Modernisation de la Loi sur la protection des renseignements personnels : Rapport sur la mobilisation des partenaires autochtones – Ce que nous avons appris (jusqu’à présent) et prochaines étapes

Partie 2 : Prochaine étape de la mobilisation et sollicitation de commentaires sur les changements potentiels

Faire progresser la modernisation de la LPRP

Comme l’indique le résumé présenté à la partie 1 du présent rapport, les questions relatives à la modernisation de la LPRP ne suscitent pas toutes les mêmes préoccupations chez les partenaires autochtones. Bon nombre de questions ont suscité beaucoup de commentaires, et il pourrait être utile d’obtenir des observations supplémentaires à leur égard en vue d’éventuelles modifications à la LPRP.Cependant, d’autres questions exigent de plus amples discussions et réflexions avant que des orientations de politiques potentielles puissent être envisagées.

La plupart des partenaires autochtones ont manifesté de l’intérêt pour la tenue d’autres séances d’échanges et de discussions, de façon préliminaire ou en guise de suivi, une fois que des orientations de politiques potentielles auront été identifiées. Ils ont demandé au ministère de la Justice et au Secrétariat du Conseil du Trésor de leur faire part des échéanciers et des possibilités de mobilisation future relativement à la modernisation de la LPRP et à l’Examen de l’accès à l’information (phase 2), à mesure qu’elles progresseront. La présente partie du rapport tient compte de cette rétroaction et vise à fournir des renseignements sur les prochaines étapes de la mobilisation du ministère de la Justice avec les partenaires autochtones.

De plus, c’est pour ces motifs que nous avons élaboré une approche en plusieurs étapes pour faire progresser la modernisation de la LPRP. Par cette approche, nous visons à garantir la prise en considération et la résolution cohérente de toutes les questions liées à la LPRP et des incidences à prévoir pour les peuples autochtones, tout en veillant à ce que la modernisation globale de la LPRP suive bien son cours. Dans cette perspective, nous proposons de discuter d’abord des principes fondamentaux de la LPRP et des principales règles qui régissent la communication des renseignements personnels entre les organismes publics fédéraux et les peuples autochtones. Par la suite, des échanges avec nos partenaires autochtones pour discuter des règles plus détaillées et des questions complexes susceptibles de soutenir les changements potentiels préalablement discutés sont prévus. Cette étape pourrait avoir lieu après l’édiction d’une version refondue de la LPRP.

Pour la prochaine étape, nous souhaitons obtenir des points de vue et des commentaires sur les idées de changement présentées ci-dessous, lesquelles ont été élaborées en fonction de ce que nous avons appris jusqu’à présent.

Idées de changement envisagées pour moderniser la LPRP

1. Inclure expressément la réconciliation avec les Autochtones dans l’objet de la LPRP

Comme bien d’autres lois fédérales, la LPRP comporte une disposition énonçant son objet. Dans le contexte de la consultation publique en ligne sur la modernisation de la LPRP, le ministère de la Justice a proposé de mettre à jour cette disposition pour y énoncer clairement les importants objectifs qui sous-tendent cette loi régissant la protection des renseignements personnels dans le secteur public fédéral, y compris la volonté de faire progresser la réconciliation avec les peuples autochtones au Canada en favorisant une meilleure communication des renseignements personnels des individus autochtones aux Premières Nations, aux Inuits et aux Métis. Les autres objectifs proposés comprennent ce qui suit :

L’inclusion de ces objectifs permettrait de mieux guider l’interprétation de la LPRP et les décisions discrétionnaires qu’elle exige souvent. L’idée d’adopter une disposition de déclaration d’objet qui refléterait les grands objectifs publics de la LPRP a obtenu l’appui de bon nombre d’intervenants qui ont participé à la consultation publique en ligne.

Q1. À quelles conditions appuieriez-vous l’inclusion d’une disposition d’objet qui énoncerait qu’un des objectifs de la LPRP modernisée est de faire progresser la réconciliation avec les peuples autochtones au Canada en favorisant une meilleure communication des renseignements personnels des individus autochtones aux Premières Nations, aux Inuits et aux Métis?

2. Ajouter un principe selon lequel un organisme public fédéral peut communiquer les renseignements personnels des individus autochtones qui relèvent de lui à un gouvernement, une organisation ou une entité autochtone

Approche de protection des renseignements personnels fondée sur des principes

Dans son document de travail relatif à la consultation publique en ligne, le ministère de la Justice a proposé que la version modernisée de la LPRP intègre un certain nombre de principes reconnus à l’échelle internationale en matière de protection des renseignements personnels, comme c’est le cas pour d’autres lois canadiennes et étrangères en ce domaine. Ces principes établiraient les attentes de base de la population canadienne et des organismes publics fédéraux quant à la façon dont les renseignements personnels devraient être gérés et protégés par le secteur public fédéralNote de bas de page 12. Ils seraient soutenus par des règles plus détaillées qui apporteraient un éclairage précis sur ce que la LPRP exige ou permet de la part des organismes publics fédéraux.

Cette approche fondée sur des principes a obtenu l’appui de la plupart des intervenants qui ont participé à la consultation publique en ligne. De l’avis de la majorité, les principes en question permettraient de s’appuyer sur un cadre souple, adaptable et tenant compte du contexte pour réglementer les activités faisant intervenir des renseignements personnels, tout en soutenant l’interopérabilité de la LPRP avec d’autres cadres de protection des renseignements personnels.

Élargissement de la portée des communications de renseignements personnels aux entités représentant les intérêts des peuples autochtones

Jusqu’à présent, tant dans la consultation publique en ligne que dans le cadre de la mobilisation des Autochtones, les partenaires autochtones ont fait état de la nécessité de communiquer davantage les renseignements personnels des individus autochtones aux entités qui les représentent. Dans cette perspective, une idée serait d’inclure dans la LPRP un nouveau principe selon lequel un organisme public fédéral peut communiquer les renseignements personnels d’un individu autochtone à un gouvernement, une organisation ou une entité autochtone sans qu’il soit nécessaire d’obtenir le consentement de l’individu concerné. Ce principe pourrait étendre les autorisations actuelles de communication de deux façons : en autorisant la communication à davantage de fins que celles actuellement reconnues, et en autorisant la communication de renseignements à une plus grande diversité de destinataires autochtones. Par exemple, il pourrait permettre que ces renseignements personnels soient communiqués à un plus grand nombre de gouvernements autochtones que ceux actuellement mentionnés dans la LPRP, de même qu’à des organisations et entités autochtones.

L’inclusion d’un principe qui élargirait ainsi les possibilités de communication de renseignements personnels pourrait être un moyen important de moderniser la relation entre les organismes publics fédéraux et les peuples autochtones en la matière. Cependant, ce principe devrait être soutenu par un cadre plus particulièrement axé sur la protection des renseignements personnels, de façon à garantir que les renseignements des individus autochtones demeurent protégés et que les organismes publics fédéraux remplissent leurs responsabilités et leurs obligations de responsabilisation. Par conséquent, il faudrait que des protections adéquates soient mises en place avant que ce genre de principe puisse être utilisé pour communiquer les renseignements personnels des individus autochtones.

Les sections A à D ci-dessous présentent des façons dont un principe de ce genre pourrait être formulé et pourrait fonctionner pour élargir les possibilités de communication actuelles. La section E vise à approfondir la discussion concernant les règles plus particulières qui pourraient soutenir ce principe afin qu’il soit applicable en pratique.

Q2. À quelles conditions appuieriez-vous l’ajout d’un principe selon lequel un organisme public fédéral pourrait communiquer les renseignements personnels des individus autochtones qui relèvent de lui à un gouvernement, une organisation ou une entité autochtone?

A. Fins auxquelles les renseignements peuvent être communiqués sans le consentement de l’individu concerné

Un message est clairement ressorti de l’ensemble des séances d’échanges et de discussions : les gouvernements et organisations des Premières Nations, des Inuits et des Métis doivent avoir un accès accru aux renseignements personnels des individus autochtones. À l’heure actuelle, l’article 8 de la LPRP autorise les institutions fédérales à communiquer les renseignements personnels concernant un individu à n’importe quelle fin si cet individu y consent. Le même article prévoit aussi des cas particuliers qui permettent la communication des renseignements personnels de n’importe quel individu sans son consentement. Certains de ces cas d’autorisation s’appliquent à l’ensemble de la populationNote de bas de page 13, alors que d’autres sont propres aux peuples autochtonesNote de bas de page 14.

Les partenaires autochtones ont manifesté leur appui au maintien des autorisations de communication préétablies, dans la version modernisée de la LPRP, mais ont aussi suggéré d’ajouter de nouveaux cas d’autorisation pour prévoir un plus grand nombre de fins auxquelles les organismes publics fédéraux pourraient leur communiquer les renseignements personnels d’individus autochtones sans leur consentement.

Les partenaires autochtones ont soulevé un certain nombre de motifs pour lesquelles ils ont besoin d’un accès accru aux renseignements personnels de leurs membres ou citoyens. Bon nombre de ces motifs sont liés à l’exercice des fonctions gouvernementales, dont la prestation de services communautaires, la gestion des ressources naturelles et les futures initiatives relatives à la gouvernance. Certains partenaires autochtones ont aussi soutenu que la souveraineté des Autochtones en matière de données justifie la communication des renseignements personnels à un plus grand nombre de fins.

Il y a deux approches possibles pour élargir la liste actuelle de fins auxquelles les renseignements personnels d’individus autochtones pourraient être communiqués à des entités autochtones sans le consentement des individus concernés. Une de ces approches pourrait être de déterminer toutes les fins qui ne sont pas encore mentionnées dans la LPRP auxquelles la communication de ces renseignements à des gouvernements, organisations et entités autochtones devrait être autorisée, puis de les y ajouter. Ces fins pourraient être spécifiques (par exemple « aux fins de recherche ») ou plus générales (par exemple « pour contribuer au développement ou au mieux-être de la collectivité que le destinataire représente » ou « en vue de la défense des droits et intérêts des peuples autochtones au Canada »). Une autre approche serait celle qui consiste à autoriser une telle communication de renseignements personnels (celle d’un individu autochtone, sans son consentement, à des gouvernements, organisations ou entités autochtones) peu importe la fin poursuivie.

Q3. À quelles fins, en plus de celles déjà prévues par la LPRP, devrait-on autoriser la communication de renseignements personnels d’individus autochtones à des gouvernements, organisations ou entités autochtones?

Q4. Quelles approches appuieriez-vous pour élargir les fins auxquelles les renseignements personnels d’individus autochtones pourraient être communiqués sans consentement?

A) Préféreriez-vous : a) que l’on énonce toutes les fins auxquelles la communication serait permise; b) que l’on permette la communication peu importe la fin poursuivie; ou c) que l’on adopte une autre approche?

B. Reconnaissance de la diversité des gouvernements autochtones

De façon générale, les partenaires autochtones sont en accord avec l’idée que les dispositions de la LPRP autorisant la communication de renseignements personnels sans consentement doivent tenir compte de l’étendue et de la diversité des gouvernements autochtones. Dans cette perspective, il n’y aurait plus lieu de limiter la communication à ceux qui sont des « bandes d’Indiens », à ceux qui sont mentionnés en tant que « gouvernements autochtones » et à ceux qui sont expressément désignés comme des destinataires autorisés de renseignements personnelsNote de bas de page 15. De même, il n’y aurait plus lieu de faire de distinction entre ces différentes formes de gouvernements autochtones. En ce sens, la LPRP modernisée pourrait inclure de nouvelles notions ou définitions autorisant la communication de renseignements personnels à tout gouvernement des Premières Nations, des Inuits ou des Métis. L’idée serait d’éviter de dresser une liste législative devant constamment être mise à jour, tout en veillant du même coup à énoncer une notion assez claire pour éviter des problèmes d’interprétation, des délais de communication allongés et des atteintes potentielles à la vie privée.

Les législateurs ont recouru à différents moyens pour reconnaître la diversité des gouvernements autochtones. Certaines lois provinciales sur la protection des renseignements personnels font référence aux organisations autochtones [traduction] « exerçant des fonctions gouvernementales »Note de bas de page 16, alors que certaines lois fédérales établissent la notion de « corps dirigeant autochtone », dont la définition est la suivante : « Conseil, gouvernement ou autre entité autorisé à agir pour le compte d’un groupe, d’une collectivité ou d’un peuple autochtones titulaires de droits reconnus et confirmés par l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982Note de bas de page 17. »

Q5. Quelles notions et définitions appuieriez-vous pour que la LPRP reconnaisse adéquatement la diversité des gouvernements des Premières Nations, des Inuits et des Métis?

C. Communication de renseignements personnels à des organisations et entités autochtones

L’idée d’ajouter à la LPRP un principe qui élargirait les fins auxquelles les renseignements personnels d’individus autochtones pourraient être communiqués sans consentement soulève une autre question: cette communication sans consentement pourrait-elle s’appliquer aussi à des organisations ou entités autochtones autres que des gouvernements autochtones? Par exemple, la LPRP pourrait autoriser cette communication à toute « organisation autochtone » et reprendre la définition que d’autres lois fédérales donnent à ce terme, à savoir : « Corps dirigeant autochtone ou toute autre entité qui représente les intérêts d’un groupe autochtone et de ses membres »Note de bas de page 18. De plus, la LPRP pourrait permettre la communication de renseignements personnels seulement à certaines fins, ou peu importe la finalité poursuivie, dépendamment du destinataire. Cela soulève des questions connexes quant à savoir quelles entités autochtones ont l’approbation et la confiance nécessaires des Premières Nations, des Inuits et des Métis pour pouvoir obtenir leurs renseignements personnels, et à quelles fins chaque entité concernée peut les obtenir.

Q6. Dans l’éventualité où la LPRP modernisée autoriserait la communication de renseignements personnels d’individus autochtones peu importe la fin poursuivie, cette autorisation générale de communication devrait-elle s’appliquer uniquement aux gouvernements autochtones, ou plutôt à l’ensemble des gouvernements, organisations et entités autochtones?

Q7. Dans l’éventualité où la LPRP modernisée autoriserait la communication de renseignements personnels d’individus autochtones à un nombre accru de fins expressément mentionnées, à quels types d’entités autochtones (gouvernements, organisations ou autres) devrait-on autoriser la communication à chacune de ces fins?

Q8. Quelles mesures devraient être utilisées pour aider les organismes publics fédéraux à s’assurer que le gouvernement, l’organisation ou l’entité autochtone en question a l’autorisation d’obtenir les renseignements personnels de ses citoyens ou de ses membres?

D. Transfert de renseignements personnels

Compte tenu de l’importance de la souveraineté des Autochtones en matière de données, certains partenaires ont recommandé que la LPRP autorise aussi les organismes publics fédéraux à transférer les renseignements personnels des membres des Premières Nations, des Inuits ou des Métis à leurs gouvernements respectifs et aux organisations qui les représentent. Dans le contexte de la discussion, un « transfert » ne désigne pas la même chose que la situation habituelle où une copie des renseignements personnels est fournie au demandeur. En effet, dans le cas d’un transfert, l’organisme public fédéral fournirait les renseignements personnels, puis en cèderait le contrôle. Il n’en conserverait même pas une copie, sous réserve de ses obligations au titre de la Loi sur la Bibliothèque et les Archives du Canada. Ainsi, l’organisme public fédéral ne serait plus en mesure d’utiliser ou de communiquer les renseignements personnels en question, même pas pour permettre à l’individu qu’ils concernent d’y accéder.

Q9. À quelles conditions appuieriez-vous l’élargissement des dispositions de communication de la LPRP pour autoriser les organismes publics fédéraux à transférer des renseignements personnels?

A) Le transfert de renseignements personnels devrait-il être autorisé de façon générale, ou plutôt être limité à des situations particulières, par exemple lorsqu’il y a aussi un transfert de programme ou d’activité?

B) Les organismes publics fédéraux devraient-ils être autorisés à transférer des renseignements personnels à l’ensemble ou à une partie des gouvernements, organisations ou entités autochtones?

E. Atténuation des conséquences sur les intérêts des individus autochtones en matière protection des renseignements personnels

Bon nombre de partenaires ont reconnu la nécessité d’atténuer les conséquences de la communication de renseignements personnels sur les intérêts individuels des Autochtones en matière de protection des renseignements personnels. Plusieurs ont également insisté sur l’importance de la mise en place de protections adéquates avant qu’un organisme public fédéral communique ou transfère des renseignements personnels à un gouvernement, une organisation ou une autre entité des Premières Nations, des Inuits ou des Métis. Cela signifie qu’un cadre adéquat de protection des renseignements personnels devrait être créé avant qu’il ne soit possible d’invoquer l’éventuel principe qui élargirait la portée des autorisations actuelles de communication.

Certains partenaires autochtones ont fait état de mesures et de mécanismes qui pourraient assurer la protection des renseignements personnels après leur communication ou leur transfert, conformément aux responsabilités et aux obligations de responsabilisation des organismes publics fédéraux. Les accords sur la communication de renseignements (ACR) ont été identifiés comme un bon outil pour établir les protections minimales requises, mais les partenaires ont souligné que ceux-ci demandent beaucoup de ressources. C’est pourquoi certains ont proposé qu’un gabarit d’ACR énonçant les protections de base soit créé, et qu’une disposition habilitante soit adoptée pour que les protections de base soient établies par voie réglementaire. Comme solution de rechange, d’autres ont proposé que les organismes publics fédéraux s’appuient sur les mesures de protection des renseignements personnels prévues par les lois ou codes des gouvernements autochtones. Cette solution concorderait avec l’approche de bon nombre d’administrations qui autorisent la communication de renseignements personnels lorsque le destinataire est soumis à un cadre de protection qui fournit auxdits renseignements un degré de protection « similaire », « adéquat » ou « équivalent » à celui qui s’applique à l’entité communiquant les renseignements.

Q10. Quels mécanismes la LPRP devrait-elle reconnaître pour soutenir la communication accrue de renseignements personnels à des gouvernements ou organisations des Premières Nations, des Inuits ou des Métis et assurer la protection des renseignements ainsi communiqués ou transférés, conformément aux responsabilités et aux obligations de responsabilisation des organismes publics fédéraux?

A) La loi modernisée devrait-elle reconnaître expressément les ACR ainsi que les lois et codes adoptés par les gouvernements autochtones eux-mêmes comme des mécanismes d’appui à la communication et à la protection des renseignements personnels?

Q11. À quelles conditions appuieriez-vous l’élaboration d’exigences législatives ou réglementaires établissant les protections de base que devrait inclure tout mécanisme choisi (qu’il s’agisse d’un ACR ou encore d’une loi ou d’un code autochtone en la matière) afin d’atténuer les conséquences que la communication et le transfert pourraient avoir sur les intérêts individuels des Autochtones en matière de protection des renseignements personnels?

Q12. Sur quelles protections de base en matière de protection des renseignements personnels les discussions devraient-elles porter une fois que seront terminées les séances d’échanges et de discussions sur les idées de changement traitées à la partie 2?