Rapport sur les consultations fédérales-provinciales-territoriales sur les droits de garde et de visite et les pensions alimentaires pour enfants
SOMMAIRE DES CONSULTATIONS : ATELIERS ET PRÉSENTATIONS
La présente section comprend le résumé des réponses données par les Canadiens et Canadiennes aux questions posées dans le document de consultation. Elle comprend aussi bien les commentaires faits lors des ateliers que ceux qui ont été formulés par écrit (mémoires et cahiers de réponses). On y trouvera une synthèse des nombreuses opinions exprimées par les Canadiens et Canadiennes sur ces sujets.
L’INTÉRÊT SUPÉRIEUR DE L’ENFANT
En ce qui concerne les décisions sur les modalités de prise en charge des enfants, les lois canadiennes se fondent sur le principe de l’« intérêt supérieur de l’enfant ». Les personnes qui prennent des décisions concernant les enfants pendant et après une séparation ou un divorce doivent tenir compte de l’intérêt supérieur de ceux-ci.
Certaines lois provinciales et territoriales, mais pas toutes, établissent des facteurs précis dont doivent tenir compte les parents lorsqu’ils prennent des décisions concernant leurs enfants. Ces facteurs comprennent l’âge des enfants, leurs besoins spéciaux, leurs relations avec les personnes importantes dans leur vie, le rôle de la famille élargie, les questions d’ordre culturel et l’historique du rôle des parents.
Actuellement, la Loi sur le divorce fédérale n’énumère pas les facteurs dont les parents doivent tenir compte lorsqu’ils déterminent l’intérêt supérieur des enfants. Certains croient qu’elle devrait le faire. Une liste de facteurs pourrait contribuer à sensibiliser les gens aux aspects dont ils doivent tenir compte pour prendre les décisions qui touchent les enfants.
Les opinions divergent sur cette question. Certains sont d’avis que l’établissement d’une liste de facteurs n’augmentera pas la prévisibilité des résultats et ne réduira pas les litiges. En réalité, si l’on compare les provinces et les territoires qui se sont dotées d’une liste de facteurs sur les droits de garde et de visite avec celles et ceux qui n’en ont pas, on constate qu’il y a peu de différences dans les types d’ordonnances rendues par les tribunaux. Le fait d’ajouter certains facteurs clés pourrait s’avérer utile, mais le fait de trop en ajouter pourrait s’avérer fastidieux et difficile d’application.
On a demandé aux participants s’il serait utile d’ajouter une liste de facteurs aux dispositions de la Loi sur le divorce qui portent sur l’intérêt supérieur de l’enfant et, dans l’affirmative, lesquels.
Les deux questions suivantes portent sur l’intérêt supérieur de l’enfant :
- La Loi sur le divorce fédérale devrait-elle énumérer les facteurs à considérer pour déterminer l’intérêt supérieur des enfants?
- Dans l’affirmative, lesquels?
L’énumération des facteurs dans la Loi sur le divorce
On a présenté un certain nombre de points de vue pour ou contre l’ajout d’une liste de facteurs aux dispositions portant sur « l’intérêt supérieur de l’enfant » dans la Loi sur le divorce.
Arguments en faveur de l’établissement d’une liste de facteurs
Certaines personnes sont d’avis qu’une loi fédérale qui préciserait des facteurs devant être pris en compte par les juges et autres personnes est souhaitable et constituerait une amélioration du droit de la famille. Une telle liste :
- aiderait grandement les juges;
- éclairerait les parents qui s’entendent sur l’aménagement des responsabilités parentales à l’égard des facteurs à prendre en considération pour en arriver à une entente sur l’avenir de l’enfant;
- assurerait que toutes les questions concernant l’intérêt supérieur de l’enfant soient prises en considération de manière systématique au cours du processus décisionnel;
- obligerait les parents et les juges à tenir compte d’une gamme de facteurs et de situations familiales plus étendue en déterminant les besoins futurs de l’enfant;
- dissiperait le mystère qui entoure le fondement des décisions et le remplacerait par des décisions claires et justifiées menant à une meilleure compréhension de la part des parents.
En outre, on a souligné que la définition de l’expression « l’intérêt supérieur de l’enfant » devrait être actualisée pour tenir compte de l’existence des familles non traditionnelles; de même, les différents types de famille doivent être reconnus sans préjugés.
On a également fait valoir qu’il serait important d’harmoniser la loi fédérale avec les lois provinciales et territoriales. Cela réduirait la confusion qui entoure le processus décisionnel en lui donnant un cadre cohérent.
Arguments contre l’établissement d’une liste de facteurs
Certains participants sont en désaccord avec l’inclusion d’une liste de facteurs dans la loi fédérale. Ils expriment entre autres les réserves suivantes :
- la présence de facteurs dans la loi risque de restreindre le pouvoir discrétionnaire des juges qui doivent se pencher sur les situations particulières des couples en instance de divorce;
- des facteurs importants non inclus dans la liste risquent de ne pas être pris en compte;
- il pourrait être difficile de décider du poids à accorder à différents facteurs (par exemple, différences culturelles et économiques);
- une approche fondée sur une liste de vérification signifie qu’on pourrait évaluer chaque facteur sans avoir une parfaite connaissance du milieu de l’enfant ou les enjeux de la situation;
- l’énumération des facteurs risque d’accroître la rivalité ou les discussions entre les parents et de les pousser à défendre agressivement leur position sur chaque facteur;
- l’établissement d’une liste n’augmentera pas la prévisibilité des décisions et ne réduira pas les contestations.
Certains groupes de défense des droits des hommes et de ceux des femmes estiment qu’il faut résoudre la question des droits du parent ayant la garde et du parent ne l’ayant pas avant de pouvoir engager une discussion sérieuse sur les facteurs qui affectent l’intérêt supérieur de l’enfant. Les groupes de défense des droits des femmes qui sont de cet avis estiment que le rôle de la mère en tant que parent nourricier et principal fournisseur de soins devrait être reconnu. Les groupes de défense des droits des hommes qui sont de cet avis soutiennent que les deux parents devraient avoir le droit de partager à part égale le rôle de parent (y compris un temps égal avec les enfants et une participation égale à la prise de décisions).
D’autres participants proposent des solutions de rechange à celles de la liste des facteurs, notamment :
- une définition générale de l’expression « intérêt supérieur de l’enfant » qui puisse évoluer au fil du temps et qui soit assez souple pour s’appliquer à des situations particulières;
- des lignes directrices ou des principes énoncés dans la Loi sur le divorce qui aident à assurer la satisfaction des besoins de l’enfant et le développement de ses aptitudes;
- un énoncé selon lequel il est dans l’intérêt supérieur de l’enfant que les décisions qui le concernent soient prises dans un esprit de collaboration, de respect et de dialogue plutôt que de conflit.
Les facteurs à préciser
Pour établir les facteurs qui définissent l’intérêt supérieur de l’enfant et qui pourraient être incorporés dans la loi fédérale, on a d’abord demandé aux participants de déterminer les besoins des enfants lors du divorce des parents. Leurs réponses ont constitué le fondement de cette discussion sur les facteurs qui pourraient être inclus dans la Loi sur le divorce. Le tableau qui résume ces facteurs se trouve ici.
La stabilité et la cohérence
Bien qu’on reconnaisse que chaque famille vit une situation particulière, on s’entend généralement sur le fait que l’enfant a besoin d’un milieu lui assurant la sécurité, la stabilité, la santé et l’affection dont il a besoin pendant la séparation ou le divorce. Voici quelques facteurs précis qui ont été mentionnés :
- les parents doivent faire preuve de respect à l’égard de leur enfant;
- les parents ne doivent pas mêler leur enfant à la dissolution de leur mariage ni leur en faire porter le blâme;
- la routine quotidienne de l’enfant, son niveau de vie et ses relations avec la famille élargie doivent être maintenus pendant et après la séparation;
- il faut fixer des « règles » dans les foyers des deux parents (les avis sont partagés sur la question de savoir s’il faut fixer les mêmes règles dans les deux foyers ou non);
- l’enfant doit avoir une bonne idée du temps qu’il passera avec chacun de ses parents;
- les parents doivent informer d’avance l’enfant des détails du plan d’aménagement des responsabilités parentales;
- dans la mesure du possible, les parents doivent respecter les arrangements qu’ils ont pris avec l’enfant;
- il faut préserver la stabilité de la vie de l’enfant hors de la famille — dans la collectivité, à l’école et au service de garde.
La santé et la sécurité
On a beaucoup insisté sur la question de la sécurité. Les enfants doivent vivre dans un milieu calme et libre de tout conflit. Toutefois, les participants ne s’entendent pas sur le sens de « sécurité ». Quelques participants estiment que la sécurité de l’enfant renvoie à tout ce qui constitue son milieu — physique, affectif, psychologique et économique, ainsi qu’à la satisfaction de ses besoins essentiels tels que le logement et les soins médicaux. D’autres participants, cependant, insistent sur l’importance de mettre l’enfant à l’abri des désaccords, des conflits et, dans certains cas, de la violence entre les parents.
Lorsque la sécurité de l’enfant est menacée, des mesures de protection doivent être en place et être appliquées. On ne s’entend pas, cependant, sur les types de mesures à prendre dans les cas d’allégation de mauvais traitements n’ayant pas encore été prouvés.
L’enfant ne doit pas être accablé par la situation
On a également soulevé la question de l’intégrité de l’enfant, soit le respect de sa vie personnelle et de son point de vue, et l’assurance qu’il ne se sente pas responsable de la séparation ou du divorce. Les participants estiment que certaines conditions pourraient soulager l’enfant :
- que les parents communiquent ouvertement et honnêtement avec les enfants pendant le processus du divorce;
- que les enfants puissent se faire entendre et qu’ils aient l’occasion de dire ce qu’ils pensent (les questions touchant le point de vue des enfants sont approfondies à la section intitulée « Le point de vue des enfants »);
- que des services adéquats soient disponibles pour aider les enfants à vivre la séparation et à s’y adapter;
- que les parents veillent à ce que les enfants ne se sentent pas responsables du bien-être de leurs parents;
- que les parents reconnaissent que les enfants ont besoin de temps pour se remettre de la douleur que leur cause la séparation;
- que les enfants ne soient pas mis en situation de médiateurs ou de messagers forcés de rapporter ce qu’ils voient et entendent à l’autre parent;
- que les enfants aient la permission d’aimer les deux parents sans sentiment de culpabilité ni crainte de récriminations (il est donc important que les parents évitent de faire des commentaires négatifs à propos de l’autre parent en présence des enfants);
- que les enfants ne soient jamais appelés à choisir entre les deux parents;
- que les enfants n’aient pas à se soucier des problèmes d’adultes, comme les questions d’argent ou de pension alimentaire pour enfants.
La famille élargie
Les parents doivent permettre à leurs enfants d’avoir des sentiments pour les nouveaux partenaires et pour les membres de la nouvelle famille élargie à condition que cela soit sans risque pour les enfants. Les parents doivent aussi respecter le fait que l’enfant entretienne des relations avec ses frères et sœurs ainsi qu’avec les membres de sa famille élargie. Celle-ci peut offrir le soutien et la stabilité dont l’enfant a besoin, mais elle doit également connaître le besoin constant qu’a l’enfant de communiquer et d’être soutenu, et ce à l’abri de tout conflits. La Loi sur l’enfance du Yukon a été citée comme exemple de la façon de traiter de ces questions dans la loi. Cette loi a été modifiée pour inclure les grands-parents parmi ceux qui peuvent réclamer les droits de garde et de visite. Cette modification est particulièrement importante pour les gens du Nord étant donné que dans les collectivités des Premières nations, les grands-parents participent pleinement à l’éducation des petits-enfants.
La protection contre les conflits et la procédure judiciaire
Il faut éviter autant que possible de faire participer les enfants à la procédure judiciaire de façon soutenue. Il ne faut pas les forcer à assumer des responsabilités qui reviennent aux adultes. Il est essentiel que les parents n’utilisent pas leurs enfants comme levier ou comme « monnaie d’échange » pour prendre le contrôle de la situation. Les enfants ne devraient pas être témoins de scènes de conflit ou de violence entre les parents.
Les besoins culturels et les besoins liés au développement
Les besoins liés a développement de l’enfant évoluent constamment; il est important que celui-ci puisse acquérir une estime de soi ainsi qu’une identité culturelle qui lui soit propre. Des participants mentionnent qu’il faut que l’enfant ait l’occasion de connaître la culture de ses deux parents. Des participants ont aussi indiqué que le concept de « l’intérêt supérieur de l’enfant » est étranger à beaucoup de familles d’immigrants, du fait que les idées sur l’éducation des enfants sont souvent fondées sur des traditions culturelles qui sont différentes.
Les collectivités du Nord et les collectivités autochtones
On a cité plusieurs facteurs particuliers aux besoins des enfants des collectivités du Nord et des collectivités autochtones :
- les enfants sont traités avec beaucoup de considération dans le Nord, où, par tradition, ils ont davantage leur mot à dire sur ce qu’ils souhaitent faire après le divorce ou la séparation;
- beaucoup d’enfants ne sont pas inscrits à leur naissance et ont, par conséquent, du mal à se prévaloir des services pendant toute leur vie;
- traditionnellement, il est jugé plus opportun et avantageux pour l’enfant d’habiter avec sa mère;
- une grande proportion de la population du Nord déménage souvent dans la région ou vers l’extérieur, ce qui peut causer des problèmes aux enfants dont les parents se séparent ou divorcent. En effet, l’un des parents peut décider qu’il ne veut plus ou ne peut plus vivre dans le Nord ou être obligé de quitter la région pour se trouver un emploi.
Le droit de visite des parents
Les participants expriment des points de vue divergents sur la question du droit de visite des parents. Bien que certains participants soient d’avis que les parents doivent se conformer strictement au plan et à l’entente visant le droit de visite, d’autres pensent qu’on devrait prévoir une certaine latitude afin de modifier l’entente au besoin.
Certains participants sont d’avis que les enfants ont besoin d’un « accès égal » aux deux parents, sans égard aux questions financières. On ajoute que dans les cas « normaux » (là où il n’y a pas de violence), les enfants désirent être avec les deux parents. En outre, ces personnes estiment qu’il faudrait conclure une entente relative au partage des responsabilités parentales, à moins qu’il ne soit clairement démontré que cela va à l’encontre de l’intérêt supérieur de l’enfant.
Voici d’autres éléments soulevés relativement au droit de visite :
- les deux parents devraient s’engager à rester à proximité géographiquement de manière à permettre qu’ils soient tous les deux présents dans la vie de l’enfant;
- il faut doser le contact maximal et la nécessité d’offrir à l’enfant un foyer stable;
- les arrangements de garde partagée doivent être assez souples pour que les deux parents puissent participer aux activités de l’enfant et répondre à ses besoins.
Les services de soutien
Pour satisfaire à la norme de l’intérêt supérieur de l’enfant, il faut que des services de soutien appropriés soient disponibles. On suggère d’apporter des améliorations et des modifications aux services juridiques, éducatifs et psychologiques. On insiste particulièrement sur la nécessité de mieux coordonner les différents services communautaires et gouvernementaux de manière à mettre ces services à la portée de tous les enfants. On cite le Child and Youth Network du Cap Breton à titre d’exemple d’initiative de coordination. On souligne également l’importance d’un accès adéquat aux services dans toutes les collectivités (urbaines, rurales, du Nord, autochtones, etc.).
On estime que le système du droit de la famille doit être consacré à l’intérêt supérieur de l’enfant. Ce système aurait les avantages suivants :
- de mettre l’accent sur la conciliation plutôt que sur le processus accusatoire actuel;
- de pousser les parents à prendre rapidement des décisions ce qui éviterait un long processus de divorce ou de séparation et réduirait au minimum la perturbation de la routine de l’enfant;
- de prévoir une « ordonnance de base » ou une « position par défaut » qui découragerait le refus de la part des parents de prendre des décisions opportunes en matière de droits de garde et de visite (cependant, une telle ordonnance temporaire établirait un statu quo dans la loi, ce qui pourrait porter atteinte à la sécurité de certains enfants ou parents);
- d’offrir des ressources adéquates comme une aide juridique suffisante et l’évaluation des parents et des besoins des enfants, afin de faciliter la prise de décisions éclairées et efficaces;
- d’être sensible aux questions culturelles;
- de reconnaître que les délais et les dates d’échéance associés à la procédure judiciaire ne tiennent pas compte de la difficulté de nombreuses collectivités autochtones d’avoir accès à l’aide juridique et aux services de soutien;
- de permettre aux enfants de s’exprimer sur les ententes relatives à l’aménagement du temps et à l’aménagement des responsabilités parentales (par l’intermédiaire d’un avocat, d’un conseiller, d’un travailleur social ou d’un aîné chargé de leur cas, par exemple);
- de réviser périodiquement les ententes concernant l’aménagement des responsabilités parentales afin de confirmer qu’ils répondent encore à la norme de l’intérêt supérieur de l’enfant;
- de faciliter la médiation et le règlement hors cour des ruptures parentales.
En ce qui a trait aux services de formation et d’information, les participants proposent de modifier le programme scolaire pour aider les enfants, en offrant notamment :
- des cours sur les enjeux de la séparation et du divorce;
- des programmes éducatifs proactifs à l’intention des enfants dont les parents se séparent afin de les aider à comprendre les relations et à acquérir des aptitudes à la vie quotidienne.
On propose également d’autres programmes visant à former et informer les parents et les fournisseurs de services aux effets du divorce et de la séparation sur les enfants. Ces programmes sont traités plus en détail à la section intitulée « La sensibilisation aux services et l’amélioration des services ».
En ce qui concerne le soutien affectif, les participants proposent :
- des ressources d’information additionnelles (dans la langue d’usage de l’enfant) offrant l’appui nécessaire aux enfants;
- un programme de mentorat à l’intention des enfants (soit avec des enfants de familles intactes, soit, comme l’ont proposé des jeunes, avec des enfants de couples divorcés);
- des groupes de soutien aux enfants qui doivent s’installer dans une autre collectivité et qui perdent ainsi le cercle social auquel ils sont habitués;
- les services-conseils et la médiation à l’intention des parents et des enfants;
- des cliniques communautaires et des services de résolution de conflits (comme le projet pilote dans la région de Durham (Ontario);
- l’établissement de profils familiaux permettant d’aiguiller les parents vers des agences comme les sociétés d’aide à l’enfance (s’il y a lieu) et d’autres services (services-conseils, formation et information) en fonction des besoins des enfants;
- les services-conseils obligatoires pour les enfants qui ont été exposés à des niveaux élevés de conflit;
- des efforts de la part des parents pour que les enfants se sentent en sécurité dans leur foyer et qu’ils ne craignent pas d’être « emmenés ailleurs » par les services sociaux;
- l’adoption de la méthode du « cercle » comme moyen d’assurer l’équilibre entre les pouvoirs des fournisseurs de services, des familles et des aînés lors de la discussion et de l’évaluation de l’intérêt supérieur des enfants;
- la participation, en milieu autochtone, d’un aîné à toute évaluation psychologique ou médiation thérapeutique, afin d’assurer le respect des particularités culturelles.
L’avis des jeunes participants
Les participants aux ateliers des jeunes ont expliqué comment la séparation et le divorce touchaient leur vie. D’un côté, ils désapprouvent les parents qui sont incapables de résoudre leurs conflits ou qui ne le veulent pas. Comme un jeune l’a expliqué : « J’aime toujours mes parents, mais je dois comprendre que c’est comme ça. C’est difficile de respecter les parents à cause de leur comportement. »
En revanche, ils semblent pouvoir accepter le fait que toutes les relations ne sont pas durables et que certaines doivent se terminer. De nombreux participants peuvent voir dans le divorce des aspects positifs, comme une plus grande indépendance, le fait d’apprendre de ses erreurs et de devenir plus fort. Ils estiment que les parents ne font pas toujours suffisamment d’efforts dans leur relation, ni avant ni après le divorce. Bon nombre de jeunes reconnaissent qu’il leur est plus difficile de faire confiance aux adultes. Pour certains, il est évident que le divorce de leurs parents est difficile à porter ou qu’ils ont des responsabilités trop lourdes pour leur âge (participation aux décisions financières). Un jeune conseille aux autres : « Vous devez vous occuper de votre mère, car votre père n’est plus là. »
Ils demandent aux parents et aux décideurs de créer des services efficaces et adaptés qui soutiennent les enfants lorsque les parents ne vivent plus ensemble. Ils s’attendent à ce que les pensions alimentaires pour enfants soient payées. Ils veulent acquérir des compétences qui leur permettront de contribuer à la prise de décisions. Ils s’attendent à ce que les professionnels soient disponibles, qu’ils connaissent les jeunes et soient sensibles à leurs besoins. Ils s’inquiètent de l’avenir et de leur capacité à avoir des relations durables. Ils recherchent des modèles et veulent que les parents assument une plus grande responsabilité pour les préparer à la vie adulte.
Les résultats des ateliers pour les jeunes sont présentés de façon détaillée à l’annexe A.
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Facteurs |
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Concernant les enfants eux-mêmes |
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Concernant les relations des enfants avec les autres |
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Concernant le rôle parental avant la rupture |
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Concernant l’avenir des enfants |
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Autres facteurs à considérer |
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* Indique les facteurs soulignés dans le document de consultation et avec lesquels certains participants sont d’accord.
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