Évaluation de l'efficacité des stratégies de lutte contre le crime organisé : analyse documentaire

3. Problèmes de définition, mesures et autres considérations relatives à la recherche sur le crime organiasé

3.3 Caractère rudimentaire et varié des mesures d'efficacité

3. PROBLÈMES DE DÉFINITION, MESURES ET AUTRES CONSIDÉRATIONS RELATIVES À LA RECHERCHE SUR LE CRIME ORGANISÉ (suite)

3.3 Caractère rudimentaire et varié des mesures d'efficacité

On a proposé diverses mesures pour évaluer l'incidence des stratégies de lutte contre le crime organisé (Peterson, 1994, p. 381; Maltz, 1990). Bien sûr, il est possible d'en adopter plusieurs dans le cadre d'une étude. Voici quelques unes des principales mesures qui ont été proposées ou utilisées :

Dénombrements

Parmi les mesures le plus couramment employées pour évaluer l'incidence des stratégies de lutte contre le crime organisé, on trouve le nombre d'arrestations et de condamnations. Par exemple, l'Association canadienne des chefs de police (1993) fournit la répartition par province du nombre d'accusations portées et d'arrestations effectuées en rapport avec diverses activités dans lesquelles on croit que des organisations criminelles sont impliquées. Cependant, ce genre d'information ne donne pas d'indication quant à la proportion d'infractions liées à la prostitution, au jeu clandestin, au trafic de stupéfiants et à d'autres activités associées au crime organisé qui ont été commis. En outre, les statistiques policières de ce genre donnent généralement lieu à des sous estimations importantes du volume des activités en question, car elles ne rendent pas compte des " chiffres noirs " élevés qui concernent les crimes consensuels, les crimes d'extorsion et les crimes découlant de nombreuses autres activités attribuées au crime organisé.

Par ailleurs, de simples dénombrements de la sorte ne nous renseignent pas sur ce que le système de justice doit investir pour les produire (il n'y a pas d'analyse coûts avantages sur le sujet, par exemple) ni sur l'incidence des activités policières sur les organisations criminelles visées. Selon Maltz (1990, p. 39), se limiter à compter les condamnations et à calculer la durée moyenne des peines équivaut à déterminer quelles batailles ont été gagnées sans savoir ce qui advient de la guerre. Comme le même poids est accordé à toutes les condamnations, on ne connaît pas l'importance des batailles remportées. Un service de lutte contre le crime organisé qui n'engagerait des poursuites que dans les affaires les plus faciles pourrait fort bien afficher un bilan impressionnant sur le plan des condamnations. Dans certains contextes, une telle situation pourrait jouer en faveur des organisations criminelles puissantes, car leurs rivales plus vulnérables se trouveraient neutralisées.

En outre, que peut on conclure d'une réduction du nombre d'inculpations survenues à la suite de la mise en œuvre d'une nouvelle initiative policière? Indique t elle un échec ou témoigne t elle de l'effet dissuasif de l'initiative (Marx, 1988, p. 109)? Le fait qu'un grand nombre de rapports de police soulignent à grand trait le nombre élevé d'arrestations ou la condamnation de criminels notoires peut laisser croire qu'une augmentation des inculpations, des arrestations ou des condamnations est un indicateur de succès. Or, une telle augmentation peut être attribuable à une intensification de l'activité criminelle ou simplement indiquer que le service de lutte responsable a disposé de ressources additionnelles.

Les mesures d'efficacité axées sur les condamnations et les peines posent également problème, car elles ne tiennent pas compte des avantages qui découlent des poursuites comme telles lorsqu'il n'y pas de condamnation ou qu'une peine de longue durée n'est pas imposée. En effet, toute poursuite peut en soi avoir un effet dissuasif, faire cesser le comportement en cause, attirer l'attention des membres du public sur des individus susceptibles d'en faire des victimes et mettre fin à l'infiltration de certains secteurs économiques par des organisations criminelles (Maltz, 1990, p. 9).

L'adoption du taux de condamnations pour mesurer l'efficacité peut également être contre productive sur le plan des activités des services de lutte. Maltz (1990, p. 9) affirme que ces derniers devraient idéalement s'attaquer à des affaires plus risquées et qu'ils pourraient être portés à se limiter aux causes les plus faciles pour obtenir un taux de condamnations élevé. En outre, les procureurs pourraient faire gonfler ce taux en acceptant des plaidoyers de culpabilité en échange d'accusations moins graves.

Les dénombrements représentent donc un point de départ, mais ne peuvent être considérés comme des indicateurs valables de l'efficacité des initiatives de lutte contre le crime. Il importe de souligner que le Centre canadien de la statistique juridique recueille, pour l'Enquête sur l'homicide (menée dans le cadre de son Programme des services policiers), des données sur les homicides attribuables aux gangs.

Taille du marché clandestin

Des tentatives ont été faites, au Canada (Porteous, 1998) et ailleurs, pour évaluer le volume des activités liées au crime organisé. Selon Beare et Schneider (1990, p. 2), il n'existe pas de méthode vérifiable permettant de déterminer la taille du marché clandestin. Toute estimation des revenus illicites générés par ce dernier relève du domaine de la conjecture et acquiert, une fois établie, une réalité qu'elle ne devrait pas avoir.

Beaucoup d'inconnues entrent en jeu lorsqu'on tente d'évaluer la taille du marché clandestin pour tout produit ou service. Au chapitre des drogues illicites, elle dépend des quantités achetées et de leur coût, deux facteurs qu'on n'a pas encore réussi à mesurer avec exactitude (Kleiman, 1994). Les saisies de drogue ne constituent pas un indicateur de quantité adéquat, étant donné qu'elles ne visent qu'un faible pourcentage des drogues vendues illégalement. On considère qu'un taux de saisie de 10 % demeure grandement hypothétique, ce taux variant selon le type de drogue et la période (van Duyne, 1996, p. 128). En outre, les estimations relatives aux marges de profit qui servent de base au calcul des produits du trafic de stupéfiants prêtent à controverse (van Duyne, 1996, p. 129). Le prix des drogues, les sources d'approvisionnement ainsi que les montants en jeu restent difficiles à déterminer, car il s'agit de facteurs qui ne sont généralement pas visés par les enquêtes sur l'usage des drogues (Kleiman, 1994).

La collecte des données américaines sur le trafic de stupéfiants est en bonne partie assurée par le National Narcotics Intelligence Consumer Committee. Ce dernier reconnaît qu'il règne une grande incertitude en ce qui concerne les quantités de drogues produites et introduites aux États-Unis, les tendances en matière de trafic de stupéfiants ainsi que le prix et la pureté des drogues (commission présidentielle américaine sur le crime organisé, 1986, p. 342-343). La commission présidentielle américaine sur le crime organisé a également souligné qu'un même coup de filet peut être signalé deux, voire trois fois aux divers organismes intéressés parce qu'il n'existe aucun système centralisé de collecte de données sur les saisies de drogues.

Au sujet de l'utilisation des substances chimiques contrôlées pour la fabrication de drogues illicites, le General Accounting Office (1993) a mentionné que la communauté internationale ne possède aucun système centralisé d'échange de données qui permettrait une surveillance à cet égard.

Outre les sources officielles, les criminels eux mêmes peuvent aussi fournir de l'information sur la taille du marché clandestin. Reuter et Haaga (1989), par exemple, ont obtenu, auprès de gros narcotrafiquants incarcérés, des renseignements détaillés sur le marché de la drogue. Les études visant des délinquants emprisonnés prêtent toujours flanc à la critique, le principal reproche étant que les sujets interviewés ne constituent pas un échantillon représentatif, car les criminels les plus intelligents et les plus habiles sont moins susceptibles d'être arrêtés et condamnés. La question de la représentativité des répondants a également été soulevée par le fait que seulement 40 % des personnes contactées par ces deux auteurs avaient accepté d'être interviewées.

Il existe un autre sujet de préoccupation en ce qui a trait à l'utilisation, comme indicateur, d'un aspect particulier de l'activité criminelle liée aux drogues (par exemple la quantité de drogues illicites vendues ou introduites clandestinement dans un pays). Il réside dans le fait que, lorsqu'elles font l'objet de mesures de répression dans l'un de leurs secteurs d'activité, les organisations criminelles peuvent compenser en augmentant leurs activités dans un autre secteur (Maltz, 1990, p. 14). Or, la perspective de voir une organisation criminelle délaisser le jeu illicite pour se tourner vers le trafic de stupéfiants est une bien mince consolation pour la société. Par ailleurs, en intensifiant les efforts de répression dans un secteur, on permet plus de saisies, ce qui fait oublier la nécessité de mettre en place des mesures qui ne sont pas liées aux activités d'application de la loi.

Maltz (1990, p. 15) ajoute ce qui suit :

[TRADUCTION] Si nous ne pouvons évaluer l'ampleur d'une activité, nous devons nous estimer chanceux de pouvoir savoir si elle augmente ou diminue d'intensité ou encore quels sont ses objectifs, notamment quelles sont les entreprises infiltrées. De plus, il se peut que nous devions faire appel à des sources d'information qui ne peuvent faire l'objet d'une contre vérification. Par exemple, si une personne visée par une enquête affirmait, dans une conversation tenue sur une ligne téléphonique surveillée, qu'elle a dû modifier ses activités en raison de mesures d'application de la loi, ce serait certainement un indicateur de résultat, mais on ne pourrait le signaler comme tel dans un rapport d'évaluation.

Ampleur du crime organisé et volume des activités en cause

Le General Accounting Office des États-Unis (1977, p. 17) signale qu'on ne dispose pas de données exhaustives et fiables sur le nombre de membres du crime organisé oeuvrant dans des secteurs donnés, le rang que les membres occupent au sein de leur organisation ainsi que l'importance de leurs activités.

La validité des mesures employées pour déterminer le nombre de groupes de criminels organisés est peut être limitée. Van Duyne (1996, p. 207) soutient que le crime organisé pourrait fort bien ne pas être quantifiable, car le nombre d'organisations criminelles ne constitue pas une donnée fixe. À ce sujet, il explique ce qui suit :

[TRADUCTION] Le crime organisé n'est pas un phénomène quantifiable. Tout d'abord, la validité de toute définition opérationnelle destinée à permettre la détermination du nombre d'organisations criminelles est vouée à être mise en doute en raison du caractère dynamique de la réalité. Il m'est arrivé, dans le cadre de mes recherches, de croire que j'étudiais un seul groupe pour ensuite m'apercevoir qu'il s'agissait en fait de deux organisations, voire plus. L'inverse s'est aussi produit, la police ayant enquêté sur plusieurs organisations criminelles qui collaboraient si étroitement que les policiers croyaient avoir affaire à une seule et même entité. Vouloir dénombrer les organisations criminelles, c'est comme tenter de compter les bancs de sables au bord de la mer : leur composition, leur forme et leur taille changent constamment.

Outre le fait qu'il est difficile de consigner le nombre d'organisations criminelles, Van Duyne signale que la menace qu'elles représentent pour la société constitue également une mesure passablement subjective dont la validité peut être remise en question, vu que les dirigeants de ces organisations n'entendent pas mettre en péril l'ordre social. Quoi qu'il en soit, si l'on faisait appel à une mesure de ce genre, il faudrait prendre en compte la nature de la menace posée par chaque organisation criminelle ainsi que l'ampleur du danger qu'elle représente, plutôt que de simplement dénombrer ces groupes. De plus, toute quantification des organisations criminelles et de leurs activités ne tiendrait pas non plus compte des activités que les criminels organisés réalisent dans le cadre d'entreprises légales. En outre, comme le fait remarquer Maltz (1990, p. 25), il est difficile de déterminer dans quelle mesure des activités généralement associées au crime organisé (le jeu et la prostitution, par exemple) sont dirigées par des groupes de criminels plutôt que par des individus.

L'une des mesures qui permet d'évaluer le succès d'un programme de lutte contre le crime organisé réside dans son incidence sur les organisations criminelles. En d'autres termes, il s'agit de déterminer si le programme a réussi à ébranler l'une d'entre elles. Pour ce faire, il faut bien connaître l'organisation en question. Et même lorsqu'il y a lieu de croire que c'est le cas, on doit envisager la possibilité que d'autres groupes de criminels organisés aient vu le jour et prennent la place laissée par l'organisation qu'on est parvenu à affaiblir.

Efficacité des unités de justice pénale

Blakey, Goldstock et Rogovin (1978, p. 55) estiment que l'on devrait évaluer les mesures prises pour lutter contre le crime organisé au regard d'objectifs relativement modestes. Ces auteurs reconnaissent qu'il est peut-être trop ambitieux d'attribuer des changements dans les manifestations de la criminalité à des modifications dans le fonctionnement de la justice pénale, puisqu'un trop grand nombre de facteurs sont susceptibles de contribuer de manière significative à ces changements. Ils proposent donc que les activités d'évaluation portent sur l'efficacité des organismes et unités de justice pénale plutôt que sur leur impact. L'on peut déterminer, par exemple, le rapport entre les intrants (ressources) et les extrants (arrestations, condamnations) de l'unité. Des objectifs modestes peuvent être assignés à des composantes du système, et des dispositions peuvent être prises pour vérifier dans quelle mesure l'unité réussit à atteindre ces objectifs. On peut mesurer, par exemple, la capacité de l'unité à recueillir des éléments de preuve, la quantité d'informations produites au sujet du crime organisé, le nombre de demandes d'assistance formulées par des poursuivants locaux et le nombre de cas traités par des unités spécialisées sur renvoi d'autres organismes d'application de la loi (Maltz, 1990, p. 7-8). Blakey et ses collègues ont aussi recommandé que les unités de lutte contre le crime organisé soient assujetties à une évaluation interne continue ainsi qu'à une évaluation externe périodique.

La nécessité des évaluations externes fondées sur des objectifs clairs assignés à l'organisme a aussi été soulignée par Beare (1996, p. 185). Celle-ci cite la conclusion du rapport du General Accounting Office des États-Unis et de divers groupes de travail selon laquelle la plupart des évaluations des activités des organismes de lutte contre le crime organisé ont été des autoévaluations réalisées par les organismes concernés. Ces évaluations ont généralement porté sur des données administratives plutôt que sur l'incidence des activités des organismes en question. Par ailleurs, Beare ajoute que, même lorsque les organismes établissent des objectifs clairs, ils créent rarement des comités de surveillance capables d'orienter les activités de l'organisme en vue de la réalisation de ces objectifs.

Bien que les mesures d'efficacité recommandées par Blakey et ses collègues préconisent des objectifs d'évaluation plus modestes (et sans doute plus réalistes), elles sont minées par toutes les lacunes des dénombrements administratifs mentionnées ci-dessus. L'on penserait que l'objectif final est l'impact, plutôt que la simple efficacité, si difficile la mesure de l'impact puisse-t-elle s'avérer.

Dommages causés par le crime organisé

Maltz (1990) recommande des mesures fondées sur les dommages causés par le crime organisé. Ainsi, les évaluations de la lutte contre le crime organisé devraient porter sur la capacité à limiter les dommages corporels, financiers, moraux, collectifs et sociétaux engendrés par le crime organisé. Selon cet auteur, les évaluations pourraient mesurer le volume de dommages survenus dans un État ou un territoire donné sur une base annuelle. Avant qu'une réduction générale du volume de dommages puisse être attribuée aux activités de lutte d'un organisme donné, il faut déterminer les incidences d'autres facteurs contributoires, ce qui constitue une tâche difficile. Les autres facteurs susceptibles de contribuer à la réduction des dommages comprennent notamment les activités d'autres organismes, les variations naturelles de l'offre ou de la demande (p. ex., un changement des préférences en matière de drogues consommées, une mauvaise récolte de coca), les phénomènes qui sont sans rapport avec les activités d'application de la loi (p. ex., le décès d'une figure importante du crime organisé), une erreur de mesure (p. ex., moins de renseignements disponibles que l'année précédente au sujet d'une activité donnée), des sources inconnues et des fluctuations aléatoires (Maltz, 1990, p. 20).

La mesure des dommages causés par le crime organisé est plus complexe que dans le cas de crimes conventionnels, comme le vol qualifié. Bien souvent, les victimes signaleront de tels crimes conventionnels à la police ou les mentionneront dans les enquêtes sur la victimisation. Par contraste, les bénéficiaires de biens et de services illicites fournis par des organisations criminelles agissent de leur plein gré et ne se considèrent donc pas comme des victimes. En outre, les victimes non consentantes d'activités criminelles organisées (p. ex., l'extorsion) gardent souvent le silence par crainte de représailles.

Cette approche axée sur les dommages est séduisante à première vue, étant donné que les activités plus générales de lutte contre le crime organisé ont pour finalité de réduire le plus possible les répercussions néfastes des organisations criminelles. Qu'un programme donné vise à " décapiter " une organisation criminelle ou à réduire l'offre d'une substance ou d'un service illicite, la réalisation de ces objectifs n'a qu'une valeur restreinte s'il ne s'ensuit aucune modification de l'étendue des dommages causés par l'organisation. Cependant, la mesure des dommages n'est pas chose facile.

La première catégorie de dommages définie par Maltz (1990) est le dommage corporel. Même celui-ci - le plus concret de tous les dommages - est difficile à mesurer avec précision. Le dénombrement des actes de violence se heurte à un " chiffre noir " significatif. Même l'homicide, censément l'indicateur le plus précis de la violence, est comptabilisé avec un pourcentage d'erreur important (Gabor, Hung, Mihorean et St. Onge, 1992). Des questions surgissent quant à savoir si une mort violente est le résultat d'une agression, si elle a été auto-infligée délibérément ou si elle est involontaire. De plus, il n'est pas toujours clair de savoir si un homicide est un règlement de comptes.

La mesure des dommages financiers subis par les victimes est aussi complexe. Les dommages directs causés à un édifice commercial incendié peuvent être quantifiés assez aisément. Le calcul des effets secondaires - la perte d'une entreprise, le besoin de sécurité accru, les primes d'assurance plus élevées, la perte de salaires et autres effets plus durables - est une tâche plus difficile. De plus, les victimes en pareil cas incluraient les propriétaires et les occupants de l'immeuble, les employés, de même que le quartier environnant. Par ailleurs, doit-on classer les acheteurs consentants de biens et de services illicites parmi les victimes lorsque l'on calcule les dommages financiers causés par le crime organisé?

L'intimidation et la peur sont des outils de base du crime organisé. Cependant, la quantification du nombre de personnes qui subissent des dommages moraux, de même que l'intensité variable de ces dommages, est décourageante. Un important " chiffre noir " existe en ce qui concerne les gens d'affaires, les témoins et les délinquants qui sont l'objet d'une telle intimidation dans tous les États ou territoires.

Le crime organisé peut faire des torts considérables à la collectivité. Un incendie criminel peut entraîner la dégénérescence d'un secteur, les rackets de protection peuvent causer du tort au milieu des affaires, et le trafic de drogue ou la prostitution peuvent contribuer à la désintégration de la collectivité. Maltz (1990, p. 45) recommande que l'on interroge les résidents et les gens d'affaires au sein de la collectivité pour quantifier l'étendue de ces torts. Cependant, il se peut que les gens n'aient pas la moindre idée de la part attribuable au crime organisé dans les comportements en question.

Les préjudices sociétaux s'entendent des menaces à la gouvernance d'un pays ou d'une région. Ces préjudices peuvent être déterminés au moyen d'enquêtes menées auprès du public concernant la corruption des fonctionnaires et des responsables de l'application de la loi. Cependant, les perceptions du public peuvent être inexactes et indûment influencées par les reportages des médias. Ces perceptions peuvent aussi varier considérablement selon les conditions locales. Ironiquement, les gens des quartiers les plus touchés par le crime organisé peuvent s'avérer les moins enclins à fournir des renseignements, menant ainsi à la conclusion erronée selon laquelle les secteurs les plus touchés sont les moins touchés (Maltz, 1990, p. 46).

Autres mesures

Parmi les autres mesures préconisées aux fins de l'évaluation des initiatives de lutte contre le crime organisé, on a proposé les biens saisis, les variations du nombre d'entreprises ou d'industries infiltrées et les variations du degré d'appui du public au crime organisé. La quantité de biens saisis étant susceptible de constituer une proportion très faible de l'ensemble des biens d'une organisation criminelle, elle reflète plutôt les activités d'application de la loi elles-mêmes. De la même façon, les activités de blanchiment d'argent nous donnent très peu d'indications quant aux revenus du crime organisé, puisque ce type de dissimulation peut constituer une manœuvre employée par de simples citoyens ou par des entreprises légitimes pour frauder le fisc, plutôt qu'une activité criminelle organisée (van Duyne, 1994).

Pour ce qui concerne les indicateurs des taux d'infiltration, on risque de se retrouver dans une situation paradoxale semblable à celle qui se présente lorsqu'il s'agit de quantifier les torts causés à la société : c'est-à-dire que les enquêtes relatives aux industries lourdement infiltrées risquent de produire moins de renseignements sur le crime organisé que celles concernant les secteurs qui sont moins touchés. Enfin, les mesures des variations du niveau de tolérance de la population à l'égard du crime organisé peuvent être utiles; cependant, de telles variations peuvent résulter davantage d'impressions fausses relatives au crime organisé que de véritables changements dans les activités des organisations criminelles.