Évaluation de l'efficacité des stratégies de lutte contre le crime organisé : analyse documentaire

4. Les stratégies de lutte contre le crime organisé et leur efficacité

4. LES STRATÉGIES DE LUTTE CONTRE LE CRIME ORGANISÉ ET LEUR EFFICACITÉ

Le présent chapitre examine l'efficacité des différentes stratégies et mesures disponibles pour lutter contre le crime organisé. Ces mesures sont extrêmement variées, allant de la neutralisation de figures importantes du crime organisé à la confiscation des produits de la criminalité, en passant par les programmes de protection des témoins et la surveillance électronique. Étant donné qu'il est difficile de classer ces initiatives par catégories distinctes (p. ex., les stratégies légales par oppositions aux stratégies d'enquête), elles sont toutes présentées dans la présente section. L'ordre de présentation ne reflète pas leur importance ni leur efficacité relatives.

4.1 Poursuite des personnes impliquées dans le crime organisé

Plusieurs pays ont adopté des lois interdisant la participation aux activités d'une entité ou d'une organisation criminelle. La plus connue parmi ces lois est sans doute la Racketeer Influenced and Corrupt Organizations Act (la " RICO ") des États-Unis. Adoptée en 1970, la RICO définit le racket d'une manière très large qui englobe le meurtre, l'enlèvement, le jeu, l'incendie criminel, le vol qualifié, la corruption, l'extorsion et le trafic de stupéfiants de même qu'une série d'infractions fédérales dont l'usure, la contrefaçon, la fraude postale et la fraude électronique (Abadinsky, 2003, p. 318).

La RICO a facilité la poursuite des personnes impliquées dans le crime organisé, étant donné que le recours aux lois traditionnelles relatives aux complots s'était avéré difficile. Plutôt que d'avoir à démontrer une série de complots distincts, constitue un crime sous le régime de la RICO le fait pour une personne d'appartenir à une entreprise qui est impliquée dans un " schème de racket " (" pattern of racketeering "), même si ce sont d'autres membres de l'organisation qui ont trempé dans ce schème de racket. Pour qu'il y ait un " schème " (" pattern ") au sens de cette loi, il suffit que deux des infractions désignées aient été perpétrées au cours d'une période de dix ans. La violation des dispositions pénales de la RICO peut entraîner une peine d'emprisonnement maximale de 20 ans et une amende maximale de 25 000 $, ou l'une de ces peines (Abadinsky, 2003, p. 319).

La RICO comporte aussi des dispositions qui permettent aux citoyens d'intenter des actions en dommages-intérêts relativement aux dommages causés à leur entreprise ou à leurs biens. Ces dispositions leur donnent droit à une indemnité correspondant au triple des dommages subis, en plus des frais de justice. La RICO comporte aussi des dispositions relatives à la confiscation de biens, en plus de celles concernant le dessaisissement des intérêts des figures du crime organisé dans des entreprises et des syndicats. Ces questions sont abordées dans la section relative à la saisie et à la confiscation de biens et dans la section relative aux injonctions, dessaisissements et administrations fiduciaires.

En 1990, plus de 1000 figures majeures et mineures du crime organisé avaient déjà été déclarées coupables en vertu de la RICO et condamnées à de longues peines d'emprisonnement (Abadinsky, 2003 319). La menace de peines de longue durée a aussi servi à inciter des accusés à coopérer. Par ailleurs, Giuliani (1986, p. 186) soutient que la RICO [TRADUCTION] " permet au gouvernement de présenter au jury un portrait complet du mode de fonctionnement d'une entreprise du genre d'une organisation criminelle familiale. Plutôt que de poursuivre le dirigeant ou un petit nombre de subalternes relativement à un seul crime ou à un seul stratagème, le gouvernement peut mettre en accusation l'ensemble de la hiérarchie d'une organisation criminelle familiale en rapport avec les différentes activités criminelles auxquelles se livre cette "entreprise". " Les cinq organisations criminelles familiales de New York ont toutes été neutralisées grâce à des condamnations en vertu de la RICO. Giuliani (1986, p. 186) souligne que la RICO a permis de poursuivre [TRADUCTION] " tout l'échelon supérieur de l'organisation criminelle familiale Columbo ". En outre, en exigeant de prouver " un schème d'activité de racket " (" pattern of racketeering activity ") et en définissant la notion d'" activité de racket " de manière large, la RICO a permis au ministère public dans l'affaire Columbo d'inclure dans une seule mise en accusation les différentes infractions aux lois de l'État et aux lois fédérales commises par la Famille sur une période de 15 ans.

La même définition large du racket qui a fait une des forces de la RICO a aussi suscité beaucoup de critiques (Greek, 1991). La RICO a été utilisée pour poursuivre de nombreux individus qui n'avaient aucun lien avec le crime organisé, et qui, du fait de ces poursuites, ont été stigmatisés par l'étiquette de " racketteur " (Abadinsky, 2003, p. 320). À Chicago, par exemple, un shérif adjoint et un greffier de la cour des contraventions routières ont été condamnés en vertu de la RICO pour avoir trafiqué la procédure relativement à des contraventions de stationnement (Albanese, 1996, p. 197). La RICO a aussi été souvent utilisée pour sanctionner des crimes perpétrés par des entreprises légitimes. En fait, toute entreprise qui commet deux actes délictueux graves ou plus sur une période de dix ans peut être poursuivie en vertu de la RICO (Albanese, 1996, p. 197). La RICO a été qualifiée d'échec lamentable pour la lutte contre l'infiltration d'entreprises légitimes par le crime organisé, étant donné que moins de 8 % des causes relèvent de cette catégorie (Lynch, 1987). Ironiquement, de nombreuses poursuites en vertu de RICO ont visé des organismes gouvernementaux corrompus (Greek, 1991).

En plus de la RICO, les procureurs fédéraux peuvent se prévaloir d'une autre loi pour cibler des figures du crime organisé. La Continuing Criminal Enterprise Act (la " CCE "), promulguée en 1987, vise uniquement les trafiquants de drogue, et elle crée une infraction spécifique relativement au complot en vue de commettre au moins trois actes délictueux graves en matière de drogue avec cinq personnes ou plus (Albanese, 1996, p. 199). Cette loi prévoit des peines minimales obligatoires de vingt ans en cas de première infraction, des amendes maximales de 2 millions de dollars et la confiscation des profits et de tout intérêt dans l'entreprise.

Les données de 1990 indiquent que, tant sous le régime de la RICO que sous celui de la CCE, environ un tiers seulement des suspects ayant fait l'objet d'une enquête ont par la suite été accusés (Albanese, 1996, p. 200). Cela s'explique par la complexité et la longueur de ces affaires, bien que certains des suspects qui ne sont pas accusés en vertu de la RICO ou de la CCE soient par la suite accusés d'autres crimes. Une fois accusés, plus de 80 % des inculpés poursuivis en vertu de ces lois sont condamnés.

Environ la moitié des États américains ont adopté leur propre RICO, bien que ces lois n'aient pas été invoquées souvent jusqu'à présent (Albanese, 1996, p. 199). Une enquête menée auprès de poursuivants locaux a révélé que moins du tiers de ces États déclaraient avoir dirigé une poursuite contre le crime organisé entre 1989 et 1991 (Rebovich, Coyle et Schaaf, 1993, p. 8).

Au Canada, les articles 467.11 et 467.13 du Code criminel interdisent la participation et la contribution à des organisations criminelles ou la perpétration d'actes criminels au profit d'une telle organisation. La présente analyse n'a permis de recenser aucune étude évaluant la mise en œuvre de ces dispositions ou leurs répercussions sur les organisations criminelles ou leurs activités.

4.2 Poursuite des dirigeants d'organisations criminelles

Pendant plusieurs décennies, les stratégies de lutte contre la criminalité ont consisté à identifier et à poursuivre les dirigeants d'entreprises criminelles (Lyman et Potter, 1997, p. 433). Des membres peuvent être mis en accusation ou arrêtés pour des infractions relativement mineures. Des accusations concernant même des infractions mineures fournissent aux poursuivants un levier pour approfondir leurs enquêtes. Le but consiste à amener le " menu fretin " à " retourner sa veste " et à témoigner contre les chefs de l'organisation. La finalité est de perturber le groupe. Cette stratégie de " chasseur de têtes " repose sur la prémisse selon laquelle les activités du crime organisé sont trop complexes pour qu'on puisse les prouver en cour.

D'après la commission présidentielle américaine sur le crime organisé (1986, p. 205), la stratégie de chasseur de têtes n'a fait l'objet d'aucune évaluation rigoureuse. Cependant, selon certaines indications, le gouvernement américain aurait neutralisé de nombreux dirigeants d'organisations criminelles au cours des années 1980. En 1985, environ les deux tiers des présumés patrons de la mafia aux États-Unis avaient été mis en accusation ou condamnés (commission présidentielle américaine sur le crime organisé, 1986, p. 47). Au cours de la seule année 1984, il y a eu 2194 mises en accusations relatives au crime organisé, dont la quasi-totalité visait des membres présumés de la mafia (Lyman et Potter, 1997, p. 435). En 1998, 19 patrons, 13 sous-patrons et 43 capitaines avaient été condamnés (Albanese, 1996, p. 120). En outre, les peines d'incarcération infligées aux hauts dirigeants d'organisations criminelles étaient généralement très longues (Albanese, 1996, p. 120).

Lyman et Potter (1997, p. 435) se demandent si l'on peut qualifier de succès ces efforts déployés pour démanteler ou perturber par d'autres moyens les principales organisations criminelles :

[TRADUCTION] Le problème relativement à toute cette activité, c'est que le gouvernement n'a pas réussi à produire la moindre parcelle de preuve démontrant que l'une quelconque de ces poursuites avait entraîné une diminution des activités illicites du crime organisé. Le gouvernement fédéral n'a tout simplement aucun indicateur de l'ampleur des torts causés par le crime organisé qui lui permettrait d'évaluer de telles répercussions… Mais d'autres indicateurs portent à croire que le crime organisé subsiste et se porte assez bien malgré ces mesures d'application de la loi.

Lyman et Potter donnent ensuite plusieurs exemples de poursuites importantes contre des associations de malfaiteurs et leurs dirigeants qui n'ont pas permis de réduire le volume d'activités illicites ou qui ont permis l'émergence de nouveaux réseaux qui ont remplacé le groupe visé, mené à une restructuration au sein du groupe touché, provoqué la résurrection d'un groupe qui avait cessé ses activités depuis une décennie ou même facilité le crime organisé en éliminant des joueurs moins efficaces.

L'ancien procureur fédéral américain et maire de New York Rudolph Giuliani (1986, p. 104) a ajouté :

[TRADUCTION] Le modèle traditionnel de poursuite consistant à attaquer le crime organisé - la condamnation et la neutralisation temporaire des chefs d'une organisation criminelle familiale en rapport avec des crimes spécifiques - n'a pas considérablement réduit le pouvoir de la famille ni sa capacité de survivre, et même de prendre de l'essor. Il ne fait aucun doute que les résultats peu reluisants des poursuites contre les dirigeants, qui ont permis d'obtenir des succès à court terme tout en laissant intacte l'infrastructure du crime organisé, ont beaucoup influencé le Congrès en 1970 lorsqu'il envisageait des lois correctives.

Hoffman (1987, p. 95, cité dans Bynum) étaye ce point en affirmant que [TRADUCTION] " Comme l'indique l'historique des mesures d'application de la loi prises contre le crime organisé, les demandes de biens et de services illicites subsistent même après que les dirigeants ont été neutralisés; des opportunistes au sein de groupes de criminels ne font que prendre la place de ceux qui sont écroués. "

Mastrofski et Potter (1987, p. 283) donnent plusieurs exemples qui illustrent comment les réseaux du crime organisé s'adaptent à la neutralisation des dirigeants d'un groupe donné. Un de ces exemples concerne une vaste entreprise de jeu clandestin à Philadelphie. Les poursuites dirigées contre cette entreprise au début des années 1980 [TRADUCTION] " ont engendré au moins une douzaine d'autres réseaux criminels dans le même quartier, qui sont venus remplacer le groupe de criminels qui avait été ciblé. "

Lyman et Potter (1997) attribuent les piètres résultats des stratégies de chasseur de têtes à une mauvaise compréhension des rouages du crime organisé. Ces auteurs notent que les associations de malfaiteurs ont appris à adapter leurs structures et leurs pratiques en optant pour la décentralisation et pour des relations à plus court terme. Étant donné que la stratégie de chasseur de têtes ne paralyse qu'une faible proportion des entrepreneurs criminels à n'importe quel moment, elle peut contribuer dans les faits à renforcer certains groupes en éliminant leurs concurrents inefficaces.

Un autre des défauts de la stratégie de chasseur de têtes est qu'elle cible bien souvent des affaires plus faciles impliquant des figures criminelles bien en vue, mais pas nécessairement influentes. La poursuite de gangsters notoires donne bonne presse, mais elle a peu de répercussions sur les activités du crime organisé. Lyman et Potter (1997, p. 436) soutiennent que [TRADUCTION] " c'est l'immunité relative de certaines figures majeures du crime organisé, comme les fonctionnaires corrompus, les blanchisseurs d'argent et les autres personnes qui servent de ponts entre le monde interlope et le monde licite, qui montre si clairement les déficiences de la stratégie de chasseur de têtes. "

4.3 Poursuites fondées sur les lois fiscales

Les citoyens ont l'obligation, en tant que contribuables, de produire des déclarations de revenus, de faire des déclarations exactes et de tenir des livres comptables complets. Lorsqu'un revenu ne peut être justifié, soit parce qu'il est lié à des actes illicites ou pour d'autres motifs, il existe un recours sous la forme de poursuites pour défaut de déclaration de ce revenu. L'Internal Revenue Service des États-Unis, par exemple, emploie des agents spéciaux qui sont chargés de recueillir des preuves des violations criminelles en vue de poursuites par le département de la Justice des États Unis.

Les fraudes fiscales peuvent être établies par des méthodes directes ou indirectes (Abadinsky, 2003, p. 313). La méthode directe passe par l'identification de revenus imposables non déclarés, de coûts et de dépenses surévalués et de demandes de crédits ou d'exemptions non fondées. Cette méthode présente comme avantage que la preuve est plus facile à comprendre pour les jurés.

Cependant, les figures du crime organisé ont tendance à éviter de laisser des traces écrites - en transigeant en argent comptant ou en tenant peu de registres - ou à constituer des entreprises légitimes qui servent de façade pour dissimuler les origines illicites de leurs revenus. Une des méthodes indirectes qui permettent de déterminer leurs revenus est la méthode dite " de l'avoir net ". Suivant cette approche, la valeur nette d'un contribuable est établie avec un maximum de précision au début de la période d'imposition. Ce montant est ensuite déduit de la valeur nette du contribuable à la fin de cette période d'imposition. Le gain net est considéré comme le revenu du contribuable, et il est ensuite comparé au revenu déclaré relativement à cette période. Le gouvernement n'a pas à établir une source probable de l'accroissement de la valeur nette qui n'est pas déclaré. D'autres méthodes indirectes consistent à comparer les dépenses et les dépôts bancaires avec le revenu déclaré (Albanese, 1996, p. 170).

La cible la plus célèbre de ce type d'enquête est Al Capone. Celui-ci était incapable de justifier plus de 100 000 $ de dépenses au moyen de revenus légitimes, et il a finalement été condamné pour avoir omis de payer de l'impôt sur plus d'un million de dollars de revenus illégaux (Albanese, 1996, p. 171). De 1960 à 1965, plus de la moitié de toutes les condamnations de dirigeants d'organisations criminelles aux États-Unis ont résulté d'enquêtes fiscales (Rhodes, 1984).

Dans les années 1960, l'Internal Revenue Service des États-Unis a mené une enquête retentissante, soit l'opération Tradewinds (Block, 1991). Cette enquête a permis de recueillir de l'information sur des figures du crime organisé et sur d'autres personnes qui amenaient de l'argent gagné illicitement aux Bahamas et l'investissaient là bas. Une réglementation timide et une application laxiste des lois avaient transformé les Bahamas en un paradis fiscal permettant différentes formes de fraude fiscale. Après dix ans, l'opération a produit 25 millions de dollars en impôts et pénalités et a permis d'entamer 13 enquêtes qui ont mené à des poursuites pénales. Malgré un important sous financement, l'opération Tradewinds a produit des renseignements extrêmement utiles (Block, 1991). En revanche, le projet a eu des conséquences néfastes sur le plan de la politique étrangère (c.-à-d. des conflits avec les autorités bahamiennes) et a semé la controverse du fait de son immixtion dans les transactions financières privées de ressortissants américains (Rhodes, 1984, p. 73-74).

4.4 Surveillance des transactions financières et lutte contre le blanchiment d'argent

Aux États-Unis seulement, le trafic de drogue et les autres formes de criminalité motivée par le profit génèrent plus de 300 milliards de dollars par année (Karchmer et Ruch, 1992, p. 1). L'accumulation de grosses sommes d'argent comptant acquis illégalement et les transactions effectuées au moyen de telles sommes comportent des risques sérieux, étant donné que ces biens peuvent être saisis et que leur propriétaire peut faire l'objet de poursuites pénales. Ainsi, pour profiter pleinement de leurs activités illicites, les délinquants doivent convertir l'argent comptant tiré de leurs activités criminelles de manière à pouvoir l'utiliser pour effectuer des transactions ordinaires. Le blanchiment d'argent a été décrit comme [TRADUCTION] " le processus consistant à convertir des avoirs acquis illégalement, se présentant au départ sous forme d'argent comptant, en une ou plusieurs formes différentes afin de dissimuler des facteurs incriminants comme leur origine illégale ou l'identité de leur véritable propriétaire " (Karchmer et Ruch, 1992, p. 1).

Les stratagèmes de blanchiment d'argent varient en complexité (Beare, 1996, p. 102-106), selon la distance que les criminels souhaitent placer entre leur argent comptant acquis illégalement et le bien blanchi résultant de la transformation de cet argent. Les banques et autres institutions financières, par exemple, émettent des instruments négociables tels que des chèques de banque et des mandats en échange d'argent comptant. Ces fonds peuvent ensuite être utilisés pour acquérir des biens (p. ex., des entreprises légitimes) qui procurent aux délinquants une source de revenu en apparence légitime et leur confèrent une image de respectabilité. Les entreprises qui ont un gros volume de ventes au comptant (p. ex., les restaurants et les bars) sont particulièrement attrayantes, puisqu'il est difficile de déterminer avec précision leur volume d'affaires lors d'une vérification.

En outre, les criminels engagent parfois les services de spécialistes du blanchiment; p. ex., des passeurs pour transporter les devises jusqu'à des lieux de blanchiment et des avocats pour créer des comptes en fiducie et transférer les fonds à un compte étranger. Des organisations à service complet ont été mises sur pied pour faciliter le blanchiment d'argent. Sans doute la plus célèbre a-t-elle été la Bank of Commerce and Credit International (BCCI). Démantelée par des autorités de réglementation dans plusieurs pays, la BCCI a été décrite comme [TRADUCTION] " la plus vaste entreprise de blanchiment d'argent et le plus vaste supermarché financier jamais créés " et comme un " service d'orientation " (" steering service ") permettant aux trafiquants de drogue colombiens de déposer des centaines de millions de dollars (Webster et McCampbell, 1992, p. 1).

Une des méthodes auxquelles on peut recourir pour déceler les stratagèmes de blanchiment d'argent consiste à analyser les transactions monétaires. Le Canada, les États-Unis, l'Australie, le Royaume-Uni et d'autres pays exigent que les institutions financières enregistrent et déclarent les transactions importantes (habituellement les sommes de 10 000 $ ou plus) et les transactions suspectes. Les avocats et les conseillers financiers aussi sont tenus de déclarer les transactions suspectes dans divers pays, bien que la législation canadienne exempte les avocats de cette obligation (Porteous, 2003, p. A15). Les lois américaines exigent aussi que soit déclarée toute somme d'argent égale ou supérieure à 10 000 $ en devises ou en effets payables au porteur qui entre aux États-Unis ou qui en sort (Abadinsky, 2003, p. 326). Plus de 12 millions de déclarations de transactions monétaires sont produites chaque année.

En outre, divers États américains procèdent régulièrement à l'analyse de données tirées de déclarations de transactions monétaires pour identifier tant les institutions que les individus qui prennent part à des gros volumes de transactions (Karchmer et Ruch, 1992, p. 5). De telles analyses sont limitées par la tendance des stratagèmes de blanchiment plus sophistiqués à dissimuler l'identité des propriétaires des fonds, à diviser des sommes d'argent importantes en lots de moins de 10 000 $ (" schtroumpfage ") ou à éviter la déclaration de transactions importantes grâce à la complicité d'employés d'institutions financières.

Le Financial Crimes Enforcement Network (FinCen) du département du Trésor américain joue un rôle clé dans la lutte au crime organisé à l'échelle internationale, en recourant aux lois sur le blanchiment d'argent, en communiquant des renseignements et en offrant des services de soutien aux organismes d'enquête et de réglementation américains et internationaux (Abadinsky, 2003). Les 200 employés du FinCen comprennent des analystes du renseignement et des enquêteurs criminels, de même que des experts de la finance et des informaticiens. Le FinCen tient à jour une base de données dans laquelle sont consignées toutes les déclarations d'activités suspectes depuis qu'elles sont devenues obligatoires en 1996.

En outre, en vertu de la Currency and Foreign Transactions Reporting Act, les États-Unis peuvent exiger que d'autres pays tiennent des registres financiers semblables à ceux qui sont tenus aux États-Unis (Abadinsky, 2003, p. 327). Les institutions financières des pays qui n'établissent pas un système de registres acceptable peuvent se voir refuser l'accès au système bancaire américain. La mise en œuvre de cette loi fait problème, puisque peu de pays exigent que les institutions financières recueillent et déclarent des renseignements relatifs aux transactions importantes ou suspectes (Abadinsky, 2003, p. 328).

Il est difficile de déterminer combien de blanchisseurs d'argent sont empêchés d'exercer leur métier aux États-Unis à cause des exigences en matière de déclarations. Cependant, les renseignements obtenus grâce aux exigences américaines en matière de déclarations ont été abondamment utilisés dans les enquêtes réglementaires, administratives et criminelles (Osofsky, 1993, p. 364).

Le General Accounting Office (GAO) des États-Unis a examiné l'application de la Bank Secrecy Act de 1970, la loi qui exigeait la déclaration des opérations importantes ou l'entrée au pays ou la sortie du pays de sommes importantes (Albanese, 1996, p. 201). Le GAO a constaté que le département du Trésor américain n'avait pas appliqué activement cette loi jusqu'en 1985. Le nombre d'examens civils relatifs au respect des dispositions législatives est passé cette année-là à 76, la plupart de ces examens concernant des admissions d'inobservations possibles faites par des institutions financières (Albanese, 1996, p. 201). Les amendes administratives imposées au terme de seulement 11 de ces 76 examens ont totalisé plus de 5 millions de dollars. En 1990, la division des enquêtes criminelles de l'Internal Revenue Service avait déjà entrepris des enquêtes qui avaient mené à plus de 1000 condamnations relativement à des infractions liées au blanchiment d'argent au cours d'une période de trois ans seulement (General Accounting Office, 1991).

De manière générale, au terme de son évaluation, le GAO a conclu que le potentiel de la Bank Secrecy Act était inexploité. Un des problèmes tient au nombre colossal de déclarations d'opérations monétaires produites chaque année; à l'heure actuelle, ce nombre s'élève à 12 millions. Du fait de cet important volume de déclarations, il est devenu difficile de réaliser des analyses significatives. De plus, bien qu'une modification à la loi ait rendu illégal le fait d'effectuer des opérations multiples d'un peu moins de 10 000 $, la Cour suprême des États-Unis a jugé en 1994 qu'une personne ne pouvait pas être déclarée coupable de " schtroumpfage " en l'absence de la preuve qu'elle savait que de tels actes étaient illégaux (Albanese, 1996, p. 202).

Une autre vérification effectuée par le General Accounting Office (1994) documente les limites des exigences en matière de déclarations en ce qui a trait aux sommes de plus de 10 000 $ qui franchissent la frontière américaine. Seule une infime proportion des devises qui passent la frontière américaine illégalement sont saisies. La vérification a mené à la conclusion que le volume de devises passées illégalement ne peut être déterminé en raison de la nature clandestine de cette activité. Le passage clandestin de devises mine les efforts de lutte contre le blanchiment d'argent.

Les constatations faites au Royaume-Uni ne sont pas plus encourageantes. En 1995, 16 000 déclarations de transactions suspectes ont été produites - soit soixante fois plus que ce qui avait été prédit (Levi, 1997, p. 7). Moins d'un demi de un pour cent de ces déclarations ont mené à de nouvelles enquêtes ou ont eu une incidence significative sur le dénouement d'une affaire (Levi, 1997, p. 8). Levi (1997, p. 7) observe que ces déclarations [TRADUCTION] " fournissent rarement des renseignements qui permettraient aux policiers ou aux autorités douanières de monter une opération de surveillance visant un délinquant spécifique. Les renseignements aident à établir un profil et des déclarations multiples concernant une même personne ou des personnes liées entre elles peuvent mener à l'ouverture d'une enquête plus approfondie, mais surtout si la personne est déjà "connue" ou fait déjà l'objet d'une enquête de toute façon. " Levi ajoute que puisqu'une faible proportion seulement des déclarations font l'objet d'un examen plus poussé qu'une simple vérification de routine au moyen des bases de données des forces de l'ordre, on ignore quelle proportion de ces déclarations fourniraient des éléments de preuve d'un crime si elles faisaient l'objet d'une vérification complète.

Gold et Levi (1994, p. 87) expriment des doutes quant à la capacité des systèmes de divulgation fondés sur la suspicion à détecter des crimes importants, parce qu'il semblerait que les grands criminels sont généralement conscients du fait que les dépôts de sommes importantes auprès d'institutions financières légitimes risquent de leur causer des problèmes. Gold et Levi soulignent que ces délinquants s'adaptent aux exigences en matière de déclarations, et c'est ce qui explique la croissance de l'achalandage des bureaux de change et le recours aux systèmes financiers de pays européens dont les règles en matière de déclarations sont moins strictes. Ces auteurs ajoutent qu'il y a peu d'indications que les institutions financières aient réussi à repérer les utilisations malveillantes de sociétés de façade qui mélangent des produits de la criminalité avec des revenus légitimes. En général, la surveillance des comptes commerciaux par le personnel bancaire tend à être minimale. La plupart des transactions classées comme suspectes sont des transactions simples concernant des comptes personnels détenus par des individus connus.

En 1988, l'Australie a établi un des systèmes de déclaration les plus avancés par l'entremise de la Cash Transaction Reporting Agency (maintenant appelée AUSTRAC). En 1993, environ 90 % des transactions au comptant de plus de 10 000 dollars australiens étaient signalées électroniquement à AUSTRAC (Levi, 1997, p. 8). En plus des déclarations de transactions importantes, ce système comporte un volet relatif à la déclaration des transactions suspectes. Entre 1990 et 1993, 1,6 million de transactions importantes ont été déclarées. En 1994-95, AUSTRAC a reçu 36 000 déclarations de transferts internationaux de devises, près d'un million de déclarations de transactions au comptant et 3,6 millions de déclarations de transferts internationaux de capitaux. Le coût estimé de la production de ces rapports en 1992 était de 3,5 millions de dollars australiens. Selon Levi (1997), l'Australian Tax Office a fait des affirmations modestes quant à la valeur des déclarations de transactions importantes, parce que ses efforts étaient concentrés sur les transactions jugées suspectes. Les autorités chargées de l'application des lois n'ont pas fait de grandes affirmations non plus quant à l'impact des déclarations de transactions importantes. Le comité permanent des affaires juridiques et constitutionnelles du sénat australien a recommandé le maintien du système de déclaration de transactions importantes en partie au motif qu'il était trop tôt pour se prononcer sur son utilité aux fins de l'application des lois (Levi, 1997, p. 9).

Entre 1990 et 1995, un peu plus de 20 000 déclarations fondées sur des suspicions ont été transmises à AUSTRAC. AUSTRAC génère un revenu additionnel moyen de 13 millions de dollars par année, dont la quasi-totalité est attribuable aux déclarations fondées sur des suspicions plutôt qu'aux déclarations de transactions importantes. Les déclarations fondées sur des suspicions se fondent généralement sur l'observation de séries de transactions en deçà du seuil de 10 000 $ (schtroumpfage), de transferts internationaux de grosses sommes d'argent comptant et de transactions au comptant effectuées par des personnes qui ne sont pas des clients réguliers de la succursale (Levi, 1997, p. 10). Une étude réalisée en 1992 a révélé que moins de 10 pour cent des déclarations mènent à la prise de mesures directes par les autorités chargées de l'application des lois ou par les autorités fiscales (Levi, 1997, p. 9).

Par contraste, au Canada, un peu plus de 100 cas ont été renvoyés à la GRC par le CANAFE, le nouveau centre canadien de surveillance des transactions financières (Cordon, 2003, p. A12B). Étant donné que les nouvelles lois sur le recyclage des produits de la criminalité et sur le financement des terroristes qui ont mené à la création de ce centre sont en vigueur depuis seulement deux ans, il est trop tôt pour tirer des conclusions quant à l'impact du CANAFE. La déclaration des transactions financières suspectes a seulement débuté en novembre 2001 (vérificatrice générale du Canada, 2003). En 2004, la vérificatrice générale fera rapport au sujet de la mise en œuvre de ces nouvelles lois.

De manière générale, Levi (1997, p. 11) conclut que, bien que l'on ne puisse déterminer quelles sont les incidences de la réglementation relative au blanchiment d'argent, celle-ci permet de réaliser certains objectifs en matière d'enquêtes et certains objectifs symboliques :

[la réglementation relative au blanchiment] semble être utile surtout pour procéder à des vérifications ex post facto fondées sur des pistes connues. Pour ce qui concerne l'Australie, les examens réalisés à ce jour portent à croire que l'on n'utilise pas suffisamment ce que je considère comme le système de surveillance le plus sophistiqué sur le plan technologique… Un des problèmes importants auquel on semble s'être heurté dans différents pays tient à ce que de nombreux responsables au sein des organismes d'application de la loi ont présumé qu'une fois que les banques seraient de leur côté… les affaires leur tomberaient du ciel, étant donné que - selon ce qu'ils croyaient - les banques étaient déjà au courant des crimes de leurs clients. [En réalité] tout ce qu'on a, c'est une transaction financière " insolite ", pour laquelle, en règle générale, on ne pourra pas obtenir une explication en s'enquérant tout bonnement auprès des parties en cause, si l'on pense que celles-ci sont des criminels … on n'y a pas consacré suffisamment d'effectifs policiers ou douaniers : un problème courant d'affectation de ressources insuffisantes aux fonctions policières. En ce sens, les lois sur le blanchiment d'argent peuvent être considérées comme davantage symboliques qu'utiles…

Les incidences des lois sur le blanchiment d'argent sont peut-être encore plus modestes si l'on examine les résultats des enquêtes qui concernent strictement des entreprises criminelles. Bien que l'on délibère encore sur la question des répercussions des lois sur le blanchiment d'argent et que les preuves recueillies à ce jour ne soient pas rassurantes, plusieurs enquêtes ont permis de perturber des activités criminelles. À cet égard, on peut citer deux exemples, soit Operation Greenback et l'affaire de la " Pizza Connection ".

Operation Greenback a été le premier service de lutte du gouvernement américain à s'attaquer au blanchiment d'argent. Ce projet, décrit comme la première tentative réussie pour enlever au trafic de drogues son caractère profitable, a démarré en 1980, et, au cours de ses trois premières années, il a produit 40 mises en accusation contre 152 personnes appartenant à 40 organisations. Cent onze personnes ont été arrêtées et 33 millions de dollars en devise américaine ont été saisis. Le projet a aussi mené à la saisie de biens d'une valeur totale de plusieurs millions de dollars ainsi qu'à la confiscation de sommes considérables (Dombrink et Meeker, 1987, p. 729). Dans l'affaire de la " Pizza Connection ", un stratagème sophistiqué avait été mis au point pour blanchir les produits du trafic d'héroïne importée clandestinement du Sud-est asiatique et distribuée dans l'Est des États-Unis par la mafia sicilienne. Au moins 25 millions de dollars ont été blanchis dans cette affaire et 38 personnes ont été mises en accusation à la suite de l'enquête (Webster et McCampbell, 1992, p. 4).

À titre d'initiative multilatérale, les pays du G-7 ont créé en 1989 le Groupe d'action financière sur le blanchiment de capitaux (GAFI) pour étudier des façons d'empêcher les blanchisseurs d'argent d'utiliser les institutions financières et pour favoriser la coopération dans les affaires de blanchiment. Le Groupe d'action a élaboré une série de recommandations pour aider les pays à combattre le blanchiment d'argent, et il évalue périodiquement le progrès des membres sur le plan de la mise en œuvre de ces recommandations.

Presque tous les pays du G-7 ont criminalisé le blanchiment d'argent ou sont sur le point de le faire (US General Accounting Office, 1993, p. 23). Les efforts déployés par le GAFI ont aussi conduit à des accords bilatéraux d'entraide entre États membres et non membres aux fins du gel et de la confiscation de profits tirés du trafic de stupéfiants. Le GAFI favorise aussi l'échange de renseignements sur le blanchiment d'argent. Ses activités s'accordent avec l'idée qu'il est nécessaire de mettre en place de mesures de lutte contre le blanchiment d'argent partout dans le monde, étant donné que les trafiquants continueront de rechercher le maillon le plus faible des systèmes financiers.

Les efforts internationaux se heurtent toutefois aux différences dans le champ d'application des lois relatives au blanchiment d'argent et au secret bancaire et aux différences entre les divers systèmes juridiques en général (US General Accounting Office, 1993, p. 23). En outre, les différences entre les régimes de déclaration des transactions financières et les lois relatives aux saisies des divers États membres font obstacle à l'échange rapide de renseignements ainsi qu'à l'extradition et à la poursuite rapides des délinquants. Dans ses évaluations, le GAFI a aussi cerné le besoin de mieux définir la notion de " transaction suspecte " afin d'obtenir une meilleure coopération de la part des banques.

Bien que le GAFI évalue le respect de ses recommandations par les membres, il n'a aucun pouvoir de contrainte. Dans la plupart des pays, les mesures de lutte contre le blanchiment d'argent incombent aux institutions financières. Bien que les pays imposent des sanctions à ces institutions en cas de non-respect des règles de contrôle établies, les banques n'ont pas nécessairement la capacité ou l'expertise nécessaire pour mettre en place ces systèmes de contrôle. En outre, de nombreuses banques centrales ne disposent pas nécessairement des ressources nécessaires pour aider leurs banques à respecter les exigences en matière de déclaration ou pour évaluer les activités de contrôle de leurs banques (US General Accounting Office, 1993, p. 32).

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