Modernisation de la Loi sur la protection des renseignements personnels : Rapport sur la mobilisation des partenaires autochtones – Ce que nous avons appris (jusqu’à présent) et prochaines étapes

Partie 1 : Contexte et résumé

Pourquoi moderniser la Loi sur la protection des renseignements personnels?

La Loi sur la protection des renseignements personnels (LPRP) est un élément clé du cadre juridique canadien de protection des renseignements personnels. Elle régit les façons de procéder des organismes publics fédéraux en ce qui concerne la collecte, l’utilisation, la communication, la conservation, l’élimination et la protection des renseignements personnels. Elle confère aussi des droits d’accès aux individus : toute personne visée peut demander aux organismes publics fédéraux de lui communiquer les renseignements personnels la concernant.

Le monde a considérablement changé depuis l’entrée en vigueur de la LPRP en 1983. En près de 40 ans, les progrès technologiques et les changements sociaux ont fait évoluer les attentes de la population canadienne quant aux façons dont les organismes publics fédéraux recueillent, utilisent, communiquent, consignent et protègent leurs renseignements personnels. Au cours des dernières décennies, il s’est opéré un virage majeur vers la numérisation de l’information qui offre de nouvelles possibilités aux organismes publics fédéraux en ce qui concerne la collecte, l’analyse et la rétention de quantités accrues d’information, y compris les renseignements personnels. Ces nouvelles occasions soulèvent des enjeux importants qui doivent être pris en considération.

En 2016, celle qui était alors ministre de la Justice et procureure générale du Canada a annoncé que le Ministère procéderait à la modernisation de la LPRP. Pour régir les façons dont les organismes publics fédéraux gèrent les renseignements personnels, et s’assurer que la LPRP reflète les attentes actuelles de la population canadienne en matière de protection des renseignements personnels, l’établissement d’un cadre juridique modernisé et actualisé était prévu. Il y avait aussi une volonté d’aider les organismes publics fédéraux à innover de façon responsable en utilisant de nouvelles technologies et de nouveaux modèles de fonctionnement afin de mieux servir la population, particulièrement dans le cas d’initiatives exigeant la collaboration entre ces différents organismes publics ou la communication d’information avec d’autres ordres de gouvernement.

Depuis la mise en vigueur de la LPRP, il y a aussi eu des évolutions importantes qui font ressortir le caractère unique des intérêts des Autochtones en ce qui a trait aux renseignements personnels. Par exemple, en 1998, le Comité national de direction responsable de l’Enquête régionale sur la santé des Premières nations et des Inuits a reconnu les principes de PCAPMD, qui portent sur les questions de propriété, de contrôle, d’accès et de possession concernant les donnéesNote de bas de page 4. En 2018, le gouvernement du Canada s’est engagé à respecter les Principes régissant la relation du Gouvernement du Canada avec les peuples autochtones, qui comprennent la reconnaissance des droits des Autochtones et du droit des gouvernements autochtones à l’autodétermination. Le 21 juin 2021, la Loi concernant la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones a reçu la sanction royale et est immédiatement entrée en vigueur.

Séances d’échanges et de discussions avec des partenaires autochtones

Une version modernisée de la LPRP pourrait soutenir la réconciliation avec les Premières Nations, les Inuits et les Métis au Canada en établissant des relations renouvelées, de nation à nation, de gouvernement à gouvernement, et entre les Inuits et la Couronne. Bien que la LPRP soit axée sur la protection des renseignements personnels que détiennent les organismes publics fédéraux sur tous les individus, elle a des incidences particulières sur les peuples autochtones au Canada. Par exemple, elle donne actuellement une définition restreinte aux expressions « bande d’Indiens » et « gouvernement autochtone ». De plus, certaines dispositions permettant la communication de renseignements personnels ne tiennent pas nécessairement compte des différentes raisons pour lesquelles des partenaires autochtones pourraient avoir besoin d’obtenir ces renseignements.

Pour toutes ces raisons, le ministère de la Justice Canada a voulu établir un dialogue avec les gouvernements et les organisations pouvant présenter les perspectives des Premières Nations, des Inuits et des Métis sur la modernisation de la LPRP. En 2019, le Ministère a tenu une consultation technique ciblée pour entamer un examen approfondi des questions relatives à la LPRP, dont celles touchant les peuples autochtones. Au cours de cette consultation technique, des experts de la protection des renseignements personnels et de la gestion des données, y compris des experts des enjeux autochtones en matière de données, ont présenté des observations qui ont aidé le ministère de la Justice à déterminer les questions à traiter dans le cadre de la mobilisation réservée aux gouvernements et organisations autochtonesNote de bas de page 5.

En 2020, le ministère de la Justice a écrit à 32 gouvernements et organisations autochtones pour leur faire part de sa volonté de les rencontrer afin de discuter de la modernisation de la LPRPNote de bas de page 6. Il s’agissait d’un premier contact visant à sonder l’intérêt et la capacité des partenaires à participer à des séances bilatérales et virtuelles d’échanges et de discussions, dans le contexte de la pandémie de COVID-19. Aussi, étant donné que le Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) est responsable de l’Examen de l’accès à l’information (phase 2) et qu’il y a certains chevauchements entre cette initiative et la modernisation de la LPRP, des représentants du Secrétariat ont été invités à ces réunions.

Depuis août 2020, des responsables du ministère de la Justice et du SCT ont tenu des séances bilatérales d’échanges et de discussions avec des représentants de 14 gouvernements et organisations autochtones pour discuter de la modernisation de la LPRP. Ces séances ont eu lieu parallèlement à la consultation publique en ligne du ministère de la Justice, et certains partenaires autochtones ont pris part aux deux processusNote de bas de page 7. L’objectif de ces séances était d’en apprendre davantage au sujet des perspectives et des expériences de nos partenaires concernant la LPRP. Elles visaient également à obtenir leurs points de vue quant à la façon dont cette loi pourrait mieux refléter leurs besoins et leurs attentes respectives.

Jusqu’à présent, nous avons eu des discussions avec quatre organisations autochtones nationales (OAN), cinq gouvernements signataires de traités modernes, un gouvernement de la Nation métisse, ainsi que plusieurs organisations et un cercle consultatif ayant une expertise particulière en matière de protection des renseignements personnels, de recherche relative aux revendications ou de gestion de l’information. Cependant, bien que nous ayons rencontré des partenaires qui défendent les intérêts de tous les peuples autochtones, nous n’avons pas encore eu l’occasion d’en rencontrer qui défendent exclusivement ceux des Inuits. Le résumé de ce que nous avons appris jusqu’à présent devrait donc être lu en tenant compte de cet élément.

Afin de bien orienter les séances bilatérales d’échanges et de discussions, nous avons fourni à nos partenaires autochtones un document de mise en contexteNote de bas de page 8. Ces discussions constituaient néanmoins une tribune ouverte qui leur permettait de présenter librement leurs perspectives et leurs expériences.

Durant ces séances, tous les partenaires autochtones ont pris soin de préciser qui ils représentaient, de même que les limites de leur capacité à parler au nom d’autres peuples autochtones. Les gouvernements et organisations représentant des Premières Nations et des Métis ont aussi insisté sur la nécessité de s’entretenir directement avec les titulaires de droits concernés et avec les gouvernements autorisés à les représenter.

La majorité des partenaires autochtones ont souligné la nature préliminaire de leurs commentaires et ont exprimé le souhait que le dialogue se poursuive. Beaucoup de partenaires ont insisté sur l’importance d’une communication ouverte et transparente avec le ministère de la Justice et le SCT pendant que les deux mettront en œuvre leurs initiatives respectives de modernisation. La création du présent rapport résulte directement de cette rétroaction des partenaires.

Ce rapport vise notamment à fournir un compte rendu transparent de toutes les discussions qui ont eu lieu jusqu’à présent avec des partenaires autochtones relativement à la modernisation de la LPRP. Pendant les séances de mobilisation, des représentants du ministère de la Justice ont pris des notes pour consigner les points importants soulevés au cours de ces discussions initiales. Après chaque séance, ces notes ont été communiquées aux représentants des partenaires participants et ils ont eu l’opportunité de commenter ces notes pour s’assurer qu’elles reflétaient bien la teneur des discussions. Le rapport s’appuie sur ces notes et rassemble les points de vue exprimés jusqu’à présent, de façon à ce que tous les partenaires autochtones, qu’ils aient participé ou non aux discussions initiales, puissent en prendre connaissance.

Voici donc un résumé de ce que nous avons appris jusqu’à présent.

Ce que nous avons appris jusqu’à présent dans le cadre de la mobilisation des Autochtones

La modernisation de la LPRP aura des effets uniques sur les Premières Nations, les Inuits et les Métis

Plusieurs partenaires autochtones ont mentionné que, dans bien des cas, le gouvernement fédéral détient davantage de renseignements personnels sur les individus autochtones que sur la plupart des membres de la population canadienne. Certains partenaires ont suggéré que le gouvernement du Canada envisage des façons de réduire ce qu’ils considèrent comme une collecte excessive de renseignements personnels portant sur des individus autochtones. Ils ont fait remarquer que ces renseignements ont aussi tendance à être de nature plus délicate que ceux concernant la population canadienne en général, puisqu’ils peuvent comprendre des données démographiques et sociales sur les Autochtones, dont des renseignements sur la généalogie, la santé, l’éducation, l’emploi, le logement, le statut au titre de la Loi sur les Indiens, et les paiements annuels découlant des traités. Par conséquent, la modernisation de la LPRP pourrait avoir une incidence plus marquée pour les individus autochtones que pour le reste de la population canadienne.

Les partenaires autochtones ont aussi insisté sur le fait qu’il est essentiel de faire des distinctions entre les expériences et les perspectives des Premières Nations, des Inuits et des Métis si on veut bien comprendre les incidences et les possibilités uniques que la modernisation de la LPRP peut représenter pour chacun des groupes.

La LPRP ne constitue qu’un des éléments du cadre général applicable aux données des Autochtones

De multiples partenaires autochtones, dont des organisations ayant de l’expertise en matière de protection des renseignements personnels, de recherche relative aux revendications ou de gestion de l’information, ont mentionné que la LPRP régit seulement le traitement des renseignements personnels des individus, et qu’elle ne s’applique pas aux autres données des Autochtones. La LPRP a aussi des recoupements avec d’autres lois fédéralesNote de bas de page 9, de nombreux traités modernes, des ententes sur l’autonomie gouvernementale et, dans certains cas, les cadres législatifs, réglementaires et politiques institués par des peuples autochtones. Étant donné que la LPRP ne constitue qu’un des éléments du cadre général gouvernant l’accès, la protection, la préservation, le contrôle et la communication des données des Autochtones, les modifications envisagées à cette loi devraient tenir compte des recoupements avec les autres instruments régissant les renseignements personnels et les autres données des Premières Nations, des Inuits et des Métis.

Reconnaissance de la diversité des gouvernements autochtones

Le paragraphe 8(2) de la Loi sur la protection des renseignements personnels précise dans quels cas les organismes publics fédéraux peuvent communiquer des renseignements personnels sans le consentement de l’individu qu’ils concernent. Certains paragraphes et alinéas (voir notamment les dispositions 8(2)k), 8(2)f), 8(6), 8(7) et 8(8)) autorisent les organismes publics fédéraux à communiquer à des fins particulières des renseignements personnels à certains gouvernements autochtones, notamment ceux que cette loi désigne expressément comme étant un « gouvernement autochtone » ou une « bande d’Indiens ».

La plupart des partenaires autochtones ont jugé ces notions et définitions trop restrictives. De multiples partenaires ont affirmé que la version modernisée de la LPRP devrait tenir compte de la diversité des gouvernements autochtones au Canada et des différents régimes juridiques dans lesquels ils s’inscrivent (traités modernes, ententes sur l’autonomie gouvernementale, Loi sur les Indiens, Loi sur la gestion des terres des premières nations, revendications territoriales des Inuits, etc.). Toute notion ou définition modernisée à cet égard devrait être élargie pour attester du fait que les gouvernements et organisations autochtones sont formés à partir de la base, à l’échelle communautaire. Il faudrait permettre de déterminer de bas en haut ce qui peut être qualifié d’« autochtone », en tenant compte des structures de gouvernance traditionnelles et héréditaires. De plus, les définitions ne devraient pas contribuer à maintenir l’exclusion des groupes historiquement sous-représentés (par exemple les femmes autochtones, les personnes qui se considèrent comme des Autochtones sans en avoir le statut, les citoyens de la Nation métisse, et les personnes qui se considèrent comme Autochtones mais qui ne vivent pas dans une réserve ou une région visée par une entente de revendication territoriale).

Certains partenaires ont dit préférer être expressément désignés comme des gouvernements aux termes de la future LPRP modernisée.Cela dit, certains partenaires signataires d’un traité moderne ont fait savoir que cette question particulière était peu pertinente pour eux, puisque la version actuelle de la LPRP les inclut déjà dans la définition de « gouvernement autochtone ».

Une OAN partenaire a recommandé que la LPRP intègre et définisse le terme inclusif de « corps dirigeant autochtone », comme c’est le cas dans d’autres lois fédérales, dont la Loi sur les langues autochtonesNote de bas de page 10. Par contre, une autre OAN partenaire a soulevé des préoccupations par rapport à cette suggestion, soulignant que cette définition ne s’applique pas à tous les partenaires, et qu’ils n’ont pas tous été consultés lorsqu’elle a été introduite dans la législation fédérale. Certains partenaires n’ont fait aucun commentaire sur cette recommandation, et d’autres ont fait savoir qu’ils auraient besoin d’obtenir les perspectives des citoyens ou des membres qu’ils représentent avant de donner leur point de vue à ce sujet.

Élargissement des fins auxquelles des renseignements peuvent être communiqués

L’actuelle LPRP énonce deux fins auxquelles des renseignements personnels peuvent être communiqués à certains partenaires autochtones sans le consentement de l’individu qu’ils concernent : premièrement, en vue de l’application des lois ou pour la tenue d’enquêtes licites (alinéa 8(2)f)); et deuxièmement, en vue de l’établissement des droits des peuples autochtones ou du règlement de leurs griefs (alinéa 8(2)k)).

Les partenaires autochtones ont souligné la nécessité d’élargir ces fins. Ils ont fourni des exemples où les Premières Nations, les Inuits et les Métis auraient besoin d’un accès accru à des renseignements personnels ou communautaires, notamment :

Parmi les OAN, les gouvernements signataires de traités modernes et les organisations ayant de l’expertise en matière de protection des renseignements personnels, de recherche relative aux revendications ou de gestion de l’information, un certain nombre ont insisté sur l’importance de recevoir des renseignements exacts, fournis efficacement et en temps opportun, pour être en mesure d’assurer correctement la prestation de programmes et la planification stratégique. En matière de communication de renseignements, un partenaire de la Nation métisse a suggéré d’utiliser comme point de départ la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones (DNUDPA) et les droits intrinsèques à l’autonomie gouvernementale et à l’autodétermination tels qu’ils sont reconnus par l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982. Ce partenaire ne voyait aucune raison d’énumérer dans la LPRP les fins précises et limitées auxquelles des renseignements pourraient être communiqués à des peuples autochtones.

Enfin, bon nombre de partenaires ont souligné l’importance de la souveraineté des Autochtones en matière de données : selon eux, les Premières Nations, les Inuits et les Métis devraient avoir le contrôle de leurs propres renseignements personnels et des renseignements relatifs à leurs collectivités respectives. Parmi les OAN partenaires et les organisations ayant de l’expertise en matière de protection des renseignements personnels, de recherche relative aux revendications ou de gestion de l’information, certains ont ajouté que les organismes publics fédéraux devraient aller au-delà des autorisations de communication et envisager des façons de transférer les données concernant les Premières Nations, les Inuits et les Métis à leurs gouvernements respectifs et aux organisations qui les représentent.

Ententes sur la communication de renseignements et interaction avec les lois fédérales et les lois autochtones

L’alinéa 8(2)f) de la LPRP autorise la communication à certains destinataires de renseignements personnels sans l’autorisation de l’individu concerné « en vue de l’application des lois ou pour la tenue d’enquêtes licites », moyennant un accord sur la communication de renseignements (ACR). Cependant, dans le cas particulier des Autochtones, ce genre de communication peut seulement servir aux Premières Nations mentionnées dans la LPRP. Nous avons demandé s’il fallait de nouveaux partenariats plus souples en matière de communication de renseignements pour que les gouvernements des Premières Nations, des Inuits et de la Nation métisse disposent des mêmes possibilités d’accès aux renseignements personnels détenus par des organismes publics fédéraux.

La plupart des partenaires ont mentionné les ACR parmi les outils pouvant répondre à leur besoin de renseignements supplémentaires. Ces accords sont utiles, car ils peuvent être adaptés aux besoins particuliers des parties et peuvent comporter différents niveaux de protection, dépendamment du degré de sensibilité des renseignements et de l’usage qui en est fait. Selon ces partenaires, la LPRP devrait autoriser clairement la conclusion d’ACR entre des organismes publics fédéraux et des gouvernements et organisations représentant des Premières Nations, des Inuits ou la Nation métisse. À leur avis, cette autorisation devrait être distincte de celle concernant les accords avec des gouvernements provinciaux, territoriaux ou étrangers. Elle devrait être générale et adaptable, de façon à fonctionner pour différents peuples autochtones (par exemple, en tenant compte du fait que les activités de certaines Premières Nations sont régies par la Loi sur les Indiens et que d’autres disposent de traités modernes ou d’ententes sur l’autonomie gouvernementale, ou ont leurs propres lois en vigueur en matière d’accès à l’information et de protection des renseignements personnels).

Certains partenaires signataires de traités modernes ont fait remarquer que la rédaction complète d’un ACR peut demander beaucoup de ressources. Ils ont proposé que le gouvernement fédéral crée des gabarits d’ACR afin d’aider les Premières Nations qui n’ont pas forcément les ressources nécessaires pour en rédiger un. Certains partenaires ont proposé que ces gabarits d’ACR établissent les exigences de base pour assurer la protection des renseignements personnels qui leur sont communiqués ou transférés, pour autant que les gouvernements des Premières Nations soient consultés quant à savoir ce que ces gabarits devraient inclure.

Bon nombre de partenaires ont mentionné que l’on pourrait utiliser des lois, des règlements ou des politiques pour établir les protections de base en matière de renseignements personnels, lesquels pourrait servir de complément aux ACR ou encore les remplacer. De même, le gouvernement fédéral pourrait envisager d’appuyer les gouvernements autochtones dont les moyens sont relativement limités en énonçant clairement ces protections de base dans la législation, la réglementation ou les politiques fédérales. L’intégration de ces protections normalisées dans la législation pourrait être une solution plus transparente et plus utile aux membres des Premières Nations que des ACR de nation à nation, qui peuvent être confidentiels ou assez difficiles d’accès. En revanche, dans les cas où les lois fédérales interagissent avec des traités modernes, des ententes sur l’autonomie gouvernementale ou des lois sur accès à l’information et la protection des renseignements personnels qui relèvent des partenaires autochtones eux-mêmes, les lois fédérales doivent tenir compte de ces cadres juridiques préétablis et les respecter.

Une OAN partenaire a proposé, dans une perspective semblable à celle de la Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre, que la LPRP établisse le degré minimal de protection des renseignements personnels pour les gouvernements autochtones, mais permette que la législation de ceux-ci ou leurs accords avec le gouvernement du Canada y dérogent si les instruments en question fournissent une protection équivalente ou supérieure.

Enfin, de l’avis de certains partenaires signataires de traités modernes, le gouvernement fédéral devrait s’assurer de la capacité des Premières Nations de satisfaire aux exigences accrues de protection des renseignements personnels. Si nécessaire, il devrait fournir des ressources pour aider les Premières Nations à acquérir la capacité d’y satisfaire avant la communication ou le transfert de renseignements personnels.

Certaines organisations, particulièrement celles défendant les intérêts des Premières Nations, ont fait savoir que d’autres séances d’échanges et de discussions seraient nécessaires pour vérifier la position de leurs membres à propos des ACR ou pour déterminer si les exigences minimales de protection des renseignements personnels devraient être énoncées dans la législation, dans la réglementation ou dans des politiques.

Atténuation des conséquences sur les intérêts des individus autochtones en matière de protection des renseignements personnels

La communication de renseignements personnels à des gouvernements et organisations autochtones soulève un certain nombre de questions qui ont une incidence sur les intérêts en matière de protection des renseignements personnels des individus membres des Premières Nations, des Inuits et des Métis. Nous avons demandé s’il faudrait atténuer ces conséquences au moyen de nouvelles mesures instituées par voie de dispositions législatives, de politiques ou de pratiques de gouvernance. Nous avons aussi demandé dans quelle mesure les organismes publics fédéraux devraient pouvoir communiquer des renseignements personnels à une entité autochtone à laquelle la personne concernée n’est aucunement liée.

Bon nombre de partenaires ont souligné qu’il s’agissait d’une question complexe exigeant la prise en compte et la mise en balance de différents intérêts, dont : (i) l’intérêt du gouvernement fédéral à assurer adéquatement la protection des renseignements personnels et la responsabilisation; (ii) l’intérêt communautaire des peuples autochtones en matière de souveraineté des données et de protection des renseignements de la collectivité; et (iii) les intérêts des individus autochtones à l’égard de la protection de leurs renseignements personnels, peu importe qui les détient. Certaines OAN partenaires ont ajouté qu’il faudrait prendre particulièrement soin de protéger les intérêts individuels des Autochtones vulnérables, en pensant notamment aux femmes autochtones, aux membres des Premières Nations qui ne vivent pas dans une réserve et aux personnes coupées de leur collectivité ancestrale. Ces partenaires ont recommandé d’effectuer une analyse au cas par cas pour déterminer si les renseignements personnels en question devraient être communiqués ou non.

De nombreux partenaires ont convenu qu’il était nécessaire de veiller à ce que des protections adéquates soient en place avant qu’un organisme public fédéral communique ou transfère des renseignements personnels. Certains partenaires parmi les OAN et les signataires de traités modernes ont indiqué que la Nation métisse et quelques Premières Nations disposent déjà de cadres de gouvernance ou de lois qui offrent une protection adéquate aux renseignements personnels dont ils ont la responsabilité, ou qui pourraient servir d’appui à cet égard.

Plusieurs partenaires ont aussi fait observer que le degré de protection des renseignements personnels peut varier selon leur degré de sensibilité et la façon dont ils sont censés être utilisés. Par exemple, selon certains, les protections relatives aux renseignements personnels devraient être le plus fortes possible lorsqu’il est question d’antécédents familiaux ou de renseignements sur la santé.

De l’avis de certains partenaires, il devrait y avoir un mécanisme pour permettre aux individus autochtones d’exercer une option de retrait lorsqu’un organisme public fédéral s’apprête à communiquer leurs renseignements personnels à un gouvernement, une organisation ou une entité autochtone. D’autres estimaient que les individus autochtones devraient avoir le droit de présenter une plainte officielle par rapport à la façon dont leur collectivité utilise leurs renseignements personnels. Une OAN partenaire a proposé que la LPRP soit modifiée de façon à ériger en infraction le fait de communiquer des renseignements personnels sans autorisation, afin de dissuader l’utilisation et la communication injustifiées des renseignements personnels des individus autochtones.

Beaucoup de représentants de gouvernements et organisations autochtones ont dit ne pas connaître les points de vue de leurs citoyens et de leurs membres par rapport aux effets que la communication de renseignements peut avoir sur les individus autochtones. Ils ont mentionné que de plus amples discussions seraient nécessaires pour prendre connaissance de leurs points de vue particuliers.

Établissement des droits des peuples autochtones ou règlement de leurs griefs

L’alinéa 8(2)k) de la LPRP autorise les organismes publics fédéraux à communiquer des renseignements personnels notamment à des gouvernements, organisations ou associations autochtones, à des bandes d’Indiens ou à toute personne agissant en leur nom « en vue de l’établissement des droits des peuples autochtones ou du règlement de leurs griefs ».

Plusieurs OAN et organisations ayant de l’expertise en matière de protection des renseignements personnels, de recherche relative aux revendications ou de gestion de l’information ont souligné l’importance de l’alinéa 8(2)k). Ils ont fait état de ses limites et ont parlé de la nécessité d’améliorer l’accès aux données concernant les Autochtones, mais ils n’ont pas remis en question la nécessité de maintenir une telle disposition de communication dans la LPRP.

Les partenaires autochtones ont fait ressortir un certain nombre d’obstacles concrets (traités à la prochaine section) qui peuvent empêcher d’avoir un accès valable à l’information. Une bonne partie de leurs commentaires concernent à la fois la LPRP et la Loi sur l’accès à l’information, puisque ces deux lois ont un effet croisé sur l’accès aux renseignements pertinents permettant de soutenir les revendications des peuples autochtones et de répondre à d’autres besoins.

Des organisations ayant de l’expertise en matière de protection des renseignements personnels, de recherche relative aux revendications ou de gestion de l’information étaient d’avis que les organismes publics fédéraux étaient en situation de conflit d’intérêts au moment de décider de l’accès des peuples autochtones aux documents et aux renseignements requis pour établir leurs droits ou régler leurs griefs à l’encontre du gouvernement du Canada. Ils ont manifesté des préoccupations quant au fait que les peuples autochtones n’ont souvent pas accès aux renseignements dont ils ont besoin pour défendre leurs revendications collectives, alors que le gouvernement du Canada peut accéder aux documents concernés pour s’y opposer.

Obstacles concrets pouvant significativement entraver l’accès à l’information et la protection des renseignements personnels

Certains partenaires autochtones ont traité des obstacles administratifs et des limites que comporte le régime actuel d’accès à l’information et celui de la LPRP. Les organisations ayant de l’expertise en matière de protection des renseignements personnels, de recherche relative aux revendications ou de gestion de l’information ont énuméré certains des problèmes concrets qui se présentent. Cela comprend les critères à remplir pour avoir accès à l’information; la quantité d’information requise pour démontrer le bien-fondé de leurs revendications; et le temps nécessaire pour accéder à l’information ou contester un refus de communication (jusqu’à cinq ans). Ces partenaires ont aussi jugé problématique que les ministères fédéraux adoptent différentes approches par rapport aux politiques qui exigent le transfert de documents à Bibliothèque et Archives Canada.

Des représentants d’OAN et de gouvernements des Premières Nations ont parlé des entraves particulières vécues par leurs membres et leurs citoyens, qui ont des répercussions sur leurs droits en matière d’accès à l’information et aux renseignements personnels. Ils ont mentionné l’incapacité d’accès à une connexion Internet de base, à des systèmes de TI et à des infrastructures modernes, le caractère isolé de certaines collectivités autochtones ainsi que le manque de connaissances technologiques, linguistiques ou autres (particulièrement en anglais et en français). Ils ont reconnu que l’amélioration de l’accès électronique aux services gouvernementaux est généralement bénéfique, mais ils ont affirmé que les versions papier doivent continuer d’être offertes, étant donné les réalités actuelles de bon nombre de collectivités et d’individus autochtones. Un obstacle est particulièrement ressorti : le fait que beaucoup d’individus autochtones peuvent être hésitants à interagir avec le gouvernement fédéral en raison des mauvaises expériences vécues par le passé.

De multiples partenaires autochtones ont indiqué que ces obstacles pourraient être amoindris en partie au moyen d’un mécanisme qui permettrait à des tiers d’apporter leur assistance dans le processus de demande d’information. Certains ont recommandé une modification législative pour permettre aux gouvernements des Premières Nations de demander des renseignements personnels au nom de leurs citoyens. Cependant, un partenaire a mentionné que la possibilité de se faire représenter par un tiers comporte des risques lorsqu’une personne vulnérable est concernée, et il a affirmé qu’un cadre rigoureux d’obtention du consentement serait nécessaire pour préserver la confiance à cet égard. En vue d’atténuer ces obstacles, une organisation a proposé que des services de traduction soient offerts gratuitement ou que les demandes d’information puissent être faites en langue autochtone.

Les partenaires autochtones ont exprimé différentes perspectives quant à savoir si la publication de renseignements généalogiques faciliterait les recherches relatives aux revendications, entre autres. Deux OAN ont indiqué que la publication de ces renseignements serait la bienvenue si elle permettait de réduire le coût et la difficulté d’obtention de ceux-ci. Parmi les organisations ayant de l’expertise en matière de protection des renseignements personnels, de recherche relative aux revendications ou de gestion de l’information, un partenaire a proposé que l’on utilise une base de données générale plutôt que de publier les renseignements, et que l’on veille à ce que les personnes faisant des recherches pour les gouvernements et organisations autochtones y aient le même accès que celles qui le font pour le gouvernement du Canada.

Tous les partenaires autochtones qui se sont exprimés à cet égard ont fait remarquer que la principale difficulté consiste à déterminer comment trouver le juste équilibre entre l’accès à l’information et les droits en jeu relativement à la protection des renseignements personnels. De plus amples discussions et réflexions sont nécessaires pour trancher certaines questions, notamment à savoir si les données ainsi publiées devraient être offertes en libre accès (publiquement accessibles en ligne) ou en accès limité (qu’il s’agisse par exemple de rendre les bases de données accessibles uniquement aux personnes autorisées à y faire des recherches, ou de ne permettre aux individus que d’accéder aux renseignements sur leurs propres ancêtres et descendants). D’après les commentaires préliminaires, il ne semble pas y avoir de solution unique qui convienne à toutes les situations, et le gouvernement devrait aborder ces questions en adoptant une approche de gestion fondée sur le risque.

Nouveaux mécanismes de gouvernance

Les décisions touchant l’accessibilité et la protection des renseignements personnels des membres des Premières Nations, des Inuits et des Métis peuvent être particulièrement complexes, et les gouvernements et organisations autochtones souhaitent exercer un certain contrôle sur ces décisions. Nous avons demandé si les partenaires autochtones jugeaient nécessaire d’avoir de nouveaux outils de gouvernance pour soutenir une approche participative qui permettrait d’aider les organismes publics fédéraux à s’acquitter de leurs obligations concernant la gestion responsable des renseignements personnels.

Parmi les OAN et les organisations ayant de l’expertise en matière de protection des renseignements personnels, de recherche relative aux revendications ou de gestion de l’information, les partenaires qui ont fait des observations à ce sujet ont souligné la nécessité d’assurer la souveraineté des Autochtones sur leurs données. Cela exigerait que les peuples autochtones prennent directement part au processus de décision concernant l’utilisation et la communication de leurs renseignements. Pour ce faire, il pourrait être nécessaire de modifier des dispositions législatives, des politiques ou des processus, notamment pour établir des mécanismes appropriés d’application des exigences et pour prévoir des recours en cas de non-conformité.

Ces partenaires ont proposé la création d’un nouveau régime relatif à l’accès à l’information et à la protection des renseignements personnels, dans lequel les peuples autochtones pourraient fournir des orientations aux organismes publics fédéraux, assurer une supervision ou exercer des pouvoirs formels de décision par rapport aux façons dont leurs renseignements sont utilisés. Par exemple, certains de ces partenaires ont fait valoir que les gouvernements autochtones devraient être avisés en cas d’atteinte à la vie privée de leurs citoyens, ou qu’ils devraient être consultés lorsque des organismes publics fédéraux ont l’intention de communiquer les données des Autochtones, particulièrement s’il s’agit de tiers qui comptent fournir ou vendre ces données à d’autres.

Les partenaires en question ont aussi suggéré l’établissement d’un nouvel organisme de surveillance. Cet organisme devrait être indépendant du gouvernement, inclure des représentants autochtones et non gouvernementaux, et disposer de ressources adéquates. Une OAN partenaire a proposé que le Commissariat à la protection de la vie privée et le Commissariat à l’information continuent d’exercer leurs fonctions de surveillance, mais se fassent accorder le pouvoir supplémentaire de mener une enquête confidentielle lorsque la demande d’information d’un individu autochtone est rejetée. Cela contribuerait à protéger les Autochtones les plus vulnérables qui ont besoin des renseignements concernés, y compris les femmes autochtones et les membres de leur famille.

Tous les partenaires qui se sont exprimés à ce sujet ont souligné que pour créer de nouveaux mécanismes de gouvernance, quels qu’ils soient, il faudrait consulter les gouvernements autochtones et élaborer le tout en collaboration avec eux.

Reconnaissance des intérêts collectifs en matière de protection des données

Une des questions traitées consistait à savoir si la LPRP devrait protéger les intérêts aussi bien collectifs qu’individuels et, le cas échéant, quel serait le meilleur moyen de le faire.

Un certain nombre d’OAN et d’organisations autochtones ayant une expertise en la matière, de même qu’un partenaire signataire de traité moderne, ont signalé que les peuples autochtones ont des intérêts collectifs tout à fait uniques en matière de protection des données. Ces intérêts collectifs sont liés à diverses traditions – par exemple les traditions ancestrales des Premières Nations pour l’attribution des noms ou les rituels traditionnels de danse du soleil. Ils peuvent aussi être liés à d’autres formes de connaissances et de renseignements (dont les récits oraux, les chansons, les histoires, la connaissance de la pharmacopée, et tout autre renseignement concernant les collectivités autochtones ou leurs territoires traditionnels). Parmi les organisations ayant de l’expertise en matière de protection des renseignements personnels, de recherche relative aux revendications ou de gestion de l’information, un partenaire a mentionné que les protections relatives à ces intérêts doivent transcender les limites de compétence et être assez adaptables pour permettre la reconnaissance future de nouvelles formes d’intérêts en ce qui concerne la protection des données.

Les avis étaient partagés quant à savoir si la LPRP ou d’autres lois fédérales ou autochtones constituaient les cadres juridiques appropriés pour protéger les intérêts collectifs en matière de protection des renseignements personnels. Certains partenaires ont fait remarquer que le contenu et la structure de la LPRP sont axés sur les intérêts individuels, de sorte que cette loi n’offre peut-être pas le meilleur cadre pour reconnaître et protéger les intérêts collectifs. D’autres estimaient que la LPRP devrait protéger les intérêts collectifs et qu’elle pourrait énoncer des règles particulières pour les formes de connaissance concernées (par exemple, l’obligation d’aviser la collectivité autochtone que des renseignements sur son savoir traditionnel seront recueillis, et de préciser comment ils seront utilisés, s’ils seront communiqués à d’autres et, le cas échéant, à qui). Parmi les organisations ayant de l’expertise en matière de protection des renseignements personnels, de recherche relative aux revendications ou de gestion de l’information, un partenaire a affirmé que les Premières Nations devraient disposer de pouvoirs décisionnels relativement à leurs données; à son avis, il serait préférable que cette question soit résolue par les cadres législatifs des Autochtones eux-mêmes. Une autre organisation partenaire a fait savoir qu’il lui faudrait consulter individuellement ses nations membres avant de donner de la rétroaction à cet égard.

Les OAN partenaires qui se sont exprimées à ce sujet jugeaient qu’il fallait prévoir de meilleures mesures de protection des intérêts collectifs en matière de données, que ce soit dans la LPRP ou ailleurs. Un partenaire considérait que cette question représentait une occasion d’adapter les lois concernées du Canada à la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones, en particulier sa disposition reconnaissant l’importance du savoir traditionnel autochtone, et d’adapter les mesures de protection des renseignements personnels à la notion de consentement préalable, donné librement et en connaissance de cause. Ce partenaire a en outre proposé que la protection des connaissances autochtones soit explicitement reconnue, comme c’est le cas dans la Loi sur l’évaluation d’impact.