionnaires de régimes d'aide juridique, les commissions d'aide juridique et les centres communautaires juridiques (CCJ), les barreaux et les associations juridiques et les avocats en exercice. [2] Pareille approche collective fait en sorte que les risques sont répartis entre les bailleurs de fonds et les fournisseurs de services. La signification du modèle de l'intérêt mutuel ou de l'approche par intérêt mutuel en matière de financement de l'aide juridique est élaborée dans les réponses aux questions 1, 3 et 4 (voir 2.0, 4.0 et 5.0, ci-après).

Les questions 2, 5 et 6 du cadre de référence de l'étude portent sur le caractéristiques d'une « approche fondée sur une relation « acheteur-fournisseur » en matière de financement de l'aide juridique, et sur les avantages et les inconvénients d'une telle approche ou d'un tel « modèle » à la lumière de l'expérience australienne. Dans ce contexte, les expressions « approche acheteur-fournisseur » ou « modèle acheteur-fournisseur » dénotent le concept utilisé pour décrire les dispositions administratives et quasi-contractuelles distinguant, d'une part, le financement et l'orientation politique des régimes d'aide juridique et, d'autre part, les dispositions d'usage courant en matière de restation de services dans le secteur public des pays anglophones. Appliqué aux régimes d'aide juridique, le modèle attribue le rôle d'acheteur aux gouvernements et aux organismes de financement/d'orientation centraux lesquels, conformément aux politiques et aux processus de négociation établis, déterminent les services d'aide juridiques qui permettront de réaliser les buts des politiques gouvernementales, la nature et la qualité des services en question, les services que les gouvernements et les organismes de financement/d'orientation centraux achèteront des fournisseurs de services juridiques et les tarifs connexes, par exemple les régimes ou commissions d'aide juridique dans le cas d'un gouvernement fédéral ou central, ou de centres communautaires juridiques, d'organismes sans but lucratif, d'avocats en exercice ou d'autres fournisseurs de services d'aide juridique. L'approche acheteur-fournisseur est censée permettre aux bailleurs de fonds d'obtenir le rendement maximal sur le plan des politiques et des dépenses et d'optimaliser l'efficacité de la prestation de services, y compris le partage des risques entre les participants, mais aux dépens des intervenants dans le cadre de l'approche par intérêt mutuel. La signification du modèle ou de l'approche acheteur-fournisseur en matière de financement de l'aide juridique est élaborée ci-après (voir 3.0, 6.0 et 7.0). Les deux autres questions qui restent portent, pour la première, sur les implications pour l'institution que constitue l'aide juridique d'une transition à une approche acheteur-fournisseur en matière de financement et, pour la seconde, sur les implications d'une telle transition dans un État fédéral où le gouvernement national est l'un des principaux bailleurs de fonds de l'aide juridique (voir 8.00 et 9.00 ci-après).

Le contrat de recherche conclu avec le ministère de la Justice exigeait spécifiquement des réponses fondées sur les opinions et l'expérience de l'auteur et limitait la portée de toute recherche connexe aux documents en sa possession. Les réponses formulées ci-après sont conformes à ces exigences, bien que le texte comporte des références à d'autres documents. Ainsi, le présent rapport est un document provisoire et le lecteur est invité à le lire à la lumière des stipulations du contrat. Le lecteur doit aussi lire le présent rapport en tenant compte que les opinions qu'il présente s'inscrivent dans le cadre de processus politiques plus exhaustifs et que dans de nombreux cas, elles mettent en lumière des questions additionnelles qu'il y aurait lieu d'étudier plus systématiquement.