Évaluation du Programme d'aide juridique

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2. Profil du programme d’aide juridique

2.1. Aperçu

Le gouvernement fédéral contribue à l’aide juridique par le biais du Programme d’aide juridique, qui fournit aux provinces et aux territoires des fonds de contribution fédéraux en matière d’aide juridique en vertu d’ententes de financement. Le gouvernement fédéral n’est pas responsable de la prestation des services d’aide juridique que les provinces et les territoires fournissent dans le cadre de leurs régimes d’aide juridique.

En vertu des accords de contribution à l’aide juridique en matière pénale, le gouvernement fédéral verse aux provinces du financement pour l’aide juridique en matière criminelle et pour les jeunes. Depuis 2001, il contribue du financement provisoire à six provinces qui fournissent des services d’aide juridique pour les affaires relatives aux immigrants et aux réfugiés (Colombie-Britannique, Alberta, Manitoba, Ontario, Québec et Terre-Neuve-et-Labrador). Les contributions que le fédéral verse aux territoires pour l’accès aux services de justice (qui incluent l’aide juridique en matière civile et criminelle, l’assistance parajudiciaire aux Autochtones, et les services de vulgarisation de l’information juridique [VIJ]) sont régies par les ententes intégrées de service relatives à l’accès à la justice (EAJ).

Les objectifs du Programme consistent à :

• promouvoir l’accès à la justice et protéger les droits garantis dans la Charte canadienne des droits et libertés (Charte) en contribuant à la prestation de l’aide juridique en matière criminelle aux personnes économiquement défavorisées passibles d’une peine d’emprisonnement et aux adolescents visés par la Loi sur le système de justice pénale pour les adolescents, ainsi qu’à la prestation de services d’aide juridique dans les affaires relatives aux immigrants et aux réfugiés économiquement défavorisés;
• promouvoir l’accès à la justice en permettant aux provinces et aux territoires de gérer les cas d’ADTPF;
• promouvoir l’accès à la justice en permettant aux provinces et aux territoires de fournir de l’aide juridique aux accusés économiquement défavorisés dans les affaires de SPA;
• promouvoir la confiance du public dans le système de justice pénale.

Afin d’appuyer ces objectifs, qui visent avant tout à promouvoir l’accès à la justice et, par conséquent, à donner confiance au public dans le système de justice pénale, le Programme a dégagé trois résultats principaux qui s’appliquent à chacune de ses composantes :

• la capacité accrue des provinces et des territoires et de leurs régimes d’aide juridique à fournir de l’aide juridique dans les domaines qui reçoivent des fonds fédéraux (résultat immédiat);
• la fourniture efficace de services d’aide juridique aux personnes admissibles dans les domaines qui reçoivent des fonds fédéraux (résultat intermédiaire);
• un système de justice pancanadien efficient, équitable, pertinent et accessible, et qui favorise la confiance du public envers le système de justice (résultat final).

L’atteinte de ces résultats démontrerait que le Programme atteint ses objectifs. Le gouvernement fédéral favorise l’accès à la justice par sa contribution à l’aide juridique, qui aide à appuyer la capacité des provinces et des territoires et de leurs régimes d’aide juridique à fournir des services d’aide juridique et à appuyer la prestation efficace de services d’aide juridique dans les domaines qui reçoivent des fonds fédéraux. L’atteinte des résultats immédiats et intermédiaires appuiera le résultat final que constitue un système de justice efficient, équitable, adapté et accessible. L’annexe A décrit en détail le modèle logique du Programme.

2.2. Composantes du Programme

2.2.1. Financement pour l’aide juridique en matière criminelle dans les provinces et l’aide juridique en matière criminelle et civile dans les territoires

Le gouvernement fédéral verse aux provinces et aux territoires du financement pour les services d’aide juridique en matière criminelle et de justice pour les jeunes pour les personnes économiquement défavorisées accusées d’infractions criminelles graves ou complexes et passibles d’une peine d’emprisonnement, et pour les adolescents accusés en vertu de la Loi sur le système de justice pénale pour les adolescents. Le gouvernement fédéral verse aussi du financement pour l’aide juridique en matière civile dans les territoires en fonction des critères d’admissibilité établis par les territoires. ^{Note de bas de la page 4}

C’est la DAJ qui gère les contributions fédérales aux provinces à l’égard des coûts de prestation des services d’aide juridique en matière criminelle et d’aide juridique en matière criminelle pour les jeunes dans le cadre d’accords de contribution portant sur l’aide juridique en matière criminelle et l’aide juridique en matière criminelle pour les jeunes. ^{Note de bas de la page 5} Ces contributions proviennent de deux enveloppes. Le financement accordé à chaque administration à partir de la première enveloppe est établi en fonction des données historiques sur le financement et de la population. Celui qui provient de la deuxième est calculé en fonction du nombre de collectivités rurales, de la population autochtone, du nombre de personnes accusées d’infractions en vertu du Code criminel et de la , ainsi que des contributions provinciales aux coûts des services d’aide juridique. En vertu des ententes de contribution conclues avec les provinces, le financement fédéral affecté à l’aide juridique en matière criminelle autant pour les adultes que pour les jeunes ne peut pas dépasser 70 % des dépenses admissibles totales de la province. En outre, pour encourager le maintien des niveaux de financement des provinces et pour recevoir le plein montant du financement de la deuxième enveloppe, celles ci doivent limiter leurs dépenses en fonction du niveau admissible en 2005-2006.

La DMOP gère les contributions fédérales aux territoires dans le cadre des EAJ, qui regroupent le financement fédéral affecté à l’aide juridique (justice pénale, justice pénale pour les adolescents et aide juridique en matière civile), le programme d’assistance parajudiciaire aux Autochtones et les services de VIJ en vertu d’une seule entente passée avec chaque territoire. Conformément à la nature intégrée des EAJ — à condition qu’il existe des niveaux minimum de services — les territoires peuvent réaffecter les contributions fédérales pour l’accès aux services de justice afin d’appuyer financièrement l’aide juridique (en matière criminelle pour les adolescents et en matière civile), les services d’assistance parajudiciaire aux Autochtones, et les services de VIJ. La contribution que le gouvernement fédéral verse à un territoire pour l’accès aux services de justice ne doit pas dépasser70 % du total des dépenses annuelles combinées admissibles du territoire (aide juridique, assistance parajudiciaire aux Autochtones et VIJ).

2.2.2. Aide juridique dans les affaires relatives à l’immigration et aux réfugiés

Depuis 2001, la DAJ gère les contributions à l’aide juridique dans les affaires relatives aux I et R versées à six provinces (Alberta, Québec, Manitoba, Colombie-Britannique, Ontario et Terre-Neuve-et-Labrador) qui offrent des services d’aide juridique dans les affaires relatives aux I et R. ^{Note de bas de la page 6} L’aide juridique dans ce domaine aide les personnes qui se retrouvent dans le système de détermination du statut d’immigrant ou de réfugié en leur fournissant une représentation juridique lors des audiences, en leur expliquant les processus, en aidant à la préparation des documents, et en tenant compte de situations particulières, comme le besoin de services d’interprètes.

La DAJ gère les contributions fédérales versées aux provinces pour les coûts des services d’aide juridique fournis aux immigrants et aux réfugiés dans le cadre des accords de contribution qui portent sur la question, ainsi qu’en matière criminelle pour les adultes et les adolescents (voir la section 2.2.1). Le niveau du financement de l’aide juridique dans les affaires relatives aux immigrants et aux réfugiés accordé à chaque administration est calculé une fois par année en fonction des statistiques reçues de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada (CISR), d’Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada (IRCC) et de la Cour fédérale à l’égard de 10 variables, qui reflètent les processus du système de détermination du statut d’immigrant et de réfugié définis par le GTP comme coûts associés à l’aide juridique. ^{Note de bas de la page 7} Le financement de l’aide juridique dans les affaires relatives aux I et R est affecté en fonction de la part de la demande de ces services (c.-à-d. les variables) de l’administration en cause au cours de l’exercice précédent, chaque variable étant pondérée en fonction du volume de travail généralement requis par les régimes d’aide juridique. Les administrations participantes produisent des rapports sur le nombre de certificats d’aide juridique ou de renvois dans les affaires relatives aux I et R émis chaque année en fonction des 10 variables, et de leurs dépenses annuelles connexes en services d’aide juridique dans ces affaires comme élément de leur rapport annuel à la DAJ, lorsqu’elles présentent leur demande de paiement final.

2.2.3. Avocats désignés par le tribunal dans les poursuites intentées par le gouvernement fédéral

Les ADTPF s’entendent des cas où un tribunal ordonne au Procureur général du Canada de fournir les services subventionnés d’un avocat de la défense, en vertu des articles 7 (droit à la vie, à la liberté et à la sécurité de la personne) et 11b) (droit d’être jugé dans un délai raisonnable) de la Charte, alors que les tribunaux ont convenu que cela signifie qu’une personne démunie a droit à un avocat dans les cas où l’accusation au criminel est grave, les enjeux juridiques sont complexes, et s’il y aura vraisemblablement emprisonnement après reconnaissance de la culpabilité. Lorsqu’un avocat est requis pour assurer un procès équitable, une suspension d’instances sera ordonnée jusqu’à ce que l’autorité compétente fournisse un avocat à l’accusé à ses propres frais (R. c. Rowbotham, 1988). La majorité des questions relatives aux services d’ADTPF ont trait aux poursuites intentées en vertu de la Loi réglementant certaines drogues et autres substances.

Comme la Couronne fédérale est la poursuite dans ces causes, l’ordonnance du tribunal est contre la Couronne fédérale, et le gouvernement fédéral doit prendre en charge le coût des services d’un avocat de la défense. Les contributions fédérales aux services des ADTPF couvrent la totalité des coûts des services juridiques (honoraires et déboursés) des avocats de la défense, majorés de frais de gestion de 15 % versés aux provinces et aux territoires ou aux régimes d’aide juridique qui conviennent de gérer et d’administrer ces affaires au nom du gouvernement fédéral. Dans les cas où les administrations ou leurs régimes d’aide juridique n’acceptent pas de gérer les services des avocats de la défense dans un cas d’ADTPF, le Programme gère directement la prestation des services payés d’un avocat de la défense.

2.2.4. Aide juridique en matière de sécurité publique et d’antiterrorisme

Le gouvernement fédéral fournit également un financement par contribution aux administrations ou à leur régime d’aide juridique, en fonction de chaque cas, en vertu des accords distincts de contribution pour les coûts de l’aide juridique découlant des affaires de SPA (c. à d. (i) d’accusations portées en vertu de la Loi antiterroriste (C 36) ou d’une autre loi sur la SPA adoptée par le Parlement; (ii) des attestations de sécurité émises en vertu de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (LIPR); et (iii) des mesures prises en vertu de la Loi sur l’extradition lorsque le pays requérant allègue qu’un acte terroriste a été commis).

2.2.5. Groupe de travail fédéral-provincial-territorial permanent sur l’aide juridique

Créé dans le cadre des ententes de 1996 à 2001 sur l’aide juridique en matière pénale, le GTP doit offrir une tribune pour, notamment, l’élaboration conjointe de politiques dans des domaines d’intérêt commun. Le GTP est constitué de représentants de chaque gouvernement provincial et territorial et des régimes d’aide juridique responsables de la prestation des services d’aide juridique dans chaque administration. Le GTP doit rendre compte de ses activités aux sous-ministres fédéraux-provinciaux-territoriaux (F-P-T) responsables de la justice et de la sécurité publique. En vertu des modalités des ententes de contribution portant sur l’aide juridique, le GTP a un mandat d’envergure qui prévoit qu’il doit :

• jouer le rôle de ressource pour ce qui est des politiques, des programmes et des questions liées à l’aide juridique;
• offrir des conseils sur le partage des coûts associés à l’aide juridique;
• offrir des conseils au sujet des répercussions possibles des propositions législatives ou stratégiques sur l’aide juridique, les clients de l’aide juridique, et les personnes démunies en général;
• élaborer des approches possibles et effectuer des recherches pour appuyer la prestation de services d’aide juridique;
• trouver des façons d’améliorer la qualité, le coût ou la prestation des services d’aide juridique en procédant à une réforme de certains aspects du droit, de la politique en matière de justice ou de l’aide juridique proprement dite;
• établir des relations de travail à différents niveaux pour diffuser de l’information et prodiguer des conseils sur les questions examinées par le GTP ou d’initiatives qui permettraient d’améliorer la qualité de l’aide juridique ou d’en réduire le coût;
• obtenir la collaboration de représentants d’organisations non gouvernementales dans le cadre d’initiatives visant l’aide juridique ou susceptibles d’avoir une influence sur l’aide juridique.

2.2.6. Gouvernance

La responsabilité globale du Programme incombe à la Direction générale des programmes, où la DAJ a la responsabilité globale de la prestation du Programme aux provinces. La DAJ coordonne les intrants stratégiques du Programme, communique avec les parties prenantes du domaine de la justice et les autres ministères concernés au sujet du Programme, se tient au courant des questions qui peuvent avoir une incidence sur le Programme, et affecte des ressources aux bénéficiaires admissibles (provinces et régimes d’aide juridique). La DMOP est chargée des EAJ conclues avec les territoires. La DAJ et un représentant de la DMOP se rencontrent régulièrement pour discuter du programme d’aide juridique et des enjeux stratégiques, y compris les risques. On compile de l’information sur les risques, y compris sur la probabilité d’un événement et ses répercussions possibles, pour circonscrire tout risque existant ou possible, ainsi que des mesures d’atténuation.

2.3. Ressources

Les ressources affectées au Programme comprennent 112,39 millions de dollars en financement continu pour l’aide juridique en matière criminelle dans les provinces et pour l’aide juridique en matière criminelle et civile dans les territoires.

D’autres composantes ont été renouvelées ou ont reçu des ressources supplémentaires :

• Le budget de 2012 a prolongé le financement temporaire pour les services d’aide juridique dans les affaires relatives aux I et R (11,5 millions de dollars), les ADTPF (1,65 million de dollars), et une partie du budget de fonctionnement du Programme (1,276 million de dollars) pendant deux ans (2012 2013 et 2013 2014).
• Le budget de 2014 a confirmé le renouvellement du financement temporaire pour les services d’aide juridique dans les affaires relatives aux I et R, à la hauteur de 11,5 millions de dollars par année pendant trois autres années (2014 2015 à 2016 2017), et a rendu permanent le financement affecté aux ADTPF (1,65 million de dollars) et le reste du budget de fonctionnement du Programme (1,276 million de dollars).
• Dans le sillage des modifications apportées à la LIPR, un financement temporaire supplémentaire de 500 000 $ par année pour une période de trois ans qui a commencé en 2013-2014 et qui a été affecté à l’aide juridique dans les affaires relatives aux I et R vise à couvrir l’augmentation prévue de la demande de constat de perte ou d’annulation de l’asile.
• Outre le financement continu de 2 millions de dollars par année affecté à la prestation d’aide juridique dans les affaires de SPA, on a affecté un financement réservé temporaire aux cas de la Section 9 de la LIPR (0,88 million de dollars de 2012-2013 à 2014-2015 et 0,5 million en 2015-2016).

Le tableau 1 présente les ressources du Programme d’aide juridique pour la période de 2012-2013 à 2015-2016, soit la période de référence visée par l’évaluation.

En vertu des modalités de l’accord de contribution de cinq ans (2012-2013 à 2016 2017), l’affectation de la contribution fédérale selon la province et le territoire pour l’aide juridique en matière criminelle de 2012-2013 à 2015-2016 est présentée au tableau 2 et tableau 3. Les affectations du financement pour l’exercice 2016-2017 sont en négociation.

Dans son budget 2016, le gouvernement fédéral a annoncé une augmentation du financement affecté à l’aide juridique en matière criminelle dans les provinces et à l’aide juridique en matière criminelle et civile dans les territoires : l’augmentation atteint 88 millions de dollars en cinq ans à compter de 2016-2017. Ce montant inclut une augmentation graduelle pour l’aide juridique en matière criminelle et 2 millions de dollars par année pour appuyer les innovations. À compter de 2020 2021, le gouvernement fédéral s’est engagé à maintenir l’augmentation de 30 millions de dollars de l’aide juridique en matière criminelle pour un total annuel continu de 142,4 millions de dollars affecté à l’aide juridique en matière criminelle dans les provinces et à l’aide juridique en matière criminelle et civile dans les territoires. Bien que le financement accru dépasse la période visée par cette évaluation, la décision d’augmenter la contribution fédérale constitue un élément contextuel important pour l’évaluation.

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