Le traitement accéléré des pensions
alimentaires pour enfants

Vue d'ensemble des procédures d'établissement et de modification des pensions alimentaires pour enfants dans les pays du commonwealth et aux États-Unis

Partie 1
Les régimes administratifs de pensions alimentaires pour enfants dans les pays du commonwealth (suite)

LA NOUVELLE-ZÉLANDE

A. Historique du régime

Avant 1992, la Nouvelle-Zélande réglait les questions relatives aux pensions alimentaires au moyen d'un système double comprenant le régime de contribution administré par le ministère de l'Aide sociale, d'une part, et les ordonnances et ententes alimentaires administrées par les tribunaux, d'autre part. Le régime de contribution instauré en 1981 était conçu pour recouvrer l'argent destiné aux enfants des gardiens prestataires de l'aide sociale auprès des parents non gardiens. Ceux-ci pouvaient contester auprès du ministère de l'Aide sociale le montant qu'ils devaient verser et demander une réduction en invoquant des difficultés excessives. Selon le second système, les sommes exigibles en raison d'une entente ou d'une ordonnance étaient versées aux gardiens prestataires par le truchement d'un agent des pensions alimentaires du ministère de l'Aide sociale. Ce double système occasionnait plusieurs problèmes, dont les suivants :

  1. les deux systèmes donnaient lieu à un grand nombre de décisions ponctuelles qui n'étaient pas du tout uniformes d'une région à l'autre;

  2. une quantité considérable d'arriérés n'étaient jamais perçus;

  3. les pensions alimentaires calculées dans les deux systèmes n'étaient pas uniformes; et

  4. les parents gardiens qui n'étaient pas prestataires de l'aide sociale étaient tenus d'agir par l'intermédiaire du tribunal de la famille, processus souvent long et onéreux.

En 1989, le gouvernement a chargé un groupe de travail constitué de représentants des ministères du Revenu public et de l'Aide sociale, du Trésor, de la commission des services d'État, des ministères de la Justice et des Affaires féminines et du Manatu Maori, de concevoir un système amélioré. La structure mise au point s'inspirait en grande partie du régime australien nouvellement établi. Le projet de loi sur les pensions alimentaires pour enfants a été présenté à la Chambre en août 1991 et sanctionné en décembre de la même année. La Child Support Act 1991 et le régime qu'elle créait sont entrés en vigueur en juillet 1992.

B. Le régime de pensions alimentaires pour enfants
Généralités

D'après le système actuellement en vigueur en Nouvelle-Zélande, le bureau d'administration des pensions alimentaires pour enfants, qui relève du ministère du Revenu public, gère les pensions alimentaires pour enfants. Le régime est obligatoire pour les assistés sociaux. Les autres parents peuvent demander les services du bureau si le débiteur est un résident ou un citoyen de la Nouvelle-Zélande et si le gardien est le seul ou le principal fournisseur des soins, ou encore si la garde est partagée.

Les parents qui ne reçoivent pas l'aide sociale ont le choix de recourir au bureau d'administration ou non. Ils peuvent par ailleurs soit s'adresser au tribunal, soit conclure une entente à l'amiable. Dans ce dernier cas, les parties ont la possibilité de s'adresser au bureau d'administration des pensions alimentaires, leur dossier étant alors traité par la voie administrative et assujetti à tous les procédés exposés dans la présente section du rapport.[26] Si le dossier comporte plusieurs points non résolus, il sera vraisemblablement traité par les tribunaux.  La cour détermine aussi, en général, la pension alimentaire pour enfants. Encore une fois, les parties ont alors la possibilité de demander que l'ordonnance judiciaire soit traitée par la voie administrative.

Lorsqu'il y a plusieurs points non résolu, les tribunaux de la famille de la Nouvelle-Zélande s'appuient sur la médiation. Dès 1978, la commission royale sur les tribunaux déclarait ce qui suit :

[Traduction]

L'idée du tribunal de la famille exige que celui-ci constitue essentiellement un service de conciliation, la comparution devant le tribunal demeurant une solution de dernier ressort; il ne s'agit pas d'une cour assortie d'un service de conciliation. L'accent est donc mis sur la médiation plutôt que sur l'instruction. De la sorte, les parties au litige sont incitées à jouer un plus grand rôle pour résoudre leur différend avec l'aide d'employés spécialisés, plutôt que de subir l'expérience pénible de l'instruction, à moins que celle-ci ne soit inévitable.[27]

Lorsqu'il n'y a pas intervention judiciaire, le ministère du Revenu public administre les pensions alimentaires pour enfants et ce, pour la même raison qui a poussé l'Australie à adopter cette démarche, soit parce qu'il a directement accès aux renseignements nécessaires à la mise en oeuvre des mesures d'exécution en vigueur. De plus, le ministère possède l'expertise voulue pour recouvrer des sommes d'argent.

Le processus est enclenché par la demande de pension alimentaire pour enfants émanant du parent gardien. Le bureau avise le parent débiteur par écrit que la demande a été reçue et acceptée et lui demande de remplir un formulaire en vue de confirmer les détails pertinents pour l'évaluation.

La formule

Le bureau évalue le montant de la pension en utilisant une formule comprenant les éléments suivants :

  1. le revenu imposable - d'après les dossiers de l'impôt sur le revenu;

  2. une allocation de subsistance fondée sur le nombre de personnes à la charge du parent débiteur; et

  3. un pourcentage de la pension alimentaire : la différence entre le revenu imposable et l'allocation est multipliée par un pourcentage fondé sur le nombre d'enfants pour lesquels le parent débiteur verse une somme d'argent.

Une fois que le bureau d'administration a appliqué la formule, le parent gardien ou le parent débiteur peut demander que soit rendue une ordonnance de dérogation si certains critères sont remplis. Avant 1994, les demandes de ce genre étaient traitées par les tribunaux. Dans les cas de garde partagée où chaque parent prend soin des enfants pendant au moins 40 p. 100 de l'année, les deux parents sont traités comme des débiteurs, et des pourcentages réduits servent à calculer les obligations alimentaires. Celles-ci sont ensuite contrebalancées.

Le régime de dérogation

Depuis le 1er juillet 1994, une ordonnance de dérogation peut être accordée par un agent de révision au moyen du processus de révision administrative ou, à défaut, par le tribunal de la famille. Cette modification est attribuable en partie à l'augmentation du nombre de litiges présentés au tribunal de la famille observée par suite de l'adoption des dispositions législatives sur les pensions alimentaires pour enfants. Comme le signale Bill Atkin, de l'Université Victoria de Wellington, la Child Support Act a engendré un volume énorme de litiges et presque toutes les procédures étaient des demandes de dérogation.[28] Les parents débiteurs considéraient la voie judiciaire comme un bon choix parce que les chiffres publiés par le ministère de la Justice indiquaient qu'une ordonnance de dérogation était accordée par le tribunal dans environ 46 p. 100 des cas.[29]

La modification du système de dérogation instaurée par la Child Support Amendment Act 1994 signifie que l'agent de révision doit maintenant étudier la demande avant que le tribunal de la famille ne soit saisi.[30]

Si elles sont assujetties à une ordonnance administrative, les parties doivent d'abord demander une révision administrative avant de se rendre devant le tribunal. Elles ont la possibilité par la suite de comparaître en justice si elles ne sont toujours pas satisfaites. Le parent débiteur doit continuer à verser la pension alimentaire jusqu'à l'audition de la demande, à moins qu'il n'obtienne une réduction temporaire de la pension.

Le parent, gardien ou non, qui souhaite demander un examen de sa situation pour se voir accorder une dérogation à la formule doit s'adresser au bureau d'administration des pensions alimentaires pour enfants afin que l'agent de révision puisse examiner le dossier et demander toute autre information pertinente. Avant la révision, l'ensemble des documents connexes et des preuves à l'appui est envoyé à chacune des parties afin que les parents sachent d'avance sur quels points portera la révision.

Les motifs et les faits justifiant la demande de révision doivent être différents de ceux qui ont été présentés aux audiences administratives antérieures. De plus, aucune augmentation ni diminution ne peut être accordée pour un montant inférieur à 520 $ par année. Les mêmes motifs que ceux exigés pour présenter une demande d'ordonnance judiciaire en dérogation doivent exister. Ces motifs ressemblent à ceux de la loi australienne :

  1. au moins un des motifs énoncés au paragraphe 105(2) de la Child Support Act est respecté;

  2. il est juste et équitable pour toutes les parties que l'ordonnance en dérogation soit rendue;[31] et

  3. il est par ailleurs approprié que l'ordonnance soit rendue.[32]

L'alinéa 105(2)(a) de la Child Support Act 1991 prévoit que la dérogation peut être accordée en raison de la capacité réduite d'une des parties de fournir un soutien financier à cause de circonstances particulières et des facteurs suivants :

  1. l'obligation de subvenir aux besoins, particuliers ou non, d'un autre enfant ou d'une autre personne;

  2. les dépenses nécessaires pour subvenir à ses propres besoins; ou

  3. les dépenses découlant de l'obligation de subvenir aux besoins d'un autre enfant ou d'une autre personne.

Selon l'alinéa 105(2)(b), la dérogation à la formule peut être accordée parce que, dans les circonstances particulières du dossier, les facteurs suivants influent sur le coût d'entretien de l'enfant :

  1. les coûts élevés liés à l'exercice du droit d'accès à l'enfant;

  2. les besoins particuliers de l'enfant; ou

  3. le fait que l'enfant reçoit des soins, une instruction ou une formation auxquels l'un ou l'autre parent s'attend.

Aux termes de l'alinéa 105(2)(c), la troisième possibilité permettant de demander la dérogation est que l'application de la formule serait injuste et inéquitable, dans les circonstances particulières du dossier, pour les motifs suivants :

  1. le revenu, la capacité de gagner un salaire, les biens ou les autres ressources financières de l'une ou l'autre partie n'ont pas été pris en compte;

  2. les versements, transferts ou règlements patrimoniaux antérieurs effectués à l'égard de l'enfant n'ont pas été pris en compte; ou

  3. le parent gardien a le droit de continuer d'occuper un logement dans lequel le parent débiteur a un intérêt financier.

Il y a 41 agents de révision en Nouvelle-Zélande. Ce sont tous des avocats qui possèdent leur propre cabinet indépendant et qui ont signé un contrat avec le ministère du Revenu public pour agir en qualité d'agents de révision au besoin. Les audiences ont lieu dans les locaux du bureau d'administration des pensions alimentaires le plus proche du lieu de résidence du demandeur. Si l'autre partie habite loin, elle participe à l'audience par téléphone. Le demandeur doit d'abord présenter ses arguments à l'agent de révision, qui téléphone ensuite à l'autre partie pour entendre sa version. Si la documentation et les éléments de preuve n'ont pu permettre de prévoir certains points nouveaux qui surgissent durant l'audience, l'autre partie en est avisée par l'agent de révision et doit y répondre.

La demande de révision administrative ne suppose pas de frais pour les parties et, depuis sa mise en oeuvre, en juillet 1994, le processus a permis de réduire considérablement le nombre de litiges soumis aux tribunaux. Selon les normes convenues entre le ministère du Revenu public et le gouvernement pour la tenue des révisions, 85 p. 100 de celles-ci doivent avoir lieu dans un délai de sept semaines, et les autres, dans un délai de dix semaines.

La modification des ordonnances alimentaires pour enfants

Le bureau d'administration des pensions alimentaires pour enfants procède, en avril de chaque année, à l'évaluation des ordonnances en vigueur. Cette évaluation se fonde sur le revenu du parent non gardien ou débiteur figurant sur la déclaration de revenu de l'année précédente. Elle est envoyée au parent non gardien, et un avis de pension exigible est transmis au parent gardien.

Si le parent non gardien souhaite contester l'évaluation révisée, il peut invoquer le fait que son revenu de l'année en cours est d'au moins 15 p. 100 inférieur à ce qui lui apparaît dans la déclaration de l'année précédente. En pareil cas, la personne est tenue d'envoyer au bureau d'administration une formule d'estimation fournissant une preuve quelconque de la réduction de son revenu. Cette formule est alors examinée et traitée administrativement, c'est-à-dire que l'on intègre au dossier les nouveaux chiffres relatifs au revenu. Une autre évaluation et un nouvel avis de pension exigible sont alors établis.

Le parent non gardien peut aussi demander une modification lorsque sa situation a changé durant l'année d'imposition en cours. Il n'a alors qu'à informer le bureau d'administration, et l'évaluation est redressée selon la formule.[33]

C. Propositions de réforme et évaluation du régime néo-zélandais

En 1993, le gouvernement a constitué un groupe d'examen des pensions alimentaires pour enfants présidé par un ancien juge du tribunal de la famille, le juge Trapski. Le mandat du groupe d'examen était le suivant :

  1. examiner les dispositions législatives concernant les pensions alimentaires pour enfants et le fonctionnement du régime d'application; et

  2. formuler des recommandations quant aux modifications à apporter à la Child Support Act 1991 ainsi qu'au mode de fonctionnement du régime, et proposer une méthode de surveillance du régime pour l'avenir;[34]

Le groupe d'examen a relevé certaines des lacunes du régime néo-zélandais, dont les suivantes :

  1. La formule  :

    1. elle est trop complexe;

    2. l'allocation de subsistance est artificielle, illogique et peu réaliste;

    3. la formule engendre des anomalies, surtout lorsqu'il y a garde conjointe, que le parent non gardien se remarie ou qu'il a d'autres enfants.[35]

  2. L'assiette de l'évaluation : le revenu imposable ne reflète pas toujours exactement la capacité de payer du parent non gardien et, dans certaines circonstances, l'assiette de l'évaluation devrait être élargie.

  3. La pension maximale : le groupe d'examen ne considérait absolument pas justifiée la disposition sur la pension maximale, particulièrement lorsque le parent non gardien a la capacité de payer davantage.

  4. La non-prise en compte des coûts véritables des soins donnés à un enfant : le groupe d'examen a proposé que, au lieu de modifier l'assiette de calcul de l'obligation du parent non gardien pour prendre ce facteur en compte, le gouvernement néo-zélandais effectue une étude nationale des coûts réels des soins donnés aux enfants.

  5. La disposition de dérogation : elle est trop compliquée, et son interprétation n'est pas claire.

  6. Le traitement administratif des contributions volontaires : le groupe d'examen a recommandé que,  une fois l'entente à l'amiable enregistrée, le parent non gardien soit avisé de ses conséquences et informé qu'il doit cesser de verser de faire les versements de pension à titre indépendant.

  7. Les problèmes administratifs : notamment volume et complexité inutiles de la correspondance et des avis transmis par le bureau; niveau de service inadéquat et réponse tardive aux demandes de renseignements; piètre qualité des informations données et critiques générales au sujet de la gestion des affaires personnelles des parties.

En ce qui concerne ces lacunes administratives, le bureau d'administration a formulé certaines recommandations de réforme, dont les suivantes :

  1. Meilleure gestion de l'information : pour fournir rapidement aux clients et au personnel de première ligne des informations pertinentes, exactes et compréhensibles. Un problème important relevé touchant cette proposition de modification a été que le système informatique en usage produisait des avis déroutants et contradictoires. Ce système avait été conçu à l'origine pour les fonctions plus générales du ministère du Revenu public.

  2. Descriptions de tâches bien définies et convenablement délimitées du personnel préposé aux pensions alimentaires pour enfants : pour mieux tenir compte des aspects émotifs du travail à tous les paliers. La démarche utilisée était celle de la gestion de cas, selon laquelle le même agent suivait le dossier du début à la fin. Cet agent s'occupait du premier contact, de l'enregistrement des deux parents, de l'évaluation de la pension alimentaire et de son recouvrement. Selon le groupe d'examen, ces fonctions étaient trop exigeantes pour la plupart des agents, de sorte que le profil du poste devrait être redéfini.

  3. Formation suffisante du personnel : pour permettre à celui-ci de traiter les clients plus efficacement et avec une plus grande sensibilité. Le public a fait valoir à maintes reprises que certains employés ne possédaient pas les compétences nécessaires en matière de communications interpersonnelles. Le groupe d'examen a proposé que le personnel reçoive une meilleure formation sur l'écoute, la communication orale, la négociation, la résolution de conflits et la gestion du stress.

  4. Accès au bureau d'administration : pour fournir un service plus efficace et plus efficient aux deux parents. Le groupe d'examen a proposé de faire installer une ligne téléphonique sans frais parce que les parents préfèrent souvent ne pas se rendre au bureau et que le téléphone représente le moyen de communication le plus efficace en pareil cas.

  5. Programmes de gestion du stress : à l'intention des employés du bureau.

Le groupe d'examen a enfin recommandé que le régime d'administration des pensions alimentaires pour enfants soit évalué en permanence par un groupe indépendant, devant être appelé « Groupe consultatif sur l'évaluation des pensions alimentaires pour enfants », qui serait chargé d'examiner les textes législatifs, de répondre aux commentaires des parents et d'évaluer l'incidence sociale du programme sur les parents et les enfants, particulièrement en ce qui concerne le peuple maori. Bon nombre des recommandations contenues dans le rapport Trapski n'ont pas encore été mises en oeuvre en raison du climat politique actuel au pays.[36] Toutefois, comme nous l'avons mentionné, certains des problèmes administratifs ont déjà été réglés, et le rapport Trapski sert de guide pour une réforme future.

Même si ce rapport et d'autres études du régime ont donné lieu à une réforme en profondeur, le système néo-zélandais n'est pas à l'abri des critiques. Les observations formulées s'apparentent aux remarques faites au sujet des régimes du Royaume-Uni et de l'Australie. En 1994, Bill Atkin a affirmé qu'il était douteux que la Child Support Act ait en pratique atteint l'objectif consistant à répondre aux besoins des enfants et de leurs gardiens.[37] Une des principales critiques formulées au sujet du régime est que les pensions alimentaires pour enfants ont été complètement dissociées des autres questions de droit de la famille. Dans un autre article, daté de 1995, Atkin déclarait ceci :

[Traduction]

[La Child Support Act 1991] tente de répondre aux besoins financiers permanents des enfants et des personnes qui leur donnent des soins, mais ses principes ont peu de choses à voir avec la réalisation d'un équilibre entre les situations financières des deux parents. Le texte législatif s'appuie sur une formule fixe qui est censée s'appliquer à toutes les familles. Dans des circonstances particulières, elle peut donc engendrer des injustices flagrantes. Le calcul de la pension alimentaire ne tient pas compte non plus du partage du patrimoine, ni des compromis. En conséquence, il est dorénavant peu judicieux pour les parents non gardiens de régler les différends liés aux biens patrimoniaux d'une manière qui comporte une clause alimentaire permanente, ou encore d'assumer des obligations supplémentaires qui sont peu susceptibles de donner lieu à un redressement de la pension alimentaire exigible.[38]