Évaluation de l'Initiative de soutien des familles vivant une séparation ou un divorce

2. Profil de l'ISF

2.1. Aperçu et contexte historique

Depuis le milieu des années 1980, le gouvernement fédéral accorde un financement aux provinces et aux territoires afin d'appuyer la prestation de services et de programmes qui aident les familles qui vivent une séparation ou un divorce. L'ISF, l'initiative fédérale actuelle en matière de justice familiale, repose sur la collaboration fédérale-provinciale-territoriale sur les enjeux touchant la justice familiale. L'ISF est conçue pour renforcer la réponse du système de justice familiale aux besoins des familles vivant une séparation ou un divorce en favorisant l'amélioration continue de l'accès au système de justice familiale, et en continuant d'encourager les parents à respecter davantage leurs obligations familiales, notamment à l'égard de la pension alimentaire et du droit de visite.

L'ISF est la septième Note de bas de page 5 initiative consécutive financée par le gouvernement fédéral dans les domaines du droit de la famille et de la justice familiale et mise en œuvre par Justice Canada. Bien que chaque initiative ait été élaborée et mise en œuvre individuellement, toutes ces initiatives étaient interreliées, et tiraient avantage du succès des initiatives précédentes. Les trois principes fondamentaux suivants ont été importants, tout en étant plus ou moins prioritaires au fil du temps :

Au moment de la modification de la Loi sur le divorce en 1985, l'intérêt supérieur de l'enfant fut confirmé comme étant l'unique facteur à prendre en considération dans les cas de garde d'enfants et de droit de visite. Ce principe est largement reconnu comme étant le principe directeur en matière de garde dans le droit canadien et international. Il a été réaffirmé par Justice du Canada et est fondamental dans l'ISF.

On peut observer un certain nombre de tendances dans l'évolution des initiatives ayant précédé l'ISF. La collaboration fédérale, provinciale et territoriale, un élément central de l'ISF, a été facilitée par l'établissement du Comité fédéral-provincial-territorial sur le droit de la famille en 1981. Cette collaboration initiale a permis d'élaborer et de mettre en œuvre des programmes provinciaux et territoriaux sur l'exécution des ordonnances alimentaires (PEOA). En 1991-1992, Justice Canada a appuyé les PEOA par le biais du programme Grandir ensemble. Dans le cadre de l'Initiative sur les pensions alimentaires pour enfants, lancée en 1996, un financement supplémentaire a aidé les provinces et les territoires à mettre en œuvre les Lignes directrices fédérales sur les pensions alimentaires pour enfants. Ces activités ont renforcé la capacité des provinces et des territoires à aborder les enjeux de justice familiale et à améliorer l'accès à la justice familiale.

La complexité et la portée des enjeux visés par les initiatives sur la justice familiale se sont amplifiées avec l'augmentation du nombre de Canadiens et de Canadiennes divorcés ou séparés. Les initiatives ont aidé à la mise en œuvre de lignes directrices harmonisées en matière de pension alimentaire pour enfants dans l'ensemble du pays et à l'amélioration des processus intergouvernementaux liés au soutien des familles tant au niveau national que sur le plan international. Il y a eu également une expansion des programmes provinciaux et territoriaux qui aident les parents à obtenir des produits de vulgarisation et d'information juridique (VIJ) et à respecter leurs ententes parentales.

Dans le cadre des deux dernières initiatives, Justice Canada a aussi joué un rôle plus important dans la diffusion de produits de VIJ et d'outils. Au début, des produits furent élaborés pour appuyer les Lignes directrices fédérales sur les pensions alimentaires pour enfants. Ceux-ci ont ensuite été élargis pour inclure notamment une publication sur les procédures de divorce au Canada, une brochure sur le divorce à l'intention des enfants, un calendrier pour permettre aux enfants de noter le temps passé avec chaque parent, une base de données interrogeable sur les services de justice familiale au Canada, un guide à l'intention des parents sur la préparation d'un plan parental, une calculatrice en ligne pour établir la pension alimentaire pour enfants, et un site Web très populaire.

2.2. Gouvernance de l'ISF

La Section de la famille, des enfants et des adolescents (SFEA) est une équipe multidisciplinaire du Secteur des politiques. Elle élabore, surveille et met en œuvre des politiques, fournit des conseils juridiques d'experts et des services pour appuyer l'exécution des ordonnances alimentaires, et repère les dédoublements d'actions en divorce par des programmes comme le Bureau d'enregistrement des actions en divorce (BEAD). L'avocate générale principale de la SFEA est responsable de l'élaboration, de l'orientation, de la mise en œuvre et de la gestion générale de l'ISF, et elle agit à titre de coprésidente fédérale du Comité de coordination des hauts fonctionnaires - Justice familiale (CCHF-JF). Des sous-comités et des groupes de travail permanents et spéciaux, formés de représentants fédéraux, provinciaux et territoriaux, collaborent dans le cadre de cette structure afin de trouver des solutions aux enjeux en matière de justice familiale.

Chaque unité de la SFEA est responsable d'un éventail d'activités qui contribuent à la mise en œuvre efficace de l'ISF, appuient les rôles des gouvernements fédéral et provinciaux à l'égard de la justice familiale, ce qui finalement aide à répondre aux besoins des parents vivant une séparation ou un divorce. Voici des exemples d'activités menées par les unités spécialisées :

La SFEA consulte les provinces et les territoires sur les questions liées à la planification des politiques et des programmes et aux travaux de recherche. Au niveau fédéral, bien que l'UEP surveille les accords de contribution conclus avec les provinces, les territoires et les ONG dans le cadre du FSF, toutes les unités de la SFEA participent aux décisions relatives au financement.

2.3. Intervenants et bénéficiaires

Intervenants clés

Les intervenants clés de l'ISF incluent des partenaires provinciaux et territoriaux actifs en matière de services et de programmes de justice familiale y compris des juges des tribunaux de la famille, des avocats et des médiateurs (notamment des organisations professionnelles telles que l'Association du Barreau canadien), d'autres professionnels, du personnel de soutien des PEOA et des tribunaux, ainsi que des organisations non gouvernementales qui fournissent des services et des programmes de justice familiale et des produits de VIJ.

En outre, la SFEA travaille directement avec d'autres ministères et organismes fédéraux, notamment le Centre canadien de la statistique juridique (CCSJ), qui gère trois enquêtes nationales portant sur le système de justice familiale, Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, Emploi et Développement social Canada, l'Agence du revenu du Canada, Finances Canada, Transports Canada, Citoyenneté et Immigration Canada, Affaires étrangères, Commerce et Développent, Affaires autochtones et Développement du Nord, et la Gendarmerie royale du Canada.

De plus, la SFEA consulte des partenaires internationaux sur les questions de justice familiale en collaboration avec les provinces et les territoires. Les représentants fédéraux, provinciaux et territoriaux travaillent également ensemble pour évaluer la faisabilité de la mise en œuvre de la Convention de La Haye de 1996 concernant la compétence, la loi applicable, la reconnaissance, l'exécution et la coopération en matière de responsabilités parentales et de mesures de protection des enfants (Convention1996) et la Convention de La Haye de 2007 sur le recouvrement international des pensions alimentaires destinées aux enfants (Convention 2007). La SFEA appuie également la mise en œuvre de la Convention de La Haye de 1980 sur les aspects civils de l'enlèvement international d'enfants.

Bénéficiaires

Les principaux bénéficiaires de l'ISF sont les services et les programmes provinciaux et territoriaux de justice familiale, ainsi que les groupes et organismes de VIJ. Toutefois, les bénéficiaires finaux des activités, des services et du soutien apportés par l'ISF sont les familles qui vivent une séparation ou un divorce, leurs enfants et les autres membres de la famille.

De manière plus générale, le système de justice familiale bénéficie aussi de l'ISF. Les services et les programmes financés dans le cadre de l'ISF, notamment la médiation, l'éducation des parents, l'appui à l'exécution des ordonnances Note de bas de page 6 et la gamme de produits de VIJ sur la justice familiale, offrent aux familles des options en matière de garde, de droit de visite et de pension alimentaire, ainsi que des outils qui les aident à respecter davantage leurs obligations familiales. En utilisant le système de justice familiale de manière plus efficace et rentable, il est possible de réduire les coûts et les délais des tribunaux, ainsi que les coûts pour les familles.

2.4. Ressources

L'ISF est une initiative de 122 millions de dollars sur une période de cinq ans. Le tableau 1 présente les ressources allouées à chaque exercice de l'Initiative.

Tableau 1. Ressources allouées à chaque exercice de l'Initiative

Ressources de l'Initiative

2009-2010

2010-2011

2011-2012

2012-2013

2013-2014

Total

Salaires + fonctionnement et entretien (F et E)

7 169 689 $

7 169 689 $

7 169 689 $

7 169 689 $

7 169 689 $

35 848 445 $

Subventions et contributions (S et C)Note de bas de page 7

16 000 000 $

16 000 000 $

16 000 000 $

16 000 000 $

16 000 000 $

80 000 000 $

Total des ressources (excluant le régime d'avantages sociaux et les frais d'hébergement)

23 169 689 $

23 169 689 $

23 169 689 $

23 169 689 $

23 169 689 $

115 848 445 $

En plus du total de 115 848 445 dollars directement affectés à la SFEA, le régime d'avantages sociaux et les frais d'hébergement exigés par Travaux publics et Services gouvernementaux Canada pour les cinq années s'élèvent à 6 151 555 dollars, ce qui porte le total de l'Initiative à 122 millions de dollars.

Selon la Politique sur l'évaluation de 2009 du Conseil du Trésor, l'évaluation des initiatives doit inclure les autres ressources Note de bas de page 8 (salaires et F et E). En plus du financement de 122 millions de dollars alloué à l'Initiative, un autre financement totalisant 5 975 656 dollars sur une période de cinq a été consacré aux activités connexes de l'ISF. Ce montant incluait 1 147 361 dollars par année pour les salaires Note de bas de page 9 et 79 617 dollars pour les frais de F et E pour les trois premiers exercices seulement (2009-2010 à 2011-2012).

Ainsi, le total du financement de l'ISF (ressources de l'Initiative et autres) sur cinq ans est de 127 975 656 dollars. Quarante-sept équivalents temps plein (ETP) sont financés par l'ISF et 13 ETP sont financés par d'autres ressources, ce qui représente 60 ETP par année pendant cinq ans.

2.5. Modèle logique des programmes de l'ISF

Le résultat final de l'ISF est d'accroître l'efficacité du système de justice familiale afin de répondre aux besoins des familles vivant une séparation ou un divorce. Ce résultat devrait être atteint par la mise en œuvre d'un certain nombre d'activités visant à accroître l'accessibilité à la justice familiale et à promouvoir le respect des responsabilités parentales et des obligations financières. Le modèle logique de l'ISF, présenté à la page suivante, résume les activités, extrants et résultats qui devraient contribuer à l'atteinte de ce résultat.

Modèle logique des programmes de l'ISF, décrit ci-dessous

Équivalent textuel : Modèle logique des programmes de l'ISF

Les activités de l'ISF sont :

  • Leadership, investissements et assistance à l'échelle fédérale

Il est prévu que ces activités entraîneront les extrants suivants :

  • Rapports de partenariat et plans;
  • Lois et politiques fédérales, rapports, pratiques exemplaires et ententes fédérales, provinciales et territoriales;
  • Outils et mesures de soutien fédérales à l'exécution des ordonnances;
  • Ententes de financement et rapports;
  • Produits d'information.

Les extrants de l'ISF donneront lieu aux résultats directs suivants :

  • Renforcement de la capacité fédérale de répondre aux besoins des parents vivant une séparation ou un divorce;
  • Capacité améliorée dans les provinces et territoires d'offrir des services de justice familiale.

On s'attend à ce que les résultats directs entraînent les résultats intermédiaires communs suivants :

  • Connaissance et compréhension accrues des obligations parentales, de la conformité et du système de justice familiale;
  • Accessibilité accrue des services en matière de garde, de droit de visite et d'exécution des ordonnances alimentaires;
  • Efficacité améliorée des services d'exécution des ordonnances et des mesures de soutien à l'exécution.

Ces trois résultats devraient mener à ce qui suit :

  • Renforcement de la capacité des parents de conclure des ententes convenables de garde, de droit de visite et de pension alimentaire;
  • Capacité accrue des parents à se conformer aux responsabilités relatives à la garde et au droit de visite;
  • Conformité parentale accrue aux obligations de soutien financier. Dans l'ensemble, l'ISF contribuera au résultat ultime (à long terme) suivant :
  • Efficacité améliorée du système de justice familiale pour répondre aux besoins des familles vivant une séparation ou un divorce.

Ce résultat est lié à un résultat stratégique plus global du ministère de la Justice :

  • Promotion d'un système de justice canadien équitable, adapté et accessible.

2.5.1. Activités et extrants

L'objectif de l'ISF est de renforcer la réponse des services de justice familiale aux besoins des familles vivant une séparation ou un divorce, en plaçant un accent renouvelé sur l'amélioration de l'accès à la justice familiale et sur la promotion du respect des obligations parentales en matière de pension alimentaire, de garde d'enfants et de droit de visite par le biais de trois grands volets d'activités :

Les activités en matière de leadership, d'aide et d'investissements visent à produire des extrants qui, une fois terminés, se traduiront par des résultats directs, à moyen et à long terme. Tous les extrants et les résultats escomptés sont décrits ci-dessous.

Rapports et plans sur les partenariats : Les activités fédérales en matière de leadership visent à établir des partenariats de consultation et de concertation, et doivent mener à l'élaboration de rapports et de politiques sur les préoccupations nationales en matière de justice familiale et à l'établissement de priorités ou de plans de travail sur les enjeux connexes.

Législation et politiques fédérales, rapports, pratiques exemplaires et ententes fédéral, provincial et territorial: Les activités de l'ISF en matière de leadership doivent mener à la préparation de modifications législatives et réglementaires aux lois fédérales sur le droit de la famille, notamment la Loi sur le divorce, et à l'élaboration de politiques et de pratiques exemplaires. Des ententes fédérales, provinciales et territoriales visant à renforcer les politiques sur le respect du droit de visite et le soutien financier pourraient aussi être conclues.

Outils et services fédéraux d'exécution des ordonnances : Le soutien fédéral en matière d'exécution des ordonnances alimentaires inclut l'élaboration et l'amélioration des systèmes et des outils (p. ex., logiciels, couplages avec les bases de données fédérales et l'amélioration des systèmes) et d'autres produits qui aident les provinces et les territoires à assurer une prestation efficiente et efficace des services d'exécution des ordonnances. Par l'entremise du soutien à l'exécution des ordonnances, les sources de revenus fédérales sont mises à la disposition des PEOA. Les permis fédéraux ou les passeports peuvent aussi être suspendus à la demande des responsables d'un PEOA.

Ententes de financement et rapports : Conformément aux critères de financement établis, les investissements de l'ISF doivent produire des ententes de financement bilatérales entre le gouvernement fédéral et les provinces et les territoires sur des projets, des programmes et des services de justice familiale.

Produits d'information : Les investissements de l'ISF doivent produire une gamme de produits de VIJ à l'intention des familles vivant une séparation ou un divorce ainsi que des produits d'information et de formation à l'intention des professionnels de la justice familiale Note de bas de page 10 qui travaillent pour ces familles.

2.5.2. Résultats directs

Renforcement de la capacité fédérale à répondre aux besoins des familles vivant une séparation ou un divorce

Les résultats mentionnés ci-dessus doivent contribuer au renforcement de la capacité fédérale à répondre aux besoins des familles vivant une séparation ou un divorce. Les modifications législatives et réglementaires, si elles sont adoptées et promulguées, permettront de mieux répondre aux besoins des familles vivant une séparation ou un divorce. Par ailleurs, on élaborera des politiques pour combler les lacunes qui entravent l'accès au système de justice familiale. Les produits d'information sur les services et les ententes de financement avec les provinces et les territoires sont d'importants leviers stratégiques pour la résolution des problèmes d'accès à la justice, en particulier pour la correction des lacunes dans les services accessibles aux divers groupes de parents vivant une séparation ou un divorce. Il est aussi à prévoir que l'amélioration des outils et des mesures de soutien à l'exécution des ordonnances contribuera au renforcement de la capacité fédérale. Globalement, les changements apportés au cadre législatif et stratégique de la justice familiale, les investissements dans les projets liés aux programmes et aux services de justice familiale, l'amélioration des processus et des outils opérationnels, ainsi que le maintien des partenariats devraient renforcer la capacité fédérale à répondre aux besoins des familles vivant une séparation ou un divorce.

Les efforts visant à soutenir le système de justice familiale au Canada nécessitent autant la participation du gouvernement fédéral (financement des services de justice familiale et appui aux activités d'exécution des ordonnances et de vérification de la conformité) que celle des provinces et des territoires (offre et prestation de services de justice familiale). L'ISF repose sur la collaboration du gouvernement fédéral et des administrations provinciales et territoriales dans le domaine de la justice familiale.

Amélioration de la capacité des provinces et des territoires à offrir des services de justice familiale

Le renforcement de la capacité fédérale de répondre aux besoins des familles vivant une séparation ou un divorce est essentiel au renforcement de la capacité des provinces et des territoires en matière de prestation de services de justice familiale. On reconnaît que les investissements fédéraux de l'ISF dans les services de justice familiale représentent une partie des dépenses des provinces et des territoires dans le domaine de la justice familiale. Ce mécanisme est important pour l'amélioration des services car il aide les provinces et les territoires à corriger les problèmes touchant l'accessibilité aux programmes et aux services de justice familiale dans leur contexte respectif.

2.5.3. Résultats intermédiaires

Connaissance et compréhension accrues des obligations parentales, de la conformité et du système de justice familiale

Une gamme d'activités fédérales, provinciales et territoriales partagées contribue à l'atteinte de ce résultat. Les investissements fédéraux dans la prestation de services de justice familiale, tels que l'éducation des parents et la médiation, aident les parents à mieux connaître et comprendre leurs obligations familiales, l'importance de respecter les ordonnances et le système de justice familiale en général. L'information et les autres documents et mesures de soutien offerts aux professionnels de la justice familiale aideront aussi les parents avec lesquels ces professionnels travaillent à mieux connaître leurs responsabilités et à comprendre le système de justice familiale.

Accessibilité accrue des services en matière de garde, de droit de visite et d'exécution des ordonnances alimentaires

Le leadership, les investissements et les mesures d'aide de l'ISF contribuent à accroître l'accès aux services et aux mesures d'aide dans les provinces et les territoires. Par exemple, les investissements fédéraux appuient les efforts constants déployés par les provinces et les territoires en vue d'atténuer les obstacles culturels, linguistiques, géographiques ou indirects en raison desquels il est difficile, voire impossible, pour les parents d'obtenir les renseignements voulus sur la garde, le droit de visite et la pension alimentaire (pour enfants et époux).

Efficacité améliorée des services d'exécution des ordonnances et des mesures de soutien à l'exécution

Les investissements fédéraux dans la technologie et les protocoles d'information, et les autres améliorations apportées aux systèmes contribueront à accroître l'efficacité des services d'exécution des ordonnances et des mesures de soutien à l'exécution. Il est question notamment d'améliorer les services de recherche de personnes et d'accroître l'utilisation de la saisie-arrêt et du refus de permis et de passeport (s'il y a lieu). La collaboration entre les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux partenaires pour améliorer les services et les mesures de soutien à l'exécution est essentielle pour atteindre les résultats à plus long terme en matière de justice familiale.

Capacité accrue des parents de conclure des ententes convenables de garde, de droit de visite et de pension alimentaire

Les trois premiers résultats intermédiaires mentionnés ci-dessus contribuent à renforcer la capacité des parents à conclure des ententes convenables sur la garde, le droit de visite et la pension alimentaire. Grâce au travail réalisé à « l'entrée » du système de justice familiale, tel que les programmes d'éducation des parents et l'amélioration de l'accès à l'information sur le droit familial et aux mesures de soutien, les familles sont mieux préparées à conclure des ententes convenables. L'amélioration de l'accès à la documentation sur la justice familiale (p. ex., grâce à la technologie et à la plus grande production de documents de justice familiale dans des langues autres que l'anglais et le français) aide à combler les écarts dans les services, particulièrement auprès des familles des minorités culturelles et linguistiques ou qui vivent dans les régions géographiques isolées. La connaissance et la compréhension accrues des obligations parentales associées au droit de la famille, et des domaines de besoins ciblés, contribuent également à la plus grande conformité des parents vivant une séparation ou un divorce. Les améliorations aux mesures et aux services d'exécution des ordonnances aident aussi les provinces et les territoires à mieux coordonner leur travail, notamment le partage de l'information.

Capacité accrue des parents à se conformer aux ententes en matière de garde et de droit de visite; conformité accrue des parents à leurs obligations de soutien financier

La justification du programme est que des parents mieux informés et plus sensibilisés sont plus susceptibles de se conformer à leurs responsabilités et obligations. Ceci permettra de prévenir les conflits familiaux, de contribuer au bien-être des familles et de veiller à ce que les enfants et les familles obtiennent le soutien financier auquel ils ont droit.

2.5.4. Résultats à long terme

Efficacité améliorée du système de justice familiale à répondre aux besoins des familles vivant une séparation ou un divorce

Un système de justice familiale efficace s'intéresse à l'accessibilité, l'efficience et l'équité. En travaillant à la mise à jour des politiques et des lois, à l'amélioration de l'accessibilité de la justice familiale et à la promotion du respect des obligations parentales, le système de justice familiale devrait être plus efficace à long terme et mieux répondre aux besoins des parents et des enfants. L'ISF tire parti des réussites précédentes en matière d'amélioration du système de justice familiale.

Ce résultat est lié au résultat stratégique global du ministère de la Justice du Canada : un système de justice canadien équitable, adapté et accessible Note de bas de page 11 .