Le traitement accéléré des pensions
alimentaires pour enfants

Vue d'ensemble des procédures d'établissement et de modification des pensions alimentaires pour enfants dans les pays du commonwealth et aux États-Unis

Partie 3
Observations générales

Certains des territoires examinés dans le présent rapport ont mis en oeuvre des régimes praticables en matière de pensions alimentaires pour enfants; il faut cependant garder à l'esprit les facteurs sociaux et juridiques particuliers à chaque endroit. L'opinion publique et la coopération entre les organismes qui participent à l'administration ont permis l'élaboration de ces systèmes.

A. Le contexte canadien

Au Canada, l'article 96 de la Loi constitutionnelle de 1867, en vertu duquel les « juges des cours supérieures, de district et de comté dans chaque province » sont nommés, a une incidence sur le contexte juridique. La Cour suprême du Canada a établi que certaines fonctions dévolues à la magistrature ne peuvent être confiées à un autre organe décisionnel.

Dans la plupart des provinces, il existe deux ordres de tribunaux qui ont compétence sur divers aspects du droit de la famille. En Colombie-Britannique, par exemple, la Cour provinciale et la Cour suprême rendent toutes deux des ordonnances familiales. En raison de ce double système, les obstacles à la mise sur pied d'un système praticable d'administration des pensions alimentaires pour enfants au Canada sont très particuliers.

B. Facteurs influant sur l'administration des pensions alimentaires pour enfants

Dans nombre d'endroits à l'extérieur du Canada, les pensions alimentaires pour enfants sont, au moins dans certains cas, considérées comme une question exclusive et distincte. Les raisons expliquant la priorité et le traitement distinct donnés à cette question sont nombreuses, mais voici certains des principaux facteurs :

  1. Le lourd fardeau imposé aux programmes d'aide sociale : ce fait est attribué au non-versement, par le parent non gardien, de la pension alimentaire au parent gardien, ce qui, dans de nombreux cas, oblige bien des chefs de famille monoparentale à s'en remettre à l'assistance gouvernementale.

  2. L'insuffisance des mesures de suivi de l'exécution des ordonnances alimentaires : on estime que les régimes intégrés de pensions alimentaires pour enfants, de l'étape de l'élaboration à celle de l'exécution, permettent d'assurer que le parent non gardien assume ses responsabilités dans toutes les situations où c'est nécessaire.

  3. L'arriéré judiciaire et les retards considérables : comme mentionné dans le présent rapport, on se demande si les systèmes d'administration des pensions alimentaires pour enfants accélèrent le processus, particulièrement dans les territoires où des modalités administratives générales ont été mises en oeuvre. On a constaté l'existence de certains retards bureaucratiques dans le processus administratif;[126]

  4. L'absence d'uniformité dans l'importance des ordonnances alimentaires rendues par les tribunaux : les organismes administratifs assurent une certaine uniformité; toutefois, dans la plupart des territoires où les tribunaux continuent de traiter les dossiers de pensions alimentaires pour enfants, les juges appliquent également les normes établies dans les lignes directrices, sauf si une affaire donnée présente des facteurs aggravants ou atténuants particuliers.

  5. Le nombre croissant de parties qui se représentent elles-mêmes devant les tribunaux de la famille : on a établi que la question des pensions alimentaires pour enfants pouvait être réglée au moyen de calculs effectués avant qu'une partie n'ait à comparaître devant le tribunal.

Traiter les pensions alimentaires pour enfants de façon exclusive et distincte comporte des avantages et des inconvénients. D'une part, certains partisans du système actuel soutiennent que celui-ci permet une prise de décision beaucoup plus directe et simple. On avance que, comme les questions relatives aux pensions alimentaires pour enfants découlent principalement de données financières, un grand nombre des considérations qu'elles soulèvent sont de nature quelque peu mathématique et se prêtent beaucoup plus aisément à l'application de formules établies que d'autres questions d'ordre familial. La nature des décisions rendues en matière de pensions alimentaires pour enfants est donc mieux adaptée à un processus administratif structuré.  En outre, on avance qu'un système strict et exclusif d'établissement des pensions alimentaires pour enfants permet d'éviter la confusion occasionnée par les questions juridiques non pertinentes et les menaces liées aux droits de visite et à d'autres questions.

D'autre part, certains soutiennent qu'il est impossible de se pencher uniquement sur la pension alimentaire et d'écarter les autres aspects que soulève pareille situation. Selon ce point de vue, le droit de la famille ne se prête pas bien à la compartimentation des questions à résoudre.  À défaut d'une tribune où tous les aspects d'une affaire peuvent être ouvertement abordés et pesés les uns par rapport aux autres, le parent non gardien, ou débiteur de l'obligation alimentaire, pourrait avoir l'impression, une fois le processus terminé, qu'on n'a aucunement tenu compte de ses préoccupations, en particulier lorsqu'il faut recourir à un système complètement distinct pour régler les autres questions en litige.

En 1990, le gouvernement fédéral des États-Unis a jugé nécessaire de se pencher sur cette question, en réponse aux nombreuses préoccupations exprimées par les groupes qui représentent les parents non gardiens. Ces préoccupations portaient essentiellement sur l'importance inégalée de l'activité législative de la dernière décennie en matière de pensions alimentaires pour enfants, activité qui ne s'est pas accompagnée d'un intérêt comparable pour l'exécution des droits parentaux à l'égard des enfants.[127] Un certain nombre de projets pilotes ont donc été mis sur pied, mais ils n'ont pas tous obtenu le même succès.[128]

D'autres études ont examiné les liens qui existent entre les pensions alimentaires et les droits de visite et débouché sur la conclusion que les deux questions devraient être réglées ensemble. Jessica Pearson et Jean Anhalt, du Center for Policy Research de Denver (Colorado), signalent que, dans le cadre d'une recherche effectuée dans plusieurs États, la plupart des mères (76 p. 100) et des pères (64 p. 100) se sont déclarés favorables à ce que les deux questions soient examinées ensemble lors d'une même intervention.[129] Dans beaucoup de régions des États-Unis, des programmes relatifs aux droits de visite conçus pour appliquer les techniques de conciliation et de médiation ne tiennent pas compte des questions liées à la pension alimentaire en raison du mandat dévolu aux bureaux d'administration des pensions alimentaires dans le cadre ce domaine.

Dans une publication du département américain de la Santé et des Services de bien-être, Karen Czapanskiy fait ressortir les liens qui existent entre les pensions alimentaires pour enfants et les droits de visite :

[Traduction]

... les pensions alimentaires pour enfants ne sont pas sans rapport avec les droits de visite [...] Le premier lien découle du fait que le montant de base de la pension alimentaire pour enfants qui sera déterminé dans la plupart des États vise à subvenir aux besoins de l'enfant uniquement pendant la période où celui-ci se trouve au domicile du parent qui en a la garde [...] Le second lien tient au fait que, dans de nombreux États, la pension alimentaire de base est ajustée lorsque les parents ont la garde partagée de l'enfant.[130]

Il arrive parfois que d'autres questions, comme le partage des biens et la modification des arrangements relatifs à la garde, aient une incidence sur les dispositions prises en matière de pension alimentaire. Les lignes directrices qui existent dans les divers territoires contiennent différents facteurs pertinents pour déterminer le montant de la pension alimentaire exigible. Aux États-Unis, trois approches principales ont été relevées.

  1. Modèle fondé sur un pourcentage du revenu du débiteur : Le montant de la pension alimentaire est fixé en fonction du nombre d'enfants et d'un certain pourcentage du revenu du débiteur. Ce pourcentage se fonde soit sur le revenu brut, soit sur le revenu net. Dans la plupart des États où ce modèle est appliqué, on ne prévoit pas de redressement pour compenser les facteurs atténuants, comme les personnes à charge additionnelles, les soins à donner aux enfants, les frais médicaux et les autres dépenses extraordinaires, et le fait que les parents ont ou non la garde partagée de l'enfant. Parmi les États qui ont adopté cette approche de base figurent le Wisconsin, le Minnesota, la Géorgie, le Mississippi, le Nevada, New York, l'Alaska, l'Arkansas, l'Illinois, le Minnesota, le New Hampshire, Dakota du Nord, le Tennessee et le Texas. Ce modèle est également à la base des systèmes utilisés au Royaume-Uni, en Australie et en Nouvelle-Zélande.

  2. Modèle fondé sur le partage des revenus : Ce modèle repose sur l'idée selon laquelle l'enfant doit être entretenu dans les mêmes conditions que si ses parents faisaient vie commune. Le calcul relatif au partage des revenus tient donc compte d'un certain nombre de facteurs, dont divers arrangements touchant la garde. Le montant de la pension alimentaire est calculé en fonction du revenu combiné des parents. Ce modèle a été adopté par 32 États (de plus, le Massachusetts et le district de Columbia appliquent une formule qui allie des éléments de ce modèle et du premier.

  3. Formule Delaware Melson : Selon cette formule, une certaine somme est prévue pour subvenir aux besoins essentiels de chacun des parents à la subsistance des enfants et pour assurer un niveau de vie qui satisfasse plus que les seuls besoins fondamentaux. On se fonde sur ces trois facteurs pour calculer la somme que chaque parent est tenu de fournir pour l'enfant et on présume que la part calculée pour le parent qui assume la garde sert déjà à l'entretien de l'enfant. La part de l'autre parent est considérée comme le montant de pension alimentaire exigible. Cette formule permet de rajuster le montant de la pension alimentaire lorsque les parents ont la garde partagée ou lorsqu'il y a des personnes à charge additionnelles. Cette formule est notamment appliquée au Delaware, à Hawaï, au Montana et en Virginie occidentale.[131]

Les lignes directrices déterminent donc l'importance relative à attribuer aux autres facteurs.[132]

C. Le recours à la médiation

Ces dernières années, on a observé une tendance marquée à recourir autant que possible aux méthodes de règlement extrajudiciaire des conflits pour certaines questions liées au droit de la famille. Une des méthodes les plus couramment utilisées est la médiation. La notion de médiation en est venue à englober un large éventail de pratiques allant de la conférence judiciaire, où le tribunal incite fortement les parties à négocier une entente, aux exercices visant l'enrichissement moral.[133]

On ne peut établir avec certitude dans quelle mesure la question de la pension alimentaire pour enfants est susceptible de se prêter à la médiation, particulièrement si elle est traitée comme une question distincte. Il semblerait plus praticable d'utiliser la médiation pour certaines autres questions familiales non résolues, la pension alimentaire pouvant être l'une d'elles.

Il faut toujours se demander si le processus administratif fournit le cadre approprié pour offrir des services de médiation complets. Au début des années 1990, le gouvernement fédéral des États-Unis a mis sur pied, un peu partout au pays, un certain nombre de projets pilotes visant à atténuer les conflits entre les parents, à réduire l'ingérence à l'égard des droits de visite et à favoriser le respect total et volontaire des obligations alimentaires assumées envers les enfants.[134] Les bureaux responsables des dossiers du titre IV-D, des comtés de Lake et de Marion, en Indiana, ont administré deux des premiers projets. Dans le cadre de ceux-ci, le personnel du bureau d'administration des pensions alimentaires pour enfants offrait des services de médiation aux parties qui avaient déclaré, sur le formulaire d'admission rempli lors de leur première visite à cet organisme, ne pas s'entendre sur les droits de visite aux enfants.

On a cependant estimé que les projets avaient échoué. En effet, les parents omettaient souvent de révéler qu'ils avaient d'autres sujets de discorde non encore résolus. De plus, le taux d'absentéisme aux séances de médiation déjà fixées était terriblement élevé, allant de 91 à 94 p. 100. Les chercheurs David Price et Jessica Pearson estiment que cette situation est probablement attribuable à l'un des trois facteurs :

  1. le fait que l'initiative de procéder à la médiation venait du bureau d'administration des pensions alimentaires, qui n'inspire pas confiance aux parents non gardiens;

  2. l'absence d'un mécanisme obligeant les parents à se présenter aux séances; ou

  3. le peu d'efforts faits par le personnel pour communiquer avec les parents, pour tenter de trouver une solution qui les satisfasse et pour fixer de nouveaux rendez-vous.[135]

Comme nous l'avons vu dans le présent rapport, des modèles praticables ont été mis en oeuvre dans le domaine des pensions alimentaires pour enfants. Le recours à la médiation et à d'autres méthodes de rechange pour le règlement des conflits s'étend rapidement dans de nombreux territoires. Par exemple, en 1994, le National Center for State Courts des États-Unis a estimé qu'il y avait, dans tout le pays, environ 205 programmes opérationnels offrant des services de règlement des conflits liés au divorce - par l'intermédiaire des tribunaux ou en parallèle - dont un grand nombre comprenait une certaine forme de médiation en matière de divorce. En outre, il existe un nombre incalculable de programmes de médiation privés ou d'autres programmes de règlement des conflits qui ne sont pas compris dans ce chiffre.[136]

Bien qu'on ait également appliqué la médiation avec un certain succès aux questions relatives à la pension alimentaire pour enfants, on discute abondamment de l'efficacité de la médiation dans ce domaine. Ceux qui s'y opposent font valoir que, dans les cas où des lignes directrices existantes, il n'y a vraiment plus aucun point à régler par la médiation puisque, souvent, l'établissement de la pension alimentaire se résume à remplir les cases pertinentes et à appliquer une formule passablement rigide.

Ce point de vue vaut particulièrement dans le cas des parents prestataires de l'aide sociale qui, selon les dispositions législatives applicables dans un État donné, ont l'obligation de tenter d'obtenir le montant de pension alimentaire le plus élevé possible. Il se peut que ces personnes n'aient plus rien à négocier.

Considérant la médiation dans un contexte plus large, un certain nombre de chercheurs se sont penchés sur l'efficacité de cette méthode de règlement extrajudiciaire des conflits. Selon Richard McLaren et John Sanderson, la meilleure mesure préventive que l'on puisse prendre en la matière consiste à élaborer des mécanismes de rechange propres à réduire la fréquence des conflits et à en assurer le règlement rapide.[137] Ils affirment en outre que, pour être fructueux, les modèles de médiation doivent favoriser la célérité, l'engagement et la réévaluation.[138]

En ce qui touche la question particulière des pensions alimentaires pour enfants, Joan Kelly affirme qu'on n'a observé aucune différence entre le processus judiciaire et la médiation, bien que certains facteurs permettent d'avancer que les parents non gardiens sont peut-être plus portés à respecter les ententes relatives à la pension alimentaire après avoir participé à un processus de médiation.[139] Ce point de vue selon lequel la médiation incite à la bonne volonté - ce qui pourrait être un avantage en soi - est partagé par Andromache Karakatsanis. Celle-ci affirme en effet qu'on évite ainsi le processus officiel, rigoriste et contradictoire et que les parties sont responsables des solutions qu'elles ont elles-mêmes trouvées. Cela est particulièrement bénéfique lorsque les parties entretiennent des rapports.[140] Cette dernière observation s'applique certainement dans les cas où les parents doivent régler la question de la pension alimentaire ininterrompue de leurs enfants.

D'un autre côté, divers auteurs mettent en doute l'efficacité de la médiation dans certaines situations. Par exemple, selon Andromache Karakatsanis, si les parties ne sont pas de force égale ou si elles ont des positions bien arrêtées, la médiation peut être inutile.[141] Ruth Phegan soutient que, même si la médiation peut être une technique plus douce que celle du système judiciaire, le fait d'identifier des « pratiques plus douces » à un caractère « plus humain » a pour effet de laisser fermement en place le paternalisme et la violence qu'il masque parfois, avec plus ou moins de succès.[142] Jacqueline Nolan-Haley cite d'autres critiques formulées à l'égard de la médiation, notamment l'incapacité de protéger les valeurs publiques, l'existence d'une justice inférieure pour les pauvres et la renonciation à plusieurs droits constitutionnels.[143] Elle mentionne comme autre sujet de préoccupation que l'accent mis sur les approches comme la médiation peut finir par entraîner le remplacement du principe de la « primauté du droit » par des « valeurs non juridiques » du fait que le processus se déroule en dehors du système de justice officiel.[144] Un autre problème soulevé à cet égard a trait au cas où le processus de médiation est inefficace. La médiation peut alors constituer une source additionnelle de frais et de complications susceptible d'être exploitée par une partie qui souhaite retarder le processus.[145]

Pour remédier à certaines de ces difficultés, Andromache Karakatsanis souligne l'importance de faire appel à un médiateur dont l'expertise est reconnue, car cela, dit-on, améliore l'efficacité de la médiation.[146]

En dernière analyse, l'efficacité de la médiation peut être tributaire du nombre de questions qu'on tente de régler par ce processus. Comme nous l'avons déjà mentionné, une des principales critiques visant certains des régimes administratifs actuels établis dans d'autres territoires a trait à leur incapacité caractéristique de répondre à certaines des préoccupations des parents non gardiens. Comme nous l'avons vu plus haut, certains auteurs estiment qu'une opinion défavorable de la part des parents non gardiens se traduit par un refus de coopérer, par une plus grande frustration et, souvent, par l'évitement pur et simple du système. Les tentatives de médiation ou d'autres formes de négociation effectuées dès le début du litige se sont révélées efficaces dans certains territoires. Un autre moyen de faire répondre aux préoccupations des parents non gardiens peut consister à offrir une certaine forme de conseils financiers en cas de besoin. Ce service pourrait s'ajouter à une autre approche, comme la médiation, ou s'y substituer.

D. Autres aspects

Travaux d'écritures

Au delà du processus de médiation, si celui-ci est adopté, un employé de bureau pourrait effectuer les calculs de base nécessaires pour établir le montant de la pension alimentaire pour enfants. Au Québec, on prévoit qu'un « commis spécial » travaillant déjà dans le cadre du système judiciaire assumera ces fonctions en plus de rendre des décisions quasi judiciaires relatives aux pensions alimentaires pour enfants. En Californie, on peut se servir du progiciel de calcul des pensions alimentaires pour enfants « SupporTax », commercialisé par le groupe Rutter[147] auprès des avocats et de la magistrature de cet État. Les progrès réalisés dans le domaine de l'informatique offrent des solutions possibles à l'obligation d'effectuer les travaux d'écritures consistant à appliquer des lignes directrices établies à des données financières déterminables.

Établissement ou modification?

Il est possible que l'établissement initial du montant de la pension alimentaire pour enfants au moyen d'un régime administratif pose plus de difficultés que la modification de l'ordonnance alimentaire. Dans la plupart des autres territoires, les divorces en instance continuent d'être traités par les tribunaux et par les services de soutien correspondants en place.[148] En d'autres termes, les personnes qui veulent divorcer sont souvent orientées, du moins au début, vers un système différent de celui où l'on dirige les chefs de famille monoparentale qui tentent d'obtenir une pension alimentaire pour leurs enfants. Une fois le divorce prononcé, l'une ou l'autre des parties peut ensuite choisir de recourir au processus accéléré pour demander la modification de l'ordonnance de pension alimentaire rendue par le tribunal. Cependant, la plupart des territoires ont instauré un processus accéléré tant pour l'établissement que pour la modification de la pension alimentaire.

Il est possible que les provinces disposent déjà de mécanismes prévoyant des procédures de modification relativement simples. En Colombie-Britannique, par exemple, le Family Maintenance Enforcement Program (FMEP) peut être en mesure d'administrer, ou du moins de faciliter, la modification des pensions alimentaires pour enfants dans certaines situations, si la demande est faite par le parent non gardien.

Accès aux services

Dans un pays comme le Canada, où la population est dispersée, l'accès aux services relatifs aux pensions alimentaires pour enfants peut s'avérer difficile. Les représentants d'autres territoires n'ont pas désigné l'accès aux services comme un problème majeur, sauf en ce qui concerne la prestation, aux deux parents, de services d'aide efficaces pour les questions concernant les documents qu'ils doivent remplir et leurs demandes de renseignements plus générales. Certains endroits sont dotés de lignes téléphoniques sans frais qui permettent aux gens d'obtenir une partie de l'information dont ils ont besoin.

Dans de nombreux territoires où des régimes administratifs ont été mis sur pied, le téléphone est considéré comme un outil important. En effet, dans bien des endroits, les audiences se déroulent par téléphone avec au moins une des parties. À cet égard aussi, les progrès de la technologie informatique pourront offrir des possibilités similaires dans un avenir pas trop lointain. La tenue d'une audience moins officielle que l'audience judiciaire présente l'avantage de favoriser éventuellement une plus grande souplesse sur ce plan.

CONCLUSION

Des contraintes de temps nous ont obligées à restreindre la portée du présent rapport.  Nous espérons néanmoins avoir donné une vue d'ensemble utile de certains des mécanismes qu'on utilise actuellement dans d'autres ressorts pour déterminer le montant des pensions alimentaires pour enfants et faciliter la modification des ordonnances alimentaires. En outre, certaines questions connexes ont été abordées et diverses approches de rechange ont été mises en lumière.

Bien que le fait de mieux connaître les régimes d'autres territoires fournisse un point de départ utile, ce sont les normes sociales, politiques et juridiques particulières propres à chaque province canadienne qui permettront, en dernière analyse, d'établir l'approche qui sera la plus praticable.

REMERCIEMENTS

Je tiens à remercier les personnes suivantes, dont la contribution m'a été des plus utiles :

Sans oublier