Portefeuille des affaires autochtones évaluation

5. Conclusions, recommandations et réponse de la direction

Cette dernière section du rapport présente les conclusions intégrées fondées sur les constatations présentées à la section 4. L’information est structurée en fonction des principaux enjeux et des principales questions de l’évaluation.

Pertinence

Le besoin de services juridiques existe‑t‑il toujours?

Le PAA offre des services spécialisés de consultation juridique et de contentieux direct aux ministères et organismes fédéraux clients par la prestation de services juridiques de haute qualité et des conseils juridiques stratégiques au sujet des peuples autochtones au sous-ministre et au ministre de la Justice du Canada ainsi qu’aux ministères et organismes fédéraux. Il offre également des services juridiques de haute qualité sur les questions de développement du Nord dans le cadre du mandat d’AADNC. Le Portefeuille, qui fait partie du ministère de la Justice, veille à ce que la politique juridique, les positions et les conseils juridiques dans le domaine du droit autochtone, ainsi que les questions juridiques de développement du Nord qui relèvent de la compétence d’AADNC, soient convergents et intégrés à l’échelle du gouvernement fédéral, contribuent à la résolution des problèmes juridiques et des revendications des Autochtones ainsi qu’à l’élaboration de la politique sur le droit autochtone et à la gestion de la pratique du droit à l’échelle nationale.

À cette fin, il s’ouvre chaque année des milliers de dossiers où AADNC est le client primaire ou secondaire. Les dossiers de contentieux, en particulier, connaissent une croissance continue. Les services à valeur ajoutée fournis par le PAA en réponse aux besoins sont en expansion et comprennent l’expertise concernant l’obligation de consulter, le travail du TRP, l’interprétation, les avis juridiques, les évaluations des risques juridiques, et les contrôles judiciaires. Les services juridiques offerts par le PAA concernent des questions fédérales de plus en plus complexes relativement aux peuples autochtones et continuent de s’inscrire dans une grande évolution du droit et de la politique juridique autochtones, qui sont peut-être le premier secteur de croissance du secteur des services juridiques dans le domaine du droit public. Les domaines existants et projetés de risques juridiques concernent la Convention de règlement relative aux pensionnats indiens, les expériences des enfants autochtones en dehors des pensionnats indiens, le Plan d’action relatif aux revendications particulières, le Cadre fédéral pour le développement économique, la Politique fédérale sur les revendications territoriales globales, les négociations sur les traités et l’autonomie gouvernementale, les droits et le titre autochtones, et la consultation et l’accommodement.

La prestation de services juridiques par le PAA répond-elle toujours aux priorités du gouvernement fédéral et aux résultats stratégiques du Ministère?

Le Portefeuille aligne avec soin ses activités sur les priorités du gouvernement fédéral et les résultats stratégiques du Ministère, notamment en appuyant le programme autochtone à long et à court terme du ministre d’AADNC (avec un accent particulier sur l’appui au Cadre pour le développement économique des Autochtones) et les priorités du ministre et du sous-ministre de la Justice à l’égard des questions autochtones, et en gérant les questions horizontales clés et donnant des conseils applicables à l’ensemble du gouvernement.

Au cours de la période de l’évaluation de cinq ans, le PAA a dûment calibré à nouveau ses activités en réponse aux changements de priorités et de résultats stratégiques. Le Portefeuille est demeuré conscient des secteurs hautement prioritaires et a démontré une compréhension pratique des services requis par les clients, par exemple ceux concernant les droits de la personne et le travail du Tribunal des revendications particulières (TRP) et ceux concernant le programme et la politique de modernisation. Grâce à des approches de grande concertation, à de bons rapports de travail et à une solide expertise interne, le Portefeuille peut mieux s’adapter aux changements des priorités du gouvernement fédéral et des résultats stratégiques du Ministère.

La prestation des services juridiques du PAA s’aligne‑t‑elle sur les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral?

Le PAA aide le ministre à s’acquitter de ses fonctions de ministre de la Justice et procureur général du Canada en vertu de la Loi sur le ministère de la Justice et d’autres lois fédérales pertinentes, et à mener le programme à long et à court terme du GC relativement aux peuples autochtones. Le Portefeuille aligne ses services sur la Loi sur le ministère de la Justice en réussissant à gérer les questions juridiques transversales et à assurer des services de consultation juridique et de contentieux qui aident les ministères et organismes clients à gérer leurs risques juridiques, sans jamais oublier ses obligations de protéger la Couronne.

Le mandat et les objectifs du PAA sont-ils clairs?

Le mandat d’ensemble du PAA consiste à assurer des services juridiques de haute qualité et des conseils en politique juridique par rapport aux peuples autochtones au sous-ministre et au ministre de la Justice du Canada et aux ministères et organismes fédéraux. Le mandat du PAA consiste aussi à fournir des services juridiques de haute qualité sur les questions juridiques de développement du Nord qui ressortissent au mandat d’AADNC; parmi les 34 ministères et organismes fédéraux qui offrent des programmes et des services aux populations autochtones et du Nord, AADNC est le premier bénéficiaire des services juridiques du PAA.

Les conseillers juridiques ont perçu que les responsabilités de l’ensemble du PAA en matière de soutien au contentieux manquent encore de clarté, tandis que les rôles et responsabilités relativement à des unités spécifiques du PAA sont clairs et appropriés pour l’accomplissement du mandat et l’atteinte des objectifs du Portefeuille. L’évaluation a fait ressortir des vues divergentes relativement au fonctionnement des structures de gouvernance et d’organisation du PAA. Si l’on a estimé que les groupes de pratique et de travail et certains comités appuyaient l’atteinte des objectifs du PAA, on a aussi perçu que d’autres sont redondants ou ne fonctionnent pas aussi bien qu’on le voudrait.

Le plan de gestion du changement du PAA appuie‑t‑il toujours l’accomplissement du mandat du PAA?

Au cours de la période de l’évaluation, le plan de gestion du changement du PAA a été mis en œuvre, avec une Stratégie de modernisation qui comportait une grande réorganisation des fonctions de l’AC et des réductions importantes de la structure de coûts de ces fonctions. De nombreuses sources d’information font penser que le mandat du PAA a toujours ses appuis; cependant, on a observé un certain chevauchement des rôles et responsabilités dans la prestation de services juridiques de haute qualité au cours de la période de l’évaluation. Ce chevauchement indique une occasion d’accroissement de l’efficience relativement au rôle du CDA dans le soutien au contentieux et dans les conseils donnés aux avocats plaidants, et relativement à la gestion des contentieux. Il existe aussi une occasion d’établir une distinction plus nette entre le rôle des avocats de l’AC et des avocats régionaux qui travaillent à des dossiers similaires. Il est important de noter que l’absence de personnel débutant, de parajuristes et de ressources administratives amène des pressions de travail qui peuvent nuire à la capacité de fournir des services juridiques de haute qualité.

Recommandation 1 : Il est recommandé de clarifier les rôles et responsabilités des avocats du CDA, des SJM et des régions qui travaillent au soutien au contentieux et à la gestion.

Réponse de la direction :

D’accord.

Vers la fin du cycle de l’évaluation, le Portefeuille est passé par une importante réorganisation, avec la création du CDA pour gérer et assurer ses services juridiques avec une plus grande efficience, et il a accordé la priorité à la création des nouveaux rôles et responsabilités au sein du PAA.

Plus récemment, avec la mise en œuvre de la mesure de l’Examen des services juridiques sous le titre « Approche unifiée à l’égard des services en droit autochtone », le PAA a pris un certain nombre de mesures, qui aident à clarifier les rôles et responsabilités, et en particulier :

Le PAA dispose-t-il d’une capacité suffisante pour appuyer l’amélioration continue de la qualité, et la mesure et l’évaluation du rendement?

Le PAA continue de déployer divers efforts pour guider et appuyer l’amélioration continue de la qualité et la mesure du rendement. Ces efforts ont été secondés par la création d’un certain nombre de comités de clients, de groupes de travail ou groupes de pratique et de comités interministériels. La mise en œuvre du nouveau modèle d’analyse des activités et de la nouvelle approche à base d’éléments probants pour la détermination des priorités clés, des examens par les pairs et d’autres comités a aussi facilité l’assurance de la qualité de façon continue, de même que la convergence des prises de position juridique et des pratiques de rapport. Il existe une occasion d’améliorer les méthodes et systèmes de collecte des données, comme l’uniformité avec laquelle les données sont introduites dans iCase et le type et le niveau de détail de l’information conservée dans le système.

Rendement

Le PAA a‑t‑il produit des services juridiques de haute qualité en ce qui concerne le droit et la politique juridique autochtones et les questions juridiques de développement du Nord?

Le PAA continue de s’acquitter de son mandat en offrant des services juridiques de haute qualité, que le ministère de la Justice définit comme étant précis sur le plan juridique, uniformes et coordonnés à l’échelle du ministère de la Justice, capables d’atteindre/de dépasser les normes de service à la clientèle établies pour la rapidité, la réactivité et l’utilité, et conformes aux Caractéristiques des lois et règlements bien rédigés pour les services législatifs.

De multiples sources d’information indiquent que les services du Portefeuille ont été bien coordonnés, utiles, rapides, très bien adaptés, et appropriés aux besoins des clients et à leurs objectifs de politique et de programme. Les services fournis par le PAA au cours de la période de l’évaluation ont visé une vaste gamme de questions juridiques d’importance, y compris celles concernant les droits fonciers issus de traités, les revendications particulières, l’obligation fiduciaire, et la consultation et l’accommodement. Chose importante, la majorité des dossiers (86 %) qui ont été fermés au cours de la période de l’évaluation l’ont été en faveur de la Couronne.

Pour l’avenir, il existe des occasions d’améliorer l’accès à certains renseignements, comme des avis juridiques et évaluations de risques à jour, des théories de cas, des projets de plaidoirie et des Guides de consultation, de même que l’accès à des bibliothèques spécialisées pour fins de recherche.

Le PAA contribue-t-il à l’amélioration de la capacité de fournir des services juridiques sur le droit et la politique juridique autochtones et les questions juridiques de développement du Nord d’une manière intégrée/convergente et attentive?

Le PAA est dirigé par la sous-procureure générale adjointe, qui a la responsabilité fonctionnelle des questions autochtones au sein du ministère de la Justice pour veiller à la convergence de la politique et des pratiques pour les questions autochtones dans l’ensemble des ministères fédéraux.

En 2012‑2013, le PAA avait plusieurs initiatives en cours pour aller encore plus loin dans l’intégration/la convergence et l’adaptabilité des services juridiques pour l’avenir. Au cours de l’exercice 2012‑2013, la création du CDA a assuré la convergence des conseils juridiques et le maintien de la capacité du PAA de fournir des services rapides. Par suite des efforts du PAA, des consultations efficaces auprès d’une gamme d’intervenants visés, de processus d’information et de la façon dont les risques sont communiqués et les approches proposées par un dialogue efficace, un certain langage est en voie d’élaboration et d’application aux cas similaires dans une optique de convergence des positions juridiques. Les comités de clients, groupes de travail ou de pratique et comités interministériels établis, de même que les téléconférences nationales, l’examen par les pairs, les avis types et les lignes directrices contribuent aussi à faciliter la prestation intégrée de services juridiques et à aider les conseillers juridiques à parler d’une même voix.

En général, l’évaluation a révélé que les avocats ont les ressources voulues pour accomplir leur travail, mais on a quand même relevé quelques points à améliorer relativement aux outils, aux ressources et aux processus existants du PAA. Les considérations futures comprennent un accès amélioré et plus rapide à des outils et des ressources critiques dans les deux langues officielles qui sont à jour, ainsi qu’un effort mieux coordonné à l’échelle de tout le PAA.

Recommandation 2 : Il est recommandé d’examiner les outils et les ressources mis à la disposition des avocats du PAA pour cerner les lacunes actuelles et explorer des façons rentables de les combler.

Réponse de la direction :

D’accord.

Le PAA reconnaît la nécessité d’un ensemble constamment mis à jour, intégré et global d’outils et de ressources d’information dans une vaste gamme de formats pour améliorer la qualité, l’efficacité et l’exhaustivité des services juridiques. Depuis la fin du cycle de l’évaluation, le PAA s’est donné un certain nombre d’outils et de ressources pour aider les avocats à accomplir leur travail. En voici une liste (non limitative) :

Le PAA contribue-t-il à l’amélioration de la sensibilisation et de la compréhension, au sein du gouvernement fédéral, des questions, des options, des approches du droit et de la politique juridique autochtones et des questions juridiques de développement du Nord?

Le PAA a réussi à accroître la sensibilisation et la compréhension des questions juridiques nuancées, des options innovatrices, ainsi que des approches du droit et de la politique juridique autochtones et des questions de développement du Nord, de façon horizontale à l’échelle du gouvernement, et reste toujours la source d’expertise en conseils juridiques sur une vaste gamme de questions juridiques. Les points d’amélioration de la sensibilisation et de la compréhension comprennent l’obligation de consulter au sujet des ententes globales de financement, de la violation des traités et de l’obligation fiduciaire relativement à la cession, et de l’applicabilité du Processus des revendications particulières.

Le Portefeuille a plusieurs groupes de travail, activités et produits de formation et de perfectionnement professionnel pour faciliter la diffusion de l’information et l’échange des connaissances. Les mécanismes particulièrement utiles comprennent l’accès aux superviseurs/mentors, les SJM d’AADNC, les groupes de travail sur les pratiques, et les bureaux régionaux et sections du droit autochtone. Pour l’avenir, il faudra de nouvelles occasions de jumelage à des fins de formation et d’autres occasions de formation pour promouvoir le perfectionnement des compétences en pratique juridique, et aider à améliorer la sensibilisation et la compréhension pour ce qui est des questions, des options, des approches du droit et de la politique juridique autochtones, et des questions juridiques du développement du Nord.

Recommandation 3 : Il est recommandé d’examiner les besoins de formation des conseillers du PAA pour cerner les lacunes actuelles et explorer des moyens rentables de donner accès à la formation.

Réponse de la direction :

D’accord.

Une grande priorité du PAA est le perfectionnement professionnel et la formation et, à ce titre, le Portefeuille a instauré en 2012‑2013 un programme de perfectionnement professionnel et de formation (complémentaire du programme de la Division du développement professionnel du Ministère) pour repérer, puis satisfaire, les besoins d’apprentissage communs à l’échelle du PAA qui rejoignent les objectifs d’affaires et objectifs stratégiques du Portefeuille, éviter le double emploi des efforts, et partager les pratiques exemplaires. Le programme est en gestion de projet avec un Cadre d’apprentissage qui est articulé sur la clientèle et innovateur, et vise à construire un effectif souple et efficace.

Le PAA est engagé à soutenir la formation et le perfectionnement continus de ses employés pour se donner un effectif très qualifié dans les domaines du droit qui sont les plus pertinents et ont la plus grande priorité, et nous positionner pour offrir des services juridiques de haute qualité compatibles avec la vision du Ministère pour l’Équipe juridique du Canada.

Il y a des sondages à la fin de chaque séance et à la fin de l’exercice financier pour vérifier que les lacunes sont corrigées, soit par le programme intégré de perfectionnement professionnel, soit autrement.

En outre, en 2015‑2016, le Portefeuille a fait d’importants investissements en formation et a tenu ou tiendra pour la fin de l’exercice 10 brèves séances de formation (normalement d’une durée de 1,5 heure), de même que deux ateliers de formation de deux jours, sur les points clés suivants de notre pratique :

Dans la mesure du possible, il y a de brèves séances WebEx de formation en ligne. Nous informons également notre personnel juridique des balados d’intérêt, qui sont offerts gratuitement par notre site SharePoint.

Le PAA contribue‑t‑il à ce que les questions de droit et de politique juridique autochtones et les revendications s’y rapportant soient abordées, déférées à la justice et résolues efficacement à l’échelle du gouvernement?

Le Portefeuille a fait des contributions importantes aux questions de droit et de politique juridique autochtones et aux revendications s’y rapportant pour faire en sorte qu’elles soient abordées, déférées à la justice et résolues efficacement à l’échelle du gouvernement. Dans l’ensemble, les clients sont satisfaits du taux de règlement qui a été atteint.

La plupart des cas réglés à l’amiable l’ont été par voie de règlement des différends, surtout dans les dossiers à risque moyen et de faible complexité, et la fréquence des tentatives de règlement des différends s’est accrue au fil du temps. Les clients sont souvent incités à régler les différends et sont d’avis que le PAA intervient directement dans les règlements générés et les négociations axées sur les principes de la réconciliation.

Le PAA contribue‑t‑il à la capacité des ministères et organismes fédéraux de mieux gérer leurs risques juridiques liés aux questions autochtones?

Le PAA déploie des efforts concertés pour aider les ministères et organismes fédéraux à mieux comprendre, gérer et atténuer leurs risques juridiques, et s’est donné des pratiques efficaces pour faciliter la détermination de ces risques. Les risques juridiques sont couramment communiqués aux ministères et organismes clients par des moyens officiels et officieux (par exemple, par des notes d’information, des explications d’avocats et des séances d’information), si bien que les clients peuvent mieux gérer/atténuer les risques juridiques liés à diverses questions autochtones (et la réarticulation des risques juridiques, selon qu’il y a lieu pendant la vie du dossier).

Les conseillers juridiques sont tout à fait acquis à l’objectif d’amélioration de la gestion des risques juridiques pour l’avenir, mais il faut un plus grand effort pour déterminer et évaluer les risques juridiques dès l’ouverture d’un dossier, surtout dans le cas des dossiers de consultation, et dans la réévaluation des risques juridiques après l’évaluation initiale. Ces préoccupations disparaîtront probablement avec la mise en œuvre du Cadre ministériel de gestion des risques juridiques, qui est désormais obligatoire.

Efficience et économie

L’utilisation que le PAA a faite des ressources a‑t-elle été appropriée par rapport aux ressources prévues et attribuées aux activités et aux résultats produits, ainsi qu’aux progrès réalisés vers les résultats attendus?

De multiples sources d’information indiquent que le PAA attribue ses dossiers en fonction de l’expertise pour maximiser l’efficience de la prestation des services juridiques tout en maintenant la qualité. En général, le Portefeuille gère son travail en cherchant à l’aligner sur le niveau de risque juridique, de complexité et des incidences; c’est un processus qui s’aligne directement sur le Modèle de pratique du droit. Le Modèle limite la dotation des postes de cadres supérieurs et des postes LA2A et améliore le recrutement au niveau LA1.

Au cours de la période de l’évaluation, il y a eu plusieurs discussions, examens et activités visant à améliorer l’utilisation que le PAA a faite des gains d’efficience de ses ressources. Le nombre moyen d’heures par dossier où AADNC était le client primaire ou secondaire n’a pas cessé de diminuer au fil du temps, tout comme le pourcentage du temps que les conseillers juridiques et les parajuristes consacrent aux dossiers de consultation peu complexes et aux dossiers de contentieux à faible risque. Le plus fort pourcentage du temps consacré aux dossiers de contentieux l’a été par des conseillers juridiques débutants (plutôt que par des avocats plus chevronnés ou des parajuristes), sans égard au niveau de complexité ou de risque juridique.

En général, l’évaluation a révélé que le Portefeuille a déployé de grands efforts pour maintenir sa capacité d’assurer la coordination stratégique et la gestion des risques juridiques à l’échelle nationale, et pour fournir des services juridiques appropriés et suffisants, compte tenu de la demande existante et future des services juridiques, y compris la mise en œuvre d’un Plan d’intégration du perfectionnement professionnel et de stratégies de mobilisation des employés.

Dans l’ensemble, le modèle de financement utilisé par le PAA semble être approprié et suffisant pour répondre à la demande actuelle de services juridiques. On a quand même relevé plusieurs difficultés, particulièrement en ce qui a trait aux services de consultation juridique et au fait que le modèle se prête mal au mentorat ou au jumelage à des fins de formation. On a aussi le sentiment que de nouvelles réductions du financement du Portefeuille auront des répercussions négatives sur sa capacité de répondre à la demande. On s’inquiète également de la capacité du PAA de maintenir sa réactivité aux futures demandes, étant donné les contraintes actuelles de capacité des employés en l’absence de « remplissage » et les demandes prévues de services juridiques suite aux récentes décisions hautement médiatisées de la Cour suprême du Canada. Pour l’avenir, il pourrait être nécessaire d’accroître les ressources humaines (p. ex., parajuristes et assistants), d’intensifier les efforts de planification de la relève, et d’améliorer les occasions de mentorat, de formation, de gestion et de perfectionnement professionnel.