2. Aperçu législatif : Projet de loi C-9

Aperçu législatif : Projet de loi C-9, Loi modifiant la Loi sur les juges

Le 16 décembre 2021, le gouvernement a déposé le projet de loi C-9, Loi modifiant la Loi sur les juges, à la Chambre des communes. Le projet de loi propose des réformes du processus d’examen des allégations d’inconduite contre les juges de nomination fédérale. Le projet de loi a été adopté par la Chambre des communes le 9 décembre 2022 et doit maintenant être étudié par le Sénat. Ce document présente un aperçu du projet de loi.

1. Contexte

Il y a environ 1300 juges de nomination fédérale au Canada. Il s’agit des juges de la Cour suprême du Canada, des cours fédérales (Cour d’appel fédérale, Cour d’appel de la cour martiale, Cour fédérale et Cour canadienne de l’impôt) et des cours supérieures des provinces et des territoires.Note de bas de page 1 Le processus d’examen de la conduite des juges s’applique également aux juges adjoints et adjointes de la Cour fédérale et de la Cour canadienne de l’impôt (jusqu’à récemment appelé « protonotaires »).

L’article 99 de la Loi constitutionnelle, 1867 permet aux juges des cours supérieures provinciales et territoriales du Canada de rester en fonctions « durant bonne conduite » jusqu’à l’âge de 75 ans, et les rend révocables (pour manquement à leur devoir de bonne conduite) uniquement par le gouverneur général à la suite d’un vote aux deux chambres du Parlement. Les lois qui établissent la Cour suprême du Canada et les cours fédérales appliquent les mêmes conditions et exigences aux juges de ces cours.

Déterminer quand l’obligation de bonne conduite a été violée et si une inconduite peut justifier la révocation d’un juge, nécessite une enquête approfondie par un processus déontologique judiciaire équitable et efficace. Le processus doit respecter les exigences légales et constitutionnelles applicables, notamment celles imposées par l’indépendance judiciaire et l’équité procédurale.

Le processus actuel tire son origine d’une affaire d’inconduite judiciaire alléguée survenue dans les années 1960. Les chambres du Parlement ont tenté d’entendre des preuves et d’enquêter. Faire enquêter un juge par le pouvoir législatif s’est avéré complexe et difficile, et a suscité des inquiétudes quant à l’indépendance du pouvoir judiciaire. Par conséquent, en 1971, le Parlement a modifié la Loi sur les juges pour établir le Conseil canadien de la magistrature, composé de tous les juges en chef et juges en chef adjoints de nomination fédérale, et l’a chargé d’enquêter sur toutes les allégations d’inconduite faites à l’encontre des juges de nomination fédérale, indépendamment des pouvoirs exécutif et législatif. Toutefois, le Conseil n’était pas habilité à sanctionner tous les cas d’inconduite. Il n’était habilité qu’à déterminer s’il y avait eu inconduite suffisamment grave pour pouvoir justifier la révocation en vertu de l’article 99 de la Loi constitutionnelle, 1867. Dans ces cas, le Conseil a été tenu de remettre un rapport au ministre de la Justice avec une recommandation sur la révocation du juge.

Au cours des dernières années, le Conseil a ouvert environ 600 dossiers de plainte par année. Depuis sa création en 1971, le Conseil a mené à bien 10 enquêtes publiques sur des allégations d’inconduite suffisamment graves pour pouvoir justifier la révocation, et a recommandé la révocation à cinq reprises.

1.1 Lacunes du processus actuel

Les dispositions créant le Conseil et le processus déontologique judiciaire sont restées essentiellement inchangées depuis 1971. Ces dispositions sont devenues désuètes et le processus est maintenant reconnu comme présentant un certain nombre de graves lacunes. Le projet de loi C-9 propose d’y remédier par des réformes exhaustives qui, considérés ensemble, équivalent à la mise en œuvre d’un processus substantiellement nouveau.

Les principales lacunes du processus actuel sont les suivantes :

Le projet de loi propose également de renforcer la confiance du public en faisant participer des membres du grand public au processus. Les personnes qui n’ont jamais été avocats (et, par conséquent, qui n’ont jamais été juges) seraient impliquées dans la décision de sanctions appropriées pour une inconduite pas suffisamment grave pour justifier la révocation, ainsi que dans la décision de recommander ou non la révocation au ministre de la Justice dans les affaires les plus graves.

1.2 Principes directeurs

Les réformes proposées par le projet de loi sont conçues pour respecter et refléter un certain nombre de considérations importantes, ainsi que les principes juridiques et constitutionnels qui régissent ce domaine du droit :

2. Aperçu du nouveau processus proposé, tel que prévu à l’article 12 du projet de loi

Seulement une petite partie du processus déontologique judiciaire est actuellement prévue dans la Loi sur les juges. La majeure partie du processus actuel est énoncée dans les politiques et les règlements administratifs du Conseil canadien de la magistrature. Ce projet de loi changerait cela en énonçant le processus en détail dans la loi.

Dans ce qui suit, tous les numéros d’article renvoient aux nouvelles dispositions que le projet de loi propose d’ajouter à la Loi sur les juges. Ces dispositions se trouve à l’article 12 du projet de loi.

2.1 Examen initial des plaintes, comités d’examen et sanctions pour inconduite pas suffisamment graves pour justifier la révocation

À l’heure actuelle, le Conseil est seulement habilité de traiter une inconduite si grave qu’elle pourrait justifier la révocation en la renvoyant à une instance appelé un comité d’enquête, composé d’une majorité de membres du Conseil (désignés par le Conseil) et d’une minorité d’avocats (désignés par le ministre de la Justice). Les inconduites moins graves peuvent être traitées par le juge en cause acceptant des mesures correctives volontaires, mais rien ne peut l’obliger à le faire. De plus, la tâche de déterminer au début du processus si l’inconduite alléguée est si grave qu’elle pourrait justifier la révocation incombe à un seul membre du Conseil. Cela a suscité des critiques selon lesquelles le processus est insulaire et irresponsable, manquant de participation des membres du grand public.

En vertu du nouveau processus proposé, comme en vertu du processus actuel, n’importe qui pourrait porter plainte contre un juge de nomination fédérale. Cependant, le processus proposé par le projet de loi est conçu pour traiter toutes les inconduites, y compris les inconduites qui ne sont pas suffisamment graves pour justifier la révocation.

De plus, le Conseil serait tenu de publier une liste de « non-juristes », c’est-à-dire des membres du grand public qui n’ont jamais été avocats, et une liste de juges qui ne sont pas membres du Conseil (articles 82 à 85). Les personnes nommées sur ces listes seraient éligibles à siéger en tant que membres des différentes instances décisionnelles du processus.

Il importe de noter que les comités d’examen procéderaient à l’écrit seulement, sans audiences (article 100). Cela rendrait leur processus plus efficace tout en garantissant l’équité pour la plupart des plaintes. Cependant, les exigences d’équité procédurale varient et, dans certaines circonstances, un juge pourrait avoir droit de présenter des éléments de preuve lors d’une audience. Un juge insatisfait du résultat du processus du comité d’examen aurait donc la possibilité de demander une audience devant un comité d’audience restreint composé de trois personnes (un membre du Conseil, un juge qui n’est pas membre du Conseil et un avocat) (articles 104, 110). Les audiences de ce comité seraient publiques, avec un avocat nommé pour présenter le dossier contre le juge. Il aurait les mêmes pouvoirs d’imposer des sanctions que le comité d’examen, et ses décisions pourraient faire l’objet d’un appel devant un comité d’appel (décrit ci-dessous) (articles 113, 116). À tout moment, si le comité d’audience restreint entend des preuves suggérant que les allégations contre le juge sont en fait si graves que la révocation pourrait être justifiée, il mettrait fin à ses procédures et renverrait l’affaire à un comité d’audience plénier (décrit ci-après) (article 112).

2.2 Inconduite si grave que la révocation pourrait être justifiée

À l’heure actuelle, lorsque des allégations sont jugées si graves que la révocation pourrait être justifié, des audiences publiques sont tenues par des comités d’enquête composées d’une minorité d’avocats désignés par le ministre de la Justice et d’une majorité de membres du Conseil. Les enquêtes, par opposition aux procédures contradictoires (comme celles des tribunaux), ont généralement peu de procédures prédéfinies, et les rôles des avocats impliqués peuvent varier d’une enquête à l’autre. Dans le contexte du processus déontologique judiciaires, cette flexibilité s’est avérée problématique, entraînant des désaccords sur les procédures équitables. Cela a conduit à des contestations judiciaires sous la forme de contrôle judiciaires devant les cours fédérales, alourdissant les coûts et les retards.

Selon le nouveau processus proposé, si un comité d’examen (ou un comité d’audience restreint) trouve une plainte si grave que la révocation pourrait être justifié, la plainte serait renvoyée à un comité d’audience plénier de cinq personnes au lieu d’un comité d’enquête. Ces comités d’audience auraient les caractéristiques suivantes :

2.3 Appels

À l’heure actuelle, une fois qu’un comité d’enquête a terminé ses audiences publiques, il présente un rapport au reste du Conseil canadien de la magistrature, parfois appelé « Conseil plénier ». Cette instance examine ensuite le rapport et remet le rapport final du Conseil au ministre de la Justice. Les procédures et les pouvoirs de recours de cette instance ne sont pas clairs, et la prise de décision pour une instance dont le quorum est de 17 s’est avérée difficile. Les juges qui ont de véritables préoccupations quant à la manière dont le processus a été mené se sont donc tournés vers le contrôle judiciaire.

Les contrôles judiciaires des décisions du Conseil ont été de loin le facteur le plus important contribuant aux retards de procédure et aux coûts élevés. En outre, de telles contrôles judiciaires risquent de donner l’impression que le juge essaie de faire échouer le processus pour empêcher qu’il soit conclu que la révocation est justifiée. Un contrôle judiciaire intenté devant la Cour fédérale peut faire l’objet d’un appel devant la Cour d’appel fédérale et, de là, devant la Cour suprême du Canada avec l’autorisation de la Cour. Cela prend généralement des années.

Pour remédier aux problèmes du Conseil plénier et du contrôle judiciaire devant plusieurs instances, le nouveau processus proposé remplacerait les deux par un mécanisme d’appel efficaces :

2.4 Nouveau mécanisme de financement et contrôles financiers

Les coûts quotidiens du processus déontologique judiciaire sont relativement stables d’une année à l’autre. Ceux-ci comprennent les coûts de traitement et d’examen des plaintes et sont financés par le budget annuel du Conseil canadien de la magistrature.

Cependant, les coûts des audiences publiques, c’est-à-dire les coûts des affaires qui nécessitent des audiences pour des plaintes graves, notamment le coût des contrôles judiciaires, peuvent facilement éclipser les coûts quotidiens au cours d’une année donnée, atteignant même des millions. Ces coûts sont imprévisibles et très variables car le nombre de ces cas varie d’une année à l’autre.

Par conséquent, il n’y a aucun moyen de prévoir avec précision les coûts totaux pour une année donnée, ce qui rend très difficile le financement du processus par le cycle budgétaire ordinaire. De plus, ces coûts sont en bout de ligne non discrétionnaires puisque les audiences sont constitutionnellement requises lorsqu’un juge est susceptible d’être révoqué. Cela rend des prélèvements directs sur le Trésor avec des mécanismes de surveillance appropriés la meilleure approche pour assurer un financement stable du processus.

Le projet de loi propose donc le mécanisme de financement suivant pour le nouveau processus déontologique judiciaire :

Le projet de loi propose également de nouveaux mécanismes de contrôle financier. Un examen indépendant de tous les coûts du processus payés sur le Trésor et de la pertinence des politiques visant à assurer des contrôles financiers adéquats serait requis tous les cinq ans. Afin d’assurer le respect de l’indépendance du processus, la question de savoir qui procéderait à ces examens serait laissée au Commissariat à la magistrature fédérale et au Conseil canadien de la magistrature. Cependant, ils seraient tenus de retenir les services d’un expert qualifié pour effectuer l’examen, et les résultats seraient rendus publics, ainsi que toute recommandation pour une meilleure gestion des coûts (article 147).

Certains tribunaux ont statué qu’un juge doit être admissible au paiement à même les fonds publics des honoraires d’un avocat engagé au fins du processus déontologique. À l’heure actuelle, cela n’est prévu dans aucune loi ou politique fédérale. Le projet de loi limiterait expressément le droit d’un juge à un avocat payé à même les fonds publics aux étapes du processus déontologique judiciaire lui-même, y compris les appels. Les honoraires des avocats engagés à toute autre fin, y compris les tentatives de contourner l’interdiction de contrôle judiciaire, ne seraient pas payés (article 146).

Enfin, l’article 145 permettrait au Commissariat à la magistrature fédérale d’établir des lignes directrices régissant le paiement ou le remboursement de tous honoraires, indemnités ou dépenses. Toute dérogation aux politiques équivalentes du Conseil du Trésor devrait être expliquée. Toutes les lignes directrices feraient l’objet d’un examen dans le cadre du processus d’examen indépendant.

3. Autres dispositions du projet de loi

Les articles 1, 3, 5-6, 11 et 13 du projet de loi apportent des modifications non substantives à certains articles de la Loi sur les juges. Ces ajustements visent uniquement à rendre la loi plus lisible.

Les articles 2, 4 et 7 à 9 du projet de loi apportent des modifications corrélatives à certains articles de la Loi sur les juges afin de s’assurer qu’ils fonctionnent efficacement avec les dispositions du nouveau processus.

L’article 10 du projet de loi abroge les articles de la Loi sur les juges qui établissent le processus actuel de conduite judiciaire pour permettre leur remplacement par les dispositions contenues à l’article 12.

Les articles 14 à 16 du projet de loi sont des dispositions transitoires.