Portefeuille du droit des affaires et du droit réglementaire évaluation

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4. Principales constatations

4.1. Pertinence

L’évaluation a permis d’examiner la pertinence du PDADR, à savoir si ses services continuent d’être nécessaires compte tenu du niveau de la demande, et l’alignement du Portefeuille sur les priorités du gouvernement fédéral, ainsi que les résultats stratégiques ministériels et les responsabilités et les rôles fédéraux.

4.1.1. Besoin continu des services juridiques du PDADR

Le PDADR offre des services intégrés de consultation juridique, de contentieux et de soutien aux services de rédaction législative. Les services juridiques fournis par le PDADR aident les ministères et les organismes à réaliser leurs priorités en matière de politiques et de programmes et permettent au gouvernement de progresser vers l’atteinte de ses objectifs généraux conformément aux programmes législatifs et réglementaires. De plus, le besoin de services de contentieux demeurera tant qu’il y aura des demandes fondées sur le droit et des actions en justice intéressant la Couronne. Parallèlement, la fonction de services juridiques du PDADR fait partie intégrante du processus législatif, les conseillers juridiques ministériels (avocats des SJM) étant parmi les principaux participants à la préparation des projets de loi. Par exemple, les avocats offrent des conseils juridiques aux clients concernant divers aspects des mesures législatives mises de l’avant, préparent ou révisent les instructions aux rédacteurs, et continuent de jouer leur rôle consultatif en tant que membres de l’équipe de rédaction travaillant sur la mesure législative. De plus, les services consultatifs du PDADR s’avèrent un besoin continu des ministères et organismes fédéraux, car ils les aident à s’assurer que leurs activités sont conformes à la loi, et d’une façon telle qu’ils tiennent compte, réduisent au minimum ou préviennent les risques juridiques susceptibles d’entraîner une responsabilité juridique. Ce faisant, les ministères et organismes gouvernementaux sont en mesure de mieux répondre aux besoins des Canadiennes et des Canadiens en fonction de la primauté du droit.

Comme nous l’avons mentionné, certains des ministères fédéraux les plus grands et complexes reçoivent leurs services juridiques du PDADR. Selon les avocats et les clients qui ont été reçus en entrevue dans le cadre de l’évaluation, les risques possibles sont élevés dans le cas des ministères et organismes fédéraux qui n’ont pas recours aux services juridiques du PDADR. Ces risques comprennent notamment : des dommages à la réputation du ministère ou de l’organisme client et du gouvernement du Canada dans son ensemble; des litiges et d’éventuelles demandes d’indemnisation; des violations de la Charte; la non-observation du cadre législatif; et des politiques et des programmes qui ne sont pas bien enracinés dans la loi ou qui ne s’inscrivent pas dans le cadre législatif.

Demande de services juridiques du PDADR — Nombre de dossiers activement gérés

La demande de services juridiques du PDADR constitue une preuve supplémentaire de besoin continu. Selon les données iCase, le PDADR a géré en moyenne 30 000 dossiers juridiques actifs^{Note de bas de la page 7} au cours de chacun des exercices visés par l’évaluation. Comme l’indique la figure 4 (ci‑dessous), le nombre total de dossiers activement gérés a connu une brusque hausse (10 %) en 2010-2011. En fait, les quatre types de dossiers juridiques gérés par le Portefeuille (c.‑à‑d. consultation juridique, contentieux, rédaction législative et dossiers généraux) ont connu une hausse au cours de cet exercice, et la plus forte hausse a été celle des dossiers de rédaction législative, qui a bondi de 30 % (passant de 1 481 dossiers en 2009-2010 à 1 931 dossiers en 2010‑2011). Il est intéressant de noter que le nombre de dossiers de rédaction législative a connu une diminution équivalente l’année suivante. Au cours des trois exercices subséquents (de 2011‑2012 à 2013-2014), le nombre total de dossiers activement gérés a diminué constamment, à l’exception du volume de dossiers de consultation, qui est demeuré relativement constant de 2011-2012 à 2012-2013.

Figure 4 : Nombre total de dossiers activement gérés, 2009-2010 à 2013-2014

Figure 4 - Équivalent textuel

Graphique linéaire montrant le nombre de dossiers activement gérés entre 2009-2010 et 2013-2014.

En 2009-2010, il y avait 28 642 dossiers activement gérés. Ce nombre était de 31 464 en 2010-2011, de 31 154 en 2011-2012, de 30 157 en 2012-2013 et de 28 420 en 2013-2014. 

La tendance à la baisse du nombre de dossiers activement gérés de 2010-2011 à 2013-2014 est en grande partie attribuable à la diminution du nombre de dossiers de contentieux au cours de la période. De 2009-2010 à 2013-2014, la quantité de dossiers de contentieux a décru de 31 %. Comme l’illustre la figure 5, cette tendance a été particulièrement notable en 2013-2014, lorsque la quantité totale de dossiers de contentieux a chuté de 28 % par rapport à l’exercice précédent. Cette baisse traduit les changements apportés à la façon de faire rapport dans iCase, à savoir que les avocats ont cessé d’ouvrir un nouveau dossier pour chaque aspect différent du même dossier du contentieux.

Figure 5 : Nombre de dossiers activement gérés selon le type de service, 2009-2010 à 2013-2014

Figure 5 - Équivalent textuel

Graphique linéaire montrant le nombre de dossiers activement gérés par type de service entre 2009-2010 et 2013-2014.

Exercice financier	2009-2010	2010-2011	2011-2012	2012-2013	2013-2014
Contentieux	8 312	8 978	8 678	8 023	5 775
Consultation	17 476	19 080	19 645	19 567	20 129
Rédaction législative	1 481	1 931	1 395	1 274	1 286
Généraux	1 371	1 474	1 435	1 291	1 224

Demande de services juridiques du PDADR – Heures consacrées au travail juridique

Bien que le nombre de dossiers activement gérés soit un indicateur de la demande de services juridiques, la quantité de travail ou le nombre d’heures consacrées par les avocats aux tâches juridiques en est un autre. Selon les données contenues dans iCase, le PDADR a inscrit une moyenne annuelle de 1 080 841 heures au titre des dossiers juridiques activement gérés entre 2009-2010 et 2013-2014. La figure 6 (ci-dessous) montre les heures consacrées à la prestation de services juridiques au cours de la période visée par l’évaluation.

Figure 6 : Nombre total d’heures de prestation de services juridiques, 2009-2010 à 2013-2014

Figure 6 - Équivalent textuel

Graphique linéaire montrant le temps consacré aux services juridiques (en heures) de 2009-2010 à 2013-2014.

En 2009-2010, 1 082 634 heures ont été consacrées aux services juridiques. Ce nombre était de 1 121 877 en 2010-2011, 1 109 095 en 2011-2012, 1 056 524 en 2012-2013 et de 1 034 075 en 2013-2014.

Le nombre d’heures consacrées à la prestation de services juridiques a suivi la même tendance que le nombre de dossiers activement gérés, à savoir qu’il y a eu une augmentation des heures consacrées par les avocats aux tâches juridiques en 2010-2011. Comme dans le cas du volume de dossiers juridiques, le nombre d’heures a diminué de façon constante au cours des trois exercices suivants. Cependant, la différence en pourcentage des heures travaillées d’une année à l’autre n’a pas été remarquable relativement au nombre de dossiers activement gérés. Ainsi, bien que le nombre de dossiers gérés par le Portefeuille se soit accru de 10 % en 2010‑2011 (passant de 28 642 dossiers à 31 464), les heures consacrées aux tâches juridiques n’ont augmenté que de 4 % (passant de 1 082 634 heures à 1 121 877) au cours de l’exercice. De façon similaire, même si le volume de dossiers de contentieux activement gérés a diminué de 31 % de 2009-2010 à 2013-2014 (passant de 8 312 dossiers à 5 775), les heures qui y ont été consacrées n’ont diminué que de 5 % (passant de 333 410 heures en 2009-2010 à 317 247 heures en 2013-2014). Ensuite, en 2013-2014, lorsque le nombre de dossiers de contentieux a chuté de 28 % par rapport à celui de l’année précédente (passant de 8 023 dossiers en 2012-2013 à 5 775 dossiers en 2013-2014), le temps qui leur a été consacré est demeuré relativement inchangé (passant de 313 666 heures en 2012-2013 à 317 247 heures en 2013-2014). En fait, pendant la période d’évaluation, le nombre d’heures consacrées à chaque type de dossier juridique (c.‑à‑d. contentieux, consultation et rédaction législative) est demeuré relativement stable, comme le montre la figure 7 (ci-dessous).

Figure 7 : Heures totales de prestation de services juridiques par type de service, 2009‑2010 à 2013‑2014

Figure 7 - Équivalent textuel

Graphique linéaire montrant le temps consacré aux services juridiques par type de service de 2009-2010 à 2013-2014.

Exercice financier	2009-2010	2010-2011	2011-2012	2012-2013	2013-2014
Contentieux	333 410	343 005	337 719	313 666	317 247
Consultation	518 810	538 670	546 896	538 305	524 335
Législation	100 030	102 707	99 831	103 777	95 822
Généraux	130 374	137 401	124 640	100 741	96 569

Ces constatations attestent du besoin continu des services du PDADR, la charge de travail inscrite par rapport aux dossiers activement gérés étant demeurée relativement constante malgré la tendance à la diminution du nombre de dossiers activement gérés. Les constatations découlant des entrevues avec les gestionnaires du PDADR ont confirmé cette tendance, à savoir que les répondants (sous réserve de quelques exceptions) étaient généralement d’avis que la charge de travail juridique était demeurée constamment élevée au cours de la période visée par l’évaluation. La charge de travail peut être demeurée relativement constante de 2010-2011 à 2013-2014 même si le volume de dossiers a diminué au cours de cette période parce que la complexité des dossiers s’est accrue. Interrogés pendant l’entrevue sur les changements connus par la demande de services juridiques au cours des cinq dernières années, certains gestionnaires du PDADR ont mentionné l’augmentation du nombre de dossiers horizontaux où les questions transversales accroissaient la complexité. Les constatations issues des entrevues d’intérêt général^{Note de bas de la page 8} auprès des clients ont permis de corroborer cette allégation, la moitié des clients qui ont passé l’entrevue ayant indiqué que les dossiers pour lesquels ils avaient demandé les services du PDADR étaient devenus de plus en plus complexes tout au long de la période d’évaluation. Toutefois, il n’a pas été possible de confirmer si le nombre de dossiers plus complexes avait augmenté en raison du nombre restreint de données contenues dans iCase au sujet de la complexité des dossiers^{Note de bas de la page 9}.

4.1.2. Harmonisation avec les priorités du gouvernement du Canada

Le PDADR répond aux demandes de services juridiques liées aux priorités actuelles et nouvelles des ministères clients qui, elles-mêmes, répondent aux priorités et aux orientations du gouvernement fédéral en matière de politiques. Voilà pourquoi les activités du Portefeuille sont, en soi, liées aux priorités du gouvernement.

Le Portefeuille appuie le gouvernement du Canada à l’égard de certaines des questions et des initiatives les plus importantes et médiatisées auxquelles le pays doit faire face. Il offre des services de soutien juridique à l’égard d’une vaste gamme de politiques, de programmes et d’initiatives qui comprennent notamment la protection de l’environnement, les questions de réglementation des transports, la gestion des pêches et la protection de la santé, les ponts internationaux, les rappels nationaux d’aliments, la propriété intellectuelle, les projets énergétiques, le développement responsable des ressources, la protection de la culture, et le développement international. Les avocats du Portefeuille conseillent les clients, les aident à gérer les risques juridiques, mènent et soutiennent des instances intéressant la Couronne, et contribuent à l’élaboration de la réglementation et de la législation.

L’harmonisation des services juridiques avec les priorités gouvernementales se fait notamment au moyen de la planification mixte annuelle réalisée par le ministère de la Justice et les ministères clients, par l’établissement des priorités en matière de prestation des services juridiques, et par une compréhension commune des incidences sur les risques juridiques. De plus, les hauts fonctionnaires du Ministère s’entretiennent régulièrement avec leurs collègues des ministères clients et des organismes centraux. Par conséquent, des ajustements sont apportés de temps à autre pour maintenir l’accent sur les priorités gouvernementales.

L’harmonisation du PDADR avec les priorités fédérales peut être démontrée en comparant les discours du Trône avec les activités du Portefeuille décrites dans les rapports annuels et les plans d’activités annuels du Ministère. Les points saillants des réalisations indiqués ci-dessous révèlent des activités et des dossiers clés pour lesquels le Portefeuille a appuyé activement ses clients afin qu’ils puissent mettre en œuvre de grandes priorités gouvernementales au cours de la période d’évaluation (de 2009-2010 à 2013-2014). Par exemple, les avocats du PDADR ont :

• donné des conseils sur toutes les questions juridiques liées au H1N1 (des questions liées aux contrats sur le vaccin aux avis en matière de santé et de sécurité au travail, en passant par les ententes FPT de partage de l’information);
• offert un soutien juridique continu à Transports Canada et à Infrastructure Canada pour la mise en œuvre des investissements prévus dans le Plan d’action économique, notamment les routes, les ponts, les centres communautaires et les projets d’infrastructure écologiques;
• donné des avis et des conseils au sujet d’évaluations et de processus environnementaux menés ou surveillés par l’Agence canadienne d’évaluation environnementale et le Bureau de gestion des grands projets;
• fourni des services juridiques pour appuyer les grands projets de mise en valeur des ressources naturelles, comme le projet d’oléoduc Northern Gateway;
• aidé leurs ministères et organismes clients à restreindre les dépenses au titre des programmes fédéraux au moyen du Plan d’action pour la réduction du déficit en fournissant des services juridiques à l’appui du retranchement de biens immobiliers excédentaires du gouvernement;
• conseillé le gouvernement sur l’élaboration de mesures législatives codifiées pour l’appuyer dans ses efforts en vue d’accroître la salubrité des aliments au Canada.

4.1.3. Harmonisation avec les responsabilités et les rôles fédéraux

Les activités liées aux services juridiques du ministère de la Justice Canada, y compris celles du PDADR, font partie intégrante du mandat du Ministère. En vertu de la Loi sur le ministère de la Justice, le ministre de la Justice et procureur général est responsable de la prestation de services juridiques aux ministères et organismes. Ces services comprennent les conseils juridiques, la préparation de documents juridiques, la rédaction législative, le règlement des litiges, ainsi que la surveillance de tous les mécanismes juridiques utilisés pour atteindre les objectifs globaux du gouvernement.

En particulier, en vertu de l’article 4 de la Loi, le Ministre est le membre juridique du Conseil privé de la Reine chargé de veiller à ce que l’administration des affaires publiques soit conforme à la loi. En vertu de l’article 5 de la Loi, le procureur général est chargé de conseiller les chefs des divers ministères sur toutes les questions de droit ainsi que sur les intérêts des ministères fédéraux ou organismes de la Couronne dans tout litige où ils sont parties et portant sur des matières de compétence fédérale.

De plus, le modèle centralisé en vertu duquel le ministère de la Justice fournit des services juridiques aux ministères et organismes fédéraux, sous réserve de quelques exceptions, a été intégré à la Politique sur les services communs du Conseil du Trésor du Canada, qui nomme le ministère de la Justice Canada comme fournisseur obligatoire de services juridiques aux ministères et organismes fédéraux. La Politique énonce que des services particuliers sont désignés comme obligatoires « lorsque l'intérêt de l'ensemble de l'administration fédérale ou des considérations de cet ordre l'emportent sur les intérêts des ministères ou organismes particuliers, ou concordent avec eux^{Note de bas de la page 10}. ». En ce qui concerne précisément le ministère de la Justice Canada, il est noté dans la Politique que, dans l’exécution de ses fonctions : « […] le ministre de la Justice doit tenir compte des éléments juridiques et politiques que renferment notamment les projets de loi, les règlements ou les directives ministérielles […] », et que les services juridiques offerts par le Ministère « […] sont centralisés pour assurer l'uniformité générale et la probité »^{Note de bas de la page 11}.

4.1.4. L’harmonisation avec les résultats stratégiques du Ministère

Dans le cadre de l’Architecture d’alignement des programmes du Ministère, le PDADR soutient l’activité de programme « Services juridiques au gouvernement » et le deuxième résultat stratégique « un gouvernement fédéral secondé par des services juridiques de haute qualité ». Les priorités d’affaires du Portefeuille correspondent à ce résultat stratégique et comprennent ce qui suit :

• exécuter intégralement le programme législatif du gouvernement;
• fournir des services de consultation juridique pour aider le gouvernement à atteindre ses priorités;
• représenter les intérêts de la Couronne pour permettre au gouvernement de réaliser ses priorités.

Selon les résultats de l’évaluation, le PDADR aide le ministère de la Justice à atteindre son résultat stratégique de fournir des services juridiques de haute qualité pour seconder le gouvernement du Canada. Le Portefeuille fournit des services de rédaction législative, de contentieux et de consultation juridique aux ministères et organismes fédéraux, et, comme il en sera question en détails dans la prochaine section du rapport, la rétroaction positive des clients du PDADR indique sa détermination à offrir des services juridiques de haute qualité. La description détaillée du modèle logique du Portefeuille constitue l’annexe B.

4.2. Rendement – Atteinte des résultats attendus (efficacité)

Dans cette présente section, plusieurs dimensions du travail effectivement accompli au Portefeuille au cours de la période visée par l’évaluation font l’objet d’un examen. Y sont également évaluées la qualité des services juridiques offerts par les avocats du PDADR et la mesure dans laquelle les conseillers juridiques ont accès aux outils et à la formation qui leur sont nécessaires pour bien fournir leurs services.

4.2.1. Services de consultation et de contentieux rapides, adaptés et utiles

En avril 2009, le ministère de la Justice a établi une série de normes de service^{Note de bas de la page 12} qui s’articulent autour des grands axes de la rapidité, de l’adaptation et de l’utilité. Peu après, le Ministère a effectué une série d’enquêtes en vue d’évaluer le degré de satisfaction des clients par rapport à ces normes de services. L’Enquête sur la satisfaction des clients du PDADR a été effectuée en novembre 2009 et a touché plus de 20 ministères et organismes clients du PDADR. Au total, 3 032 clients qui avaient eu recours aux services juridiques du PDADR au cours des 12 mois précédents ont répondu au questionnaire. La rétroaction des clients relative à la qualité globale des services de consultation juridique, de contentieux non pénal, de rédaction législative et de rédaction réglementaire fournis par le Portefeuille va de « positif » (satisfaisant à l’objectif de rendement du Ministère de 8,0 sur une échelle de 10 points) à « fort » (dépassant l’objectif de rendement du Ministère de 8,0 sur une échelle de 10 points).

Quoique les résultats de l’Enquête sur la satisfaction des clients du PDADR démontrent que le Portefeuille fournit des services juridiques de haute qualité à ses clients, la prestation à intervalles réguliers de rapports d’étape pour information a été mentionnée comme élément à améliorer, en ce qui a trait particulièrement aux services de consultation. La question est d’importance, car la moitié des heures inscrites par les conseillers juridiques du PDADR visent le travail consultatif et les points attribués par les clients pour la prestation régulière de rapports d’étape aux fins d’information sur les services de consultation ont diminué, passant de 7,3 sur 10 en 2007 à 7,0 sur 10 (occasion d’amélioration) en 2009. Selon le protocole d’entente (PE) type du Ministère, cet aspect des normes de service à la clientèle signifie que les clients reçoivent régulièrement des informations sur l’état de leurs demandes concernant les services et les dossiers de consultation juridique, de contentieux et de rédaction législative. Les clients qui ne sont pas régulièrement en contact avec leurs avocats (p. ex., au moyen de réunions récurrentes) ont mentionné en général qu’ils devaient chercher à obtenir des mises à jour sur leurs demandes de services juridiques. Considérées globalement, la rétroaction des clients qui ont passé l’entrevue d’évaluation et les constatations tirées de l’Enquête sur la satisfaction des clients laissent entrevoir des possibilités d’améliorer la prestation proactive de rapports d’étape périodiques et instructifs concernant les services de consultation.

S’ils veulent fournir des services juridiques efficaces et aider les hauts dirigeants à réaliser leurs objectifs dans le cadre de la loi, les avocats doivent comprendre à fond les activités, les politiques et les processus des ministères ou organismes clients. Un grand nombre de gestionnaires du PDADR dans les SJM qui ont passé l’entrevue ont indiqué que le fait de partager le bureau du ministère ou de l’organisme client facilite les interactions rapprochées avec leurs clients, ce qui contribue à mieux faire comprendre aux avocats les affaires, les besoins, les priorités, les résultats visés et les difficultés de leurs clients. Cette constatation s’appuie sur les résultats de l’Enquête sur la satisfaction des clients, où la note attribuée aux avocats du PDADR pour leur compréhension de la nature du problème qui a conduit à la demande d’aide dépasse les objectifs ministériels en matière de services de consultation et de contentieux. Les gestionnaires du PDADR ont indiqué, de plus, que ce facteur joue un rôle important dans la prestation de services juridiques de haute qualité aux clients du PDADR, les avocats possédant une connaissance approfondie du domaine du droit particulier au ministère client de même que de ses politiques et programmes, ce qui a pour effet de faciliter la détermination des enjeux et des risques juridiques, et se traduit par de l’aide et des conseils juridiques de haute qualité.

Par l’intermédiaire du Sondage auprès des avocats effectué dans le cadre de l’évaluation, les avocats ont pu évaluer dans quelle mesure ils sont en mesure de fournir des services juridiques qui sont rapides, adaptés et utiles. Selon les constatations du Sondage, en général les avocats ont comme perception d’eux-mêmes qu’ils fournissent des services juridiques de haute qualité qui répondent aux normes ministérielles, mais ils ont relevé plusieurs facteurs qui restreignent leur capacité à y parvenir. Il s’agissait notamment du volume accru de tâches administratives (p. ex., l’ouverture et la fermeture de dossiers iCase, les exigences liées à la gestion du risque juridique dans iCase, la comptabilisation du temps, l’établissement de rapports et le classement des dossiers) qui réduit le nombre d’heures qu’ils pourraient consacrer à la gestion stratégique du risque juridique, au manque de soutien administratif et parajuridique, et à la réduction du personnel chargé d’accomplir ce travail.

En ce qui a trait au volume de tâches administratives, le Ministère a apporté récemment des changements aux pratiques de comptabilisation du temps afin d’aider à faire la distinction entre les services d’ordre juridique et les services d’ordre non juridique effectués. Ces changements devraient apporter des occasions de poursuivre le dialogue sur les activités susceptibles d’être abandonnées. De plus, certaines initiatives d’ampleur ministérielle et d’autres particulières au Portefeuille sont actuellement mises en œuvre pour aider à contrer le manque de soutien parajuridique et à amoindrir l’incidence des réductions de personnel sur la charge de travail, ce dont il sera question plus loin dans le rapport. Comme il est trop tôt pour mesurer ici les répercussions de ces changements, elles seront prises en considération dans la prochaine évaluation.

4.2.2. Gestion du risque juridique

Les ministères et organismes clients attendent du PDADR qu’il leur fasse connaître les risques juridiques éventuels, les incidences et les options juridiques possibles, ce qui devrait leur procurer l’information, les conseils et le soutien dont ils ont besoin pour prendre des décisions éclairées sur la façon de gérer le risque juridique et de réaliser leurs objectifs. Bien que le Portefeuille fournisse des avis juridiques et, dans le cas des affaires judiciarisées, proposent des stratégies de règlement du litige, la décision finale quant à la façon de procéder revient aux ministères et organismes clients, sous réserve de la Loi sur le ministère de la Justice. Peu importe que les clients les suivent ou ne les suivent pas, les conseils permettent aux ministères et organismes clients de faire des choix éclairés sur la façon de gérer et d’atténuer leurs risques juridiques. Le risque juridique est combiné et transformé en facteur avec les autres types de risques, par exemple le risque financier, le risque stratégique et les risques d’ampleur ministérielle d’autre nature, pendant le processus décisionnel du client. Le résultat de l’Enquête sur la satisfaction des clients sur le rendement du PDADR en matière de risque juridique a été « positif » dans l’ensemble, répondant à l’objectif de rendement du Ministère de 8,0 points sur une échelle de 10.

La gestion du risque juridique est un aspect essentiel du travail des avocats du PDADR, qui déterminent les principales sources de risque juridique, évaluent les éventuels dénouements défavorables et travaillent avec le ministère ou l’organisme client à évaluer les répercussions éventuelles de dénouements défavorables. Les avocats travaillent également avec les hauts-dirigeants des ministères et des organismes à prévenir, atténuer ou gérer les risques. Selon les gestionnaires des SJM interrogés dans le cadre de l’évaluation, le fait d’être intégrés (cooccupants) au ministère ou à l’organisme client aide les avocats à jouer un rôle proactif dans la détermination des enjeux juridiques et facilite la détection rapide des risques juridiques. Par exemple, les directeurs exécutifs des SJM du PDADR siègent au comité de la haute direction du ministère ou de l’organisme client. Il ne s’agit pas d’un mécanisme officiel chargé précisément de déterminer le risque juridique, même si certains ministères et organismes clients ont mis sur pied des comités des questions juridiques et de gestion des risques qui ont pour mandat d’améliorer la gestion des risques juridiques précisément. Cependant, la participation des avocats à ces comités les aide à adopter une approche préventive, car ils sont mieux placés pour offrir des conseils à l’avance au sujet d’activités mises de l’avant qui peuvent se révéler très risquées au sens de l’exposition des clients à la responsabilité.

Les personnes interrogées ont indiqué que la gestion du risque juridique est implicite dans le travail quotidien des avocats, car ils évaluent constamment les risques juridiques dans le cadre de leur travail de consultation. Les avocats des SJM ont mentionné que l’évaluation des risques juridiques est inhérente aux conseils qu’ils procurent aux clients et fait partie intégrante de la pratique du droit. Lorsqu’il s’agit de questions de contentieux, une fois l’instance amorcée, les avocats s’attachent à déterminer et à évaluer les risques juridiques de l’instance, et à proposer au ministère client des options sur la façon de gérer ou d’atténuer les risques juridiques. Les risques juridiques et les options pour les atténuer sont communiqués aux clients sous forme d’opinions juridiques écrites et de séances d’information de vive voix. Les clients et les avocats travaillent en équipe à déterminer les risques et à étudier et soupeser les options présentées par les avocats. D’après les renseignements obtenus au moyen des études de cas, les avocats consultent les clients à l’égard de la détermination et de l’évaluation du risque juridique et des options pour le gérer. L’évaluation ne contient aucune indication que les ministères clients sont préoccupés par un manque de consultation. De plus, la rétroaction des clients, obtenue dans le cadre de l’Enquête sur la satisfaction des clients du PDADR, sur la mesure dans laquelle les avocats du PDADR font participer les clients à l’examen et à l’élaboration des options juridiques destinées à atténuer les risques juridiques relevés était favorable (ou répondait à l’objectif de rendement du Ministère) en matière de services de consultation juridique et de contentieux.

La matrice du risque juridique du Ministère, l’outil qu’emploie le PDADR pour évaluer le risque juridique (c.‑à‑d. les probabilités que le dénouement soit défavorable et les éventuelles répercussions sur le gouvernement fédéral) afin de veiller à ce que le niveau de risque soit établi avec exactitude et qu’il soit communiqué de manière cohérente au client, n’a pas été noté favorablement par les répondants au Sondage auprès des avocats, 41 % d’entre eux déclarant qu’ils ne trouvent pas l’outil utile pour leur travail. Cette constatation reflète les points de vue des avocats tout aussi bien des SJM que des bureaux régionaux. Parallèlement, les répondants au Sondage auprès des avocats ont mentionné le processus d’évaluation du risque juridique iCase comme un facteur qui réduit la capacité du PDADR à fournir des services juridiques de haute qualité, car ils estiment qu’il s’agit d’un fardeau administratif supplémentaire qui nécessite beaucoup de temps et qui n’est pas nécessaire.

4.2.3. Accès à l’expertise, aux outils, aux structures et aux ressources nécessaires

Le BSMA, les SJM et les bureaux régionaux sont censés fournir aux conseillers juridiques les outils, les structures et les ressources nécessaires pour offrir des services juridiques de haute qualité.^{Note de bas de la page 13} D’après les résultats du Sondage auprès des fonctionnaires fédéraux de 2014, 69 %^{Note de bas de la page 14} des effectifs du PDADR ont l’impression de disposer du matériel et de l’équipement nécessaires pour accomplir leur travail, ce qui est inférieur à la moyenne de 76 % au Ministère et de 78 % dans l’ensemble de la fonction publique. De façon similaire, presque la moitié des répondants au Sondage auprès des avocats du PDADR (48 %) ont mentionné qu’il existe d’autres outils ou formes de soutien qui pourraient les aider à accomplir leurs tâches. Parmi ces outils et formes de soutien qui les aideraient à accomplir leur travail, les répondants ont le plus souvent mentionné un soutien administratif et parajuridique^{Note de bas de la page 15} accru (pour les tâches non juridiques comme le classement et le formatage des documents), un portail Justipédia^{Note de bas de la page 16} amélioré qui soit plus fiable, exhaustif et facile à explorer, et une meilleure technologie de l’information (c.‑à‑d. une meilleure connectabilité ou un accès plus fiable au réseau électronique du ministère de la Justice, la capacité d’échanger des documents secrets par voie électronique avec d’autres secteurs du Ministère, une meilleure gestion des documents et des dossiers). Étant cooccupants chez leur ministère client, les SJM utilisent l’infrastructure de TI de ce dernier. Les avocats des SJM ont déclaré que la seule plateforme TI commune à laquelle ils ont accès (JusAccès) est lente et sa connectabilité n’est pas assurée.

Bien que les répondants au Sondage auprès des avocats aient indiqué qu’ils aimeraient voir des améliorations apportées à Justipédia, le portail a été souvent mentionné comme l’un des outils les plus utiles à leur travail (77 %), tout comme les groupes de pratique (74 %), qui donnent l’occasion aux conseillers juridiques de tout le Ministère de se rencontrer à intervalles réguliers pour échanger et partager leurs connaissances dans des domaines d’intérêt pour leur pratique, et l’examen par les pairs (69 %). De plus, les avocats ont souvent mentionné comme outils jugés utiles pour gérer leur travail : la bibliothèque du ministère de la Justice, les consultations officieuses auprès de collègues, les bases de données de référence comme Westlaw et le disque partagé (servant à trouver des opinions antérieures).

4.2.4. Formation des avocats

La formation offerte aux conseillers juridiques vise à les aider à accomplir leur travail, à les tenir au fait des questions et des tendances juridiques, et à combler toutes les lacunes relevées dans leurs connaissances ou compétences afin de les munir d'un meilleur bagage pour fournir des services juridiques de haute qualité. Selon les résultats du Sondage auprès des fonctionnaires fédéraux de 2014, 70 % des effectifs du PDADR sont d’avis qu’ils reçoivent la formation dont ils ont besoin pour accomplir leur travail, ce qui est supérieur à la moyenne de 68 % du Ministère et à la moyenne de 63 % de la fonction publique. Les avocats du PDADR disposent d’un certain nombre d’activités de perfectionnement professionnel. Par exemple, la Direction générale du développement professionnel offre une vaste gamme d’activités d’apprentissage à tous les conseillers juridiques qui travaillent au ministère de la Justice, et la SDC offre régulièrement des cours aux avocats qui exercent le droit commercial. Le Portefeuille offre la Journée de formation annuelle à l’échelle du PDADR et une partie de son budget de formation à la formation linguistique à temps plein. De la même manière, les SJM et les bureaux régionaux offrent en général leurs propres activités spéciales d’apprentissage tout au long de l’année.

Journée de formation du PDADR

La Journée de formation du PDADR a lieu chaque année dans la région de la capitale nationale et regroupe des avocats de tout le Portefeuille. Le programme de la journée varie selon les années. Les documents examinés dans le cadre de l'évaluation indiquent que des activités antérieures avaient compris, entre autres, des mises à jour sur les travaux dans divers SJM, des discussions sur d’importantes initiatives ministérielles, et des présentations par des clients-cadres concernant leurs points de vue sur la prestation de services juridiques par le Portefeuille. Quand nous leur avons demandé s'ils étaient satisfaits des possibilités de perfectionnement professionnel qui étaient à leur disposition, 60 % des conseillers juridiques qui ont répondu au Sondage auprès des avocats du PDADR ont indiqué qu’ils étaient satisfaits de la Journée de formation annuelle du PDADR, tandis que 40 % ont mentionné qu’ils étaient soit insatisfaits, soient sans opinion^{Note de bas de la page 17}. Malgré le peu de rétroaction qualitative offerte, les répondants ont exprimé leur préférence pour un plus grand nombre de séances sur les questions juridiques de fond et pour une Journée de formation annuelle plus accessible à tous les avocats qui travaillent sur les dossiers du PDADR, y compris en région (p. ex., par diffusion sur le Web). Il convient de noter que pour augmenter l’accessibilité, l’enregistrement de la dernière Journée de formation du PDADR, en juin 2015, a été versé dans Justipédia et dans le site SharePoint du Portefeuille, comme les présentations faites et les documents utilisés.

Formation du ministère de la Justice

La grande majorité (81 %) des avocats qui ont répondu au Sondage auprès des avocats ont mentionné qu’ils sont satisfaits des autres formations offertes au sein du ministère de la Justice, bien que les constatations découlant des entrevues et du Sondage aient indiqué que des cours plus avancés devraient être offerts et la formation accessible à un plus vaste auditoire, notamment au moyen de la diffusion sur le Web, de vidéoconférences ou d’enregistrements qui permettraient aux avocats de les visionner à une date ultérieure.

Possibilités de formation à l’extérieur

Soixante-et-un pour cent des répondants au sondage sont satisfaits de la formation qui leur est disponible à l’extérieur. Les répondants ont fait remarquer que les restrictions budgétaires actuelles limitent la capacité du Portefeuille à accroître l’accès à ces activités d’apprentissage, et les processus d’approbation de la formation à l’extérieur sont considérés comme un fardeau et une source de découragement pour la recherche de telles activités. Ils ont ajouté qu’il serait bénéfique d’accroître l’accès aux activités d’apprentissage à l’extérieur, notamment en ce qui concerne les thèmes et les sujets juridiques particuliers à leurs SJM, qui ne s’appliquent pas nécessairement à d’autres SJM ou à d’autres sections du Ministère.

Formation de la Section du droit commercial

L’un des objectifs de la SDC est de veiller à ce que les conseillers juridiques qui pratiquent le droit commercial aient accès à des occasions de formation pertinente de haute qualité. À cet effet, la Section organise la Conférence annuelle sur le droit commercial et offre la Journée de formation en PI-TI et le Forum sur le droit immobilier, qui alternent chaque année. Chacun de ces événements dure une journée et les avocats de partout au Ministère peuvent y participer. Bien que le Sondage auprès des avocats n’ait pas cherché précisément à connaître les points de vue des avocats du PDADR sur les activités de formation organisées par la SDC, les documents internes indiquent que ces séances attirent beaucoup de participants^{Note de bas de la page 18}, et la rétroaction tirée des questionnaires après le fait indiquent que les participants leur accordent un accueil favorable et que l’ensemble de leurs évaluations à l’égard de ces activités de formation sont en général très positives^{Note de bas de la page 19}.

4.2.5. Formation à l’intention des ministères et organismes clients

Les avocats du PDADR offrent aux ministères et organismes clients de la formation sur les questions et les risques juridiques afin qu’ils deviennent plus conscients du moment où ils doivent consulter un avocat et de quelle façon ils peuvent réduire l’éventualité d’un litige. Plus de la moitié (54 %) des répondants au Sondage auprès des avocats ont mentionné qu’ils avaient procuré de la formation au personnel du ministère ou de l’organisme client au cours de la période visée par l’évaluation, la majeure partie de la formation (78 %) traitant de questions de droit substantiel, suivi du processus judiciaire (35 %) et des risques juridiques (22 %). Au cours des entrevues, les gestionnaires et les clients du PDADR ont apporté des exemples de la formation que les conseillers juridiques ont donnée, entre autres : le rôle de soutien aux clients que jouent les SJM et le moment opportun pour consulter les services juridiques; la façon d’exercer les pouvoirs conférés par la loi (par exemple, lorsque la loi influe sur les opérations du client comme la formation des inspecteurs aux lois qui régissent leurs actes); la formation de base sur le droit en matière de subventions et contributions et d’obligations contractuelles; la formation sur les nouvelles lois et les nouveaux règlements; le risque juridique; les enseignements tirés d’un type particulier de cas; la formation sur la Loi sur l’Accès à l’information et la Loi sur la Protection des renseignements personnels; le droit de la preuve; la divulgation de renseignements protégés; la formation sur les questions de droit des Autochtones pour les besoins de la gestion des pêches; l’application du droit à l’exécution de la réglementation; la propriété intellectuelle; la formation en droit commercial, restructuration et insolvabilité.

Les clients reçus en entrevue dans le cadre de l’évaluation se sont dits satisfaits des séances de formation ou d’information que leurs SJM leur ont fournies et ont ajouté que celles-ci avaient été très utiles et pertinentes et bien adaptées à leurs besoins. Les entrevues aussi bien des gestionnaires que des clients du PDADR indiquent que, même si elle n’a pas trait précisément à la gestion du risque juridique, la formation aide les clients à mieux gérer et atténuer les risques juridiques en raffinant leur compréhension de la façon dont le risque juridique se déclenche.

4.2.6. Uniformité des conseils juridiques

L’équipe juridique du Canada « doit parler d’une seule voix » par laquelle les conseils juridiques fournis par les avocats doivent être uniformes et conformes au rôle attribué au ministre de la Justice d’agir en tant que conseiller juridique officiel du gouvernement du Canada dans son ensemble. Les avocats doivent régler toute divergence d’interprétation afin de veiller à fournir une position juridique cohérente sur tout point de droit à tous les ministères et organismes qu’ils desservent, et ce dans tout litige. Bien qu’une certaine diversité d’opinions soit appropriée et nécessaire, il ne devrait y avoir qu’une seule position ministérielle relative à la prestation de conseils juridiques.

Dans le cadre des entrevues et des études de cas, il a été constaté que les avocats sont en général très conscients de la nécessité de parler d’une même voix et de concilier les différents points de vue sur les conseils juridiques immédiats afin d’offrir une interprétation constante du même point de droit. L’évaluation a permis de constater que les divergences d’opinion sur une question juridique se résolvent habituellement après plus ample discussion, de telle sorte qu’il est possible de faire l’unanimité; lorsque l’unanimité ne peut être atteinte, la question est portée à l’attention de la haute direction.

Il peut arriver que différents dossiers soulèvent des questions juridiques semblables, mais qu’ils soient gérés par des conseillers juridiques qui se trouvent dans différents SJM ou bureaux régionaux. Lorsqu’un autre ministère est partie à un dossier, les avocats trouvent leurs homologues dans l’autre SJM et travaillent avec eux. De la même façon, lorsqu’un autre avocat de la région participe au dossier, les avocats du SJM et du bureau régional travaillent ensemble pour s’assurer de l’uniformité des conseils ou communications à fournir au ministère ou à l’organisme client. Pour s’assurer de l’uniformité des conseils, les avocats du PDADR consultent également d’autres avocats qui ont de l’expérience dans les questions semblables à celle qui fait l’objet de conseils, qu’il s’agisse de collègues du Portefeuille ou du Ministère en général (p. ex., d’autres portefeuilles et des sections spécialisées); ils participent aux travaux des groupes de pratique où les avocats de partout au Ministère partagent leur connaissances spécialisées dans un domaine donné du droit; ils examinent les directives pertinentes émises par des groupes spécialisés comme la SDC; ils partagent des produits de travaux juridiques les uns les autres; et ils examinent des opinions qui font précédent dans Justipédia (la base de données qui sert à gérer le savoir juridique du Ministère) afin de s’assurer qu’elles sont conformes aux les conseils antérieurs.

Les conclusions des études de cas indiquent également que les gestionnaires du PDADR contrôlent l’uniformité des conseils fournis par les avocats de leurs SJM en utilisant le processus d’approbation. De plus, dans les bureaux régionaux de taille moindre, les avocats ont tendance à travailler d’un portefeuille à l’autre (par exemple, les mêmes avocats peuvent travailler sur des dossiers à la fois du PAA et du PDADR), ce qui leur permet de relever les questions qui peuvent avoir des répercussions sur d’autres dossiers dans d’autres portefeuilles. Les régions disposent d’ailleurs des comités régionaux du droit et du contentieux qui décèlent et coordonnent les questions juridiques horizontales et résolvent les incohérences.

Des activités de surveillance et de coordination actives menées à la grandeur du Portefeuille aident aussi à s’assurer que les positions en matière de droit mises de l’avant sont cohérentes parmi les dossiers qui soulèvent des questions juridiques semblables, gérées par des SJM différents ou des régions différentes. Il est ressorti de l’évaluation que les breffages de vive voix et par écrit des représentants régionaux du PDADR et des directeurs exécutifs des SJM aident le BSMA à déceler les grands dossiers qui soulèvent des questions juridiques semblables. Les constatations tirées des études de cas et des entrevues révèlent qu’à l’occasion, le BSMA examine les conseils pour s’assurer qu’ils correspondent aux conseils donnés antérieurement sur les mêmes questions dans le cadre d’autres dossiers majeurs, ou met en contact les avocats compétents afin de faciliter la coordination des conseils pour assurer leur cohérence.

Selon les constatations tirées des études de cas, lorsqu’il s’agit de dossiers horizontaux d’une grande complexité (par exemple, les dossiers portant sur de grands projets en matière de ressources naturelles qui intéressent nombre de clients et secteurs du droit), des groupes de travail juridiques composés d’avocats des ministères (SJM) intéressés au dossier sont mis sur pied. L’évaluation a permis de constater que ces groupes sont utiles en procurant aux avocats des ministères intéressés une plateforme pour la collaboration et les échanges d’information et, à ce titre, qu’ils aident à uniformiser et à coordonner les conseils ou les communications qui s’adressent aux différents clients ayant affaire au dossier. Par contre, comme il en sera question plus avant dans le rapport, les constatations des études de cas et les documents internes examinés dans le cadre de l’évaluation indiquent que ces groupes peuvent occasionner des redondances dans le dossier.

Dans l’Enquête sur la satisfaction des clients du PDADR, les clients interrogés ont été priés d’évaluer leur niveau de satisfaction à l’égard de l’uniformité des conseils juridiques fournis par les avocats. La rétroaction des répondants varie de « positif » à « fort », surpassant les objectifs ministériels. Parallèlement, les clients interrogés dans le cadre de l’évaluation ont eux aussi indiqué que leur ministère ou organisme reçoit des conseils juridiques uniformes.

4.2.7. Les échanges d’information et les communications au sein du Portefeuille

Comptant plus de 800 employés dans les six régions du ministère de la Justice et les 14 SJM qui partagent des locaux avec les ministères et organismes clients, le PDADR est non seulement le plus grand portefeuille du Ministère, mais aussi le plus décentralisé. Par conséquent, les échanges d’information et les communications entre les SJM, les bureaux régionaux et le BSMA constituent un aspect vital du fonctionnement du PDADR.

L’évaluation a révélé que le Portefeuille a recours à un certain nombre de mécanismes pour faciliter les échanges d’information et la collaboration entre les gestionnaires. Des contacts ont lieu de façon régulière et continue avec les gestionnaires du PDADR par l’intermédiaire des réunions bilatérales mensuelles (au minimum) entre les directeurs exécutifs des SJM et le SMA ou le SMA délégué (selon le cas) sur les dossiers de consultation et de contentieux à forte incidence. À ces réunions s’ajoutent les réunions mensuelles des gestionnaires où le SMA et le SMA délégué apportent l'information qu’ils ont obtenue aux réunions de la haute direction auxquelles ils ont participé, ainsi qu’une période de réflexion annuelle, les deux comprenant les gestionnaires du BSMA, de la SDC, des SJM et des bureaux régionaux. De plus, la conférence téléphonique du vendredi entre le BSMA et les directeurs exécutifs des SJM du PDADR et les gestionnaires des bureaux régionaux facilite les échanges d’information. Les gestionnaires du PDADR interrogés dans le cadre de l’évaluation n’ont eu que des éloges pour les divers mécanismes de communication à l’œuvre au sein du Portefeuille et ont mentionné l’atmosphère d’ouverture qui y règne à partir de la haute direction, considérée comme très accessible et réceptive. Ils ont ajouté que non seulement ces mécanismes de communication jouent un rôle crucial en permettant les échanges d’information, mais encore qu’ils servent de tribune pour promouvoir de solides relations de travail avec leurs homologues d’autres secteurs du Portefeuille, ce qui facilite leur recours aux collègues en cas de besoin, les relations de travail étant déjà établies. Aucun des gestionnaires interrogés n’a prétendu de quelque façon qu’il y a lieu d’améliorer ces mécanismes de communication.

Le Portefeuille rejoint tout le personnel au moyen de sa publication « Connexions », un bulletin électronique qui est distribué à tout le personnel du PDADR trois fois par année et qui vise à créer un sentiment d’appartenance au Portefeuille. Le bulletin comprend des articles sur les prix de reconnaissance présentés à des avocats du Portefeuille dans les SJM et les bureaux régionaux et sur les actualités au Portefeuille et au Ministère en général. De plus, le Portefeuille transmet l’information pertinente au personnel du PDADR par le site SharePoint, et le SMA ou le SMA délégué (selon le cas) se rend dans chacun des bureaux régionaux chaque année. Les gestionnaires du PDADR interrogés ont mentionné qu’il existe un grand sentiment de collégialité au Portefeuille, et que ce sentiment facilite les communications et la collaboration entre collègues.

Bien que les structures et les processus de gouvernance à l’œuvre au Portefeuille permettent de faciliter les échanges d’information entre les gestionnaires, les personnes interrogées et les répondants au sondage ont mentionné le partage de renseignements secrets entre divers secteurs du Portefeuille (p. ex., entre les SJM et entre les SJM et le BSMA) ainsi que l’absence d’une interface de TI fluide entre l’administration centrale du Ministère et les SJM comme des difficultés à résoudre en ce qui a trait à l’efficacité du partage de l'information au sein du Portefeuille.

4.2.8. Coordination et gestion des questions juridiques d’importance

Les SJM et les bureaux régionaux sont censés coordonner et gérer les questions juridiques d’importance (p. ex., les dossiers à forte incidence et les dossiers aux clients multiples) avec l’aide du BSMA, au besoin. La participation du BSMA aux dossiers à forte incidence n’est pas normalisée. Elle dépend plutôt du profil de chaque dossier (p. ex., le degré d’intérêt que portent le CSM ou le CM au dossier, le souhait du client que le BSMA y prenne part). Malgré l’absence d’une structure officielle pour gérer ce type de dossiers, les gestionnaires du PDADR ont formulé des commentaires positifs à l’endroit de la participation du BSMA aux questions juridiques d’importance. De l’avis des personnes interrogées, le BSMA est proactif à prendre les commandes de la coordination des questions horizontales, au besoin, en facilitant la collaboration au sein du Portefeuille et entre les portefeuilles, et en apportant une perspective élargie au travail des avocats chargés du dossier. Dans les dossiers où il ne dirige pas la coordination, le BSMA délègue cette fonction à l’un des directeurs exécutifs des SJM dont le client est partie au dossier. Dans ce cas, un conseiller spécial du BSMA aide le SJM principal à assurer la coordination.

Un certain nombre de mécanismes sont à l’œuvre au Portefeuille pour déterminer et surveiller les questions et dossiers juridiques d’importance et en faire rapport; il s’agit notamment des réunions bilatérales avec le SMA ou le SMA délégué (selon le cas) et des rapports bi-hebdomadaires au SMA et au SMA délégué. Ces breffages contribuent à s’assurer que les questions importantes bénéficient de l’apport du BSMA, à savoir un regard supplémentaire, son expérience et sa connaissance de l’ensemble du Portefeuille, et d’aider à ce que les questions horizontales et les répercussions possibles sur les autres SJM du PDADR sont décelées. De plus, le Portefeuille dispose d’un processus régulier de rapports mensuels écrits qui a pour but de faire en sorte que les SJM relèvent, pour le BSMA, les dossiers de consultation et de contentieux à forte incidence et fassent le point sur eux; ces dossiers font également l’objet de discussions au cours de la réunion bilatérale qui a lieu chaque mois (au moins) entre chaque directeur exécutif des SJM et le SMA ou le SMA délégué, selon le cas.

Les études de cas ont révélé que des groupes de travail juridiques composés de divers avocats qui travaillent sur les dossiers multiministériels avaient été mis sur pied au cours de la période d’évaluation. Ces groupes de travail sont souples et rapides. La répartition des rôles et des responsabilités change suivant l’évolution des dossiers et selon la participation des ministères clients ainsi que la charge de travail des avocats. Les avocats peuvent obtenir des renseignements sur diverses facettes du dossier en participant aux travaux du groupe de travail juridique; ils peuvent alors mieux conseiller leurs clients, ayant pu inscrire leurs dossiers dans un contexte plus vaste. Par contre, l’évaluation a révélé que cette approche entraîne certaines redondances, en ce sens que plusieurs avocats examinent les mêmes conseils et produits écrits et qu’ils offrent des conseils équivalents à leurs clients. La nouvelle initiative de Bureau de gestion des grands projets du Ministère devrait permettre de remédier à ces inefficacités, dans la mesure où celles-ci ont trait aux grands projets énergétiques, en centralisant et en concentrant la prestation des conseils juridiques liée à ces types de dossiers, de telle sorte qu’un nombre moindre d’avocats du nouveau Bureau conseillera tous les ministères clients.

4.2.9. La prise de décisions au gouvernement et l’appui à la mise en œuvre des décisions du gouvernement

Il est ressorti aussi bien des études de cas que des entrevues auprès des clients que les conseils des avocats du PDADR sont pris en compte dans les stratégies et les décisions juridiques de leur ministère ou organisme. En fait, les principaux intervenants auprès des clients ont indiqué qu’en général, les décideurs accordent une grande importance aux conseils des avocats du PDADR au sein de leur ministère ou organisme. Par exemple, des hauts dirigeants de ministères clients font revoir leurs documents décisionnels par leurs SJM, notamment les documents du Cabinet susceptibles d’avoir une incidence juridique, tous les directeurs exécutifs des SJM siègent au moins à l’un des comités de direction de leurs clients, et certains participent régulièrement aux séances d’information du ministre dans leurs ministères et organismes clients. De plus, des documents concernant les dossiers d’études de cas attestent que les clients tiennent compte des recommandations et des conseils juridiques fournis par les avocats du PDADR pour éviter, atténuer et gérer les risques juridiques (p. ex., incorporer les observations des avocats dans les documents comportant d’éventuelles répercussions juridiques), et pour documenter les stratégies juridiques qu’ils poursuivent.

Bien qu’ils ne soient pas nécessairement suivis, les conseils des avocats permettent de sensibiliser davantage les clients aux risques courus, ce qui en fin de compte documente leurs prises de décisions. Une fois les décisions prises, il incombe au PDADR d’appuyer leur mise en application. Les services des avocats à cet égard se traduisent par des opinions et des conseils sur les questions de mise en œuvre comme l’élaboration d’une loi ou d’un règlement.

4.2.10. Niveau de collaboration au sein du Portefeuille

La capacité du PDADR à fournir des services juridiques de haute qualité relève en partie de la capacité des avocats à travailler ensemble, étant donné en particulier que nombre d’entre eux ont tendance à s’en remettre au fait qu’ils peuvent « prendre le téléphone » et joindre un collègue au besoin (p. ex., pour coordonner les conseils lorsque deux clients ministériels ou plus travaillent sur la même question). À titre d’exemple, la SDC a dressé un répertoire des avocats qui possèdent de l’expérience dans les divers secteurs du droit commercial, notamment les transactions, les acquisitions, la propriété intellectuelle, l’immobilier et la concurrence. Les avocats se voient encouragés à se servir du répertoire lorsqu'ils souhaitent trouver un collègue qui peut les aider à résoudre une question précise.

Selon l’ensemble des résultats du SAFF de 2014, le milieu de travail du PDADR est propice à ce mode de fonctionnement en ce sens que 94 % des répondants du PDADR ont déclaré avoir des relations de travail positives avec leurs collègues^{Note de bas de la page 20}. Parallèlement, les résultats du Sondage auprès des avocats effectué dans le cadre de l’évaluation montrent que la culture de collaboration et de collégialité des avocats est un facteur clé de la capacité du Portefeuille à fournir des services juridiques de haute qualité.

Les SJM et les bureaux régionaux

Les services de contentieux du PDADR sont assurés par les avocats plaidants du ministère de la Justice, qui travaillent en général dans les bureaux régionaux et à la Direction du contentieux de l’administration centrale du ministère de la Justice. Bien que certains s’occupent d’actions devant les tribunaux administratifs et les cours, le plus souvent les SJM appuient les avocats plaidants en les aidant, eux et leurs clients, à régler le litige. Comme ils possèdent une profonde compréhension et une connaissance spécialisée des affaires de leurs clients, de leurs priorités, des résultats qu’ils souhaitent obtenir, de leurs buts et de leurs difficultés, les avocats des SJM apportent un point de vue important et nécessaire aux dossiers de litiges. Les SJM sont également les canaux par lesquels les services juridiques des régions sont mis à la disposition des ministères et organismes fédéraux. C’est dans ce contexte que les SJM et les bureaux régionaux travaillent souvent ensemble. Des intervenants régionaux clés ont souligné que la façon dont les avocats des SJM conçoivent leur rôle dans les dossiers de contentieux tend à varier, certains choisissant un rôle plus actif que d’autres (p. ex., en voulant participer à l’élaboration de positions juridiques à prendre dans les affaires en instance et dans les affaires à présenter au tribunal).

Les résultats du Sondage auprès des avocats semblent indiquer qu’il est possible de clarifier davantage les responsabilités et les rôles respectifs des avocats du PDADR et des bureaux régionaux qui travaillent sur des dossiers partagés. Plus précisément, 20 % des avocats régionaux ont mentionné que les rôles et responsabilités ne sont pas clairement délimités entre leur bureau régional et les SJM du Portefeuille, tandis que 36 % d’entre eux ont indiqué que les rôles et responsabilités sont quelque peu délimités. Les avocats des SJM des ministères avaient un point de vue semblable, alors que 7 % d’entre eux ont indiqué que les rôles et responsabilités ne sont pas délimités clairement entre leurs SJM et les bureaux régionaux, et que 42 % d’autres avocats ont indiqué qu’ils sont quelque peu délimités entre les avocats des SJM et ceux des régions.

Bien s’il semble exister des possibilités de clarifier les responsabilités et les rôles respectifs des avocats des SJM et des régions, il convient de noter que 10 % seulement des avocats des régions ont indiqué que la collaboration entre les deux est inefficace ou très inefficace. Cette proportion est même inférieure parmi les répondants des SJM (2 %). Cela laisse supposer que, malgré le manque de clarté de la définition des responsabilités et des rôles respectifs, les avocats des SJM et des bureaux régionaux ont en général des relations de travail efficaces, ce qui correspond aux constatations des études de cas. Selon les documents examinés dans le cadre des études de cas où des avocats à la fois des régions et des SJM avaient pris part aux dossiers, les deux parties travaillaient généralement ensemble sur des dossiers précis afin de clarifier leurs rôles et responsabilités et de déterminer de quelle façon ils allaient coordonner les services que chacune fournissait au ministère client. Cela est particulièrement vrai dans le cas des clients qui ont de multiples personnes-ressources à la fois dans la RCN et dans une région. Par exemple, des avocats travaillant sur un dossier ont produit un document qui établit les principes de la relation de travail et précise la répartition des tâches et des responsabilités. Dans d’autres cas, les avocats régionaux et ceux des SJM ont mis sur pied un processus moins formel qui consiste à maintenir une voie de communication ouverte au moyen d’appels et de courriels fréquents et réguliers pour discuter des progrès des dossiers et de la répartition des tâches. Bien que la méthode employée semble varier quelque peu selon les dossiers, globalement, les résultats du sondage et des études de cas amènent à penser que les avocats délimitent généralement leurs responsabilités et leurs rôles respectifs de façon proactive en élaborant un plan de travail, ce qui mène à des relations de travail efficaces et efficientes. Cependant, il existe des possibilités d’effectuer de telles délimitations de façon plus constante.

Section du droit commercial

Le rétablissement de la SDC a été effectué en 2011 suivant l’approbation de certaines propositions du Rapport sur le droit commercial présentées au sous-ministre. Le Rapport est le produit d’une série de consultations qui ont eu lieu à Ottawa et dans toutes les régions et qui portaient sur la pratique du droit commercial au Ministère. Il cerne les difficultés que doit résoudre le Ministère dans la pratique du droit commercial, y compris le manque de leadership et la fragmentation de la pratique dans ce domaine du droit, et le fait que les avocats ignorent qui consulter pour obtenir de l’appui, de l’information et la position du ministère de la Justice sur les questions de droit commercial. La Section est déterminée à combler ces lacunes de la façon suivante : en apportant son appui au SMA du PDADR en ce qui concerne la coordination fonctionnelle des questions de droit commercial dans l’ensemble du Ministère (affaires commerciales, immobilier et PI-TI); en apportant aide et orientation aux conseillers juridiques du Ministère sur les questions et les problèmes de droit commercial (affaires commerciales, immobilier et PI-TI); et en renforçant les capacités en mettant des outils au point, en offrant des cours, en faisant circuler la documentation et en surveillant les tendances pour aider les praticiens en droit commercial. La SDC n’a pas facturé ses services durant la période quinquennale visée par l’évaluation.

Les demandes des clients, à savoir les avocats qui pratiquent le droit commercial dans tout le Ministère, se font par téléphone ou par courriel directement aux avocats ou aux gestionnaires de la SDC. Les opinions émises par la SDC sont formulées de diverses façons, notamment les conseils de vive voix et les conseils écrits (c.‑à‑d. par voie de courriels ou d’écrits officiels). Les opinions sont rédigées pour les avocats des SJM ou révisées pour les SJM, qui conservent habituellement la responsabilité des dossiers pour lesquels la Section produit les opinions. Les opinions juridiques de la SDC sont accessibles dans Justipédia et, au moment de rédiger la présente, 70 d’entre elles se trouvaient dans la base de données des précédents du Ministère. Selon les documents internes examinés dans le cadre de l’évaluation, les employés du ministère de la Justice consultent abondamment les produits de la Section^{Note de bas de la page 21}.

Interrogés sur l’efficacité de leur collaboration avec la SDC, la moitié des répondants des bureaux régionaux et des SJM ont répondu qu’ils ne le savaient pas (20 %) ou ont indiqué que cela ne s’appliquait pas à leur travail (31 %). Étant donné que le droit commercial est un vaste domaine qui comprend le droit des obligations contractuelles, des sociétés, des acquisitions, de l’immobilier et des affaires et qui est pratiqué à grande échelle partout au Ministère, le petit nombre de répondants qui avait collaboré avec la Section indique possiblement un manque de compréhension au sein du Portefeuille de ce que la Section fait ou de quelle façon cela peut s’employer. Il convient de noter, cependant, qu'il n’est pas obligatoire de consulter la Section, ce qui limite vraisemblablement la connaissance et l’expérience que les avocats ont de la SDC.

Malgré le petit nombre de répondants au sondage qui semblent avoir collaboré avec la Section, le niveau de la demande de services fournis par la Section semble en pleine croissance. Des documents internes indiquent que les demandes faites à la SDC se sont accrues sensiblement pendant la période d’évaluation, passant de 45 en 2011 à 191 en 2014. Parmi les répondants au sondage qui ont fourni une évaluation, les trois quarts ont indiqué que la collaboration entre leur unité de travail et la SDC fonctionne, et 71 % ont mentionné qu’ils trouvent l’aide fournie par le Secrétariat du droit immobilier et le Secrétariat de PI-TI de la SDC utile à leur travail^{Note de bas de la page 22}. Les répondants qui ont attribué une cote à leur collaboration avec la SDC ont été, en général, moins favorables en indiquant qu’ils avaient eu de la difficulté à obtenir l’aide de la Section, ce qu’ils attribuent à un manque de personnel. Un nombre égal de répondants ont dit souhaiter des conseils et des produits plus concis, pratiques et faciles à comprendre pour étayer les conseils qu’ils donnent à leurs clients.

Fournir aide et orientation aux avocats du Ministère au sujet des questions et problèmes qui se posent en droit commercial n’est qu’un aspect du mandat de la Section; elle produit également des outils, des documents types, des résumés de cas et des exposés de position qui sont facilement accessibles à tous les avocats du ministère de la Justice dans Justipédia, JUSnet (le site Intranet du Ministère) et Sharepoint. Chaque année, la Section met de l’avant de nouvelles ressources et pendant la période d’évaluation, elle a téléversé une mise à jour sur le Guide du droit immobilier, un document d’orientation sur les questions juridiques liées aux programmes de paiements de transfert, et un guide des médias sociaux. La SDC a également mis au point, dans Justipédia, une ressource Web pour les praticiens du droit du ministère de la Justice qui cherchent des renseignements sur le droit en PI-TI et en internet, appelée IP Net; il s’agit d’une banque de données contenant les opinions du ministère de la Justice, la jurisprudence et les liens avec le droit en matière de PI-TI et d’internet. De plus, les avocats de la SDC coprésident (avec des avocats des SJM) un certain nombre de groupes de pratique du Ministère, y compris ceux qui travaillent en droit commercial, droit immobilier, PI-TI et commerce électronique, et tiennent à jour un répertoire de spécialistes en droit commercial au Ministère afin de veiller à ce que les avocats expérimentés soient facilement identifiables pour aider leurs collègues qui ont besoin d’aide. Tel que déjà mentionné, la SDC organise, en collaboration avec la Division du développement professionnel du Ministère, des activités de formation en droit commercial que les participants ont bien suivies et bien accueillies.

4.2.11. Niveau de collaboration avec les autres secteurs du ministère de la Justice

Sections spécialisées

La capacité du PDADR de fournir des services juridiques de haute qualité à ses ministères et organismes clients dépend d’une étroite collaboration non seulement entre les avocats du Portefeuille, mais aussi avec d’autres secteurs du Ministère. Les avocats assurent la coordination et les consultations auprès des services spécialisés du ministère de la Justice Canada (p. ex., le Secteur du droit public) pour veiller à l’uniformité et à l’exactitude des conseils fournis dans l’ensemble du gouvernement fédéral. Les principaux intervenants ont mentionné que le principal changement qui a permis d’améliorer l’accès aux sections spécialisées du ministère de la Justice et, par conséquent, la collaboration avec elles sur des dossiers du PDADR, est l’élimination de la facturation des frais par ces sections. Ils ont ajouté que les clients ne refusent plus de chercher conseil auprès de ces sections qui ont acquis une expertise uniquement pour des motifs budgétaires lorsque le niveau de risque et les répercussions éventuelles justifient, par contre, le recours à ces services. La vaste majorité des personnes interrogées qui avaient travaillé avec les sections spécialisées du Ministère se sont déclarées très satisfaites du soutien obtenu. Parallèlement, une forte majorité (de 85 % à 91 %^{Note de bas de la page 23}) des répondants au Sondage auprès des avocats ont indiqué que la collaboration avec les sections spécialisées (c.‑à‑d. le Secteur du droit public, la Direction du contentieux et la Direction des services législatifs) du Ministère fonctionne bien et que les rôles et responsabilités sont clairs et nets entre leur unité de travail et le secteur spécialisé. Les principaux intervenants des sections spécialisées qui ont été reçus en entrevue ont également déclaré que la collaboration entre leur unité de travail et le PDADR fonctionne généralement bien.

Portefeuille des affaires autochtones

Les avocats du PDADR consultent également les autres portefeuilles du Ministère, notamment le Portefeuille des affaires autochtones (PAA). Le PAA fournit des services juridiques et des conseils juridiques stratégiques d’experts aux avocats du PDADR des SJM et des bureaux régionaux sur un vaste éventail de questions de droit des Autochtones, notamment les droits et les titres autochtones, l’obligation de consulter de la Couronne, et les droits issus de traités. Les avocats du PDADR obtiennent des conseils d’experts du PAA sur des dossiers précis. Ces dossiers ont tendance à être d’une complexité accrue, car ils présentent à la fois une composante autochtone et des difficultés juridiques dans lesquels les SJM sont experts.

L’évaluation a révélé que les avocats des SJM du PDADR, du SJM des Affaires autochtones et Développement du Nord Canada et du Centre de droit des Autochtones offrent tous des services liés au droit applicable aux Autochtones, ce qui contribue au manque de clarté quant à la gouvernance dans ce domaine du droit au Ministère. Ensemble, les avocats ont indiqué qu’il peut être difficile de voir qui est responsable du dossier compte tenu de ces circonstances.

Les résultats du Sondage auprès des avocats semblent indiquer qu’il est possible d’améliorer la collaboration et la délimitation des rôles et responsabilités entre les avocats du PDADR et du PAA. Les personnes interrogées considèrent l’efficacité de la collaboration avec le PAA moins favorablement que celle qui existe avec les sections spécialisées, 67 % d’entre elles indiquant que la collaboration entre leur unité de travail et le PAA fonctionne bien, et 63 % que la délimitation des rôles et responsabilités est claire ou quelque peu claire entre leur unité de travail et le PAA. Les constatations tirées des entrevues et de l’enquête révèlent un manque de structure et de processus clairement définis sur la façon dont les avocats du PAA et du PDADR doivent travailler ensemble. Les répondants ont exprimé le souhait de savoir plus clairement quand ils doivent demander conseil au PAA, qui consulter au PAA, et de quelle façon s’adresser au PAA pour s’assurer de la participation accomplie et efficace du Portefeuille dans les dossiers du PDADR. Selon les documents internes examinés dans le cadre de l’évaluation, le Ministère procède actuellement à l’élaboration d’une approche intégrée à l’endroit des services en droit applicable aux Autochtones qui devrait permettre de clarifier les responsabilités relatives en fusionnant ces services dans le PAA pour tous les ministères.

4.2.12. Travail du PDADR avec le Service des poursuites pénales du Canada

Le Service des poursuites pénales du Canada (SPPC) assure les poursuites en matière réglementaire des ministères et organismes clients. S’agissant du travail qu’effectue le SPPC auprès du PDADR, de nombreuses poursuites portent sur des infractions en matière de drogues qui relèvent de la Loi réglementant certaines drogues et autres substances et de la Loi sur les aliments et drogues. Cependant, le SPPC mène également des poursuites liées à des infractions relevant de lois qui ne portent pas sur les drogues, mais qui intéressent le PDADR, y compris, mais non de façon exclusive : les infractions en matière de pollution de l’eau et de surpêche sous le régime de la Loi sur les pêches, les infractions relatives à la faune en vertu de lois comme la Loi sur la convention concernant les oiseaux migrateurs, ainsi que les infractions au droit d’auteur, au Code du travail et aux faillites frauduleuses.

Les communications entre les avocats du PDADR et du SPPC sont habituellement informelles. Les avocats du SPPC s’en remettent aux avocats du PDADR pour obtenir leur expertise sur la législation qui porte sur leurs ministères clients, car ils possèdent une connaissance approfondie des lois et des règlements particuliers à leur ministère que les poursuivants n’ont pas en général. L’appui des SJM est important à cet égard pour que les poursuites soient couronnées de succès. À leur tour, les avocats du SPPC conseillent les avocats des SJM du PDADR sur le fond et la procédure en matière de droit pénal en ce qui a trait aux enquêtes et aux poursuites (p. ex., renseignements protégés et divulgation). Il a été indiqué par certains principaux intervenants du PDADR que, les ministères clients souhaitant généralement conserver les frais juridiques au minimum et les avocats du SPPC facturant les ministères pour les services qu’il leur fournit, les avocats des SJM hésitent parfois à communiquer avec le SPPC pour demander conseil. Par conséquent, il peut arriver que des conseils juridiques possiblement utiles ne soient pas demandés pour une question de coûts.

4.3. Rendement — Démonstration de l’efficience et de l’économie

La Politique sur l’évaluation du Conseil du Trésor de 2009 définit l’efficience comme la production « d’un plus grand niveau d’extrants… avec le même niveau d’intrants ou le même niveau d’extrants avec un plus faible niveau d’intrants », et définit l’économie comme l’obtention des résultats visés avec le minimum de ressources nécessaires (Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, 2009). En appliquant ces définitions au travail de la SPDP, l’analyse de son efficience et de son économie tient compte des mesures prises par le Portefeuille pour gérer les coûts et la demande de services juridiques.

Pour renforcer la gestion des dépenses, le gouvernement a entrepris un cycle d’examens continus des dépenses actuelles. En 2013-2014, l’examen a porté principalement sur les services juridiques. Cet examen, appelé ci-après l’« Examen des services juridiques », avait pour but de permettre la gestion de la demande de services juridiques afin d’exercer un contrôle sur la croissance des dépenses dans ce secteur et de s’assurer que ces services sont financièrement viables. Comme il était visé par l’Examen des services juridiques, le Portefeuille a travaillé à découvrir et à mettre en œuvre des mesures d’efficience dans la gestion et la prestation de services juridiques au gouvernement par la voie de l’initiative d'Optimisation des processus du Ministère^{Note de bas de la page 24}. C’est dans ce contexte que sont étudiées les mesures d’économie et d’efficience du Portefeuille qui suivent.

4.3.1. Rationalisation de la structure du Portefeuille

Au cours de la période d’évaluation et dans le cadre de divers exercices de gestion de dépenses (c.‑à‑d. l’Examen stratégique et fonctionnel, le Plan d’action pour la réduction du déficit et l’Examen des services juridiques), le PDADR a rationalisé sa structure organisationnelle en fusionnant les SJM qui desservent le même ministre afin d’accroître les gains d’efficacité et de réaliser des économies. Il en résulte que le Portefeuille compte maintenant 14 SJM, plutôt que les 19 qu’il avait en 2012-2013^{Note de bas de la page 25}. Ces fusions se sont traduites par une réduction de six postes ETP et une économie de 565 200 $.

4.3.2. Réduction d’équivalents temps plein

Comme il est indiqué plus tôt au paragraphe 4.1 (Pertinence) du présent rapport, le volume global de services juridiques que fournit le Portefeuille est demeuré relativement constant au cours de la période visée par l’évaluation. Toutefois, le nombre d’ETP affectés au Portefeuille a diminué au cours de cette même période. Le tableau 5 (ci-dessous) montre que le nombre total d’ETP assignés au Portefeuille a décru de 7 %, passant de 846,8 ETP à la fin de 2010-2011 à 785,4 ETP en 2013-2014. Tandis que les sous-éléments du Portefeuille voyaient leur niveau d’ETP se réduire (sauf la SDC, qui a été rétablie en 2011 et qui s’occupait activement des processus de dotation en personnel pendant cette période), les secteurs les plus touchés ont été le BSMA (réduction de 40 % des ETP), suivi des bureaux régionaux (réduction de 11 %) et des SJM (réduction de 7 %).

Tableau 5 : Nombre d’ETP, de 2010-2011 à 2013-2014

	2010-2011	2011-2012	2012-2013	2013-2014
BSMA	21,3	15,9	15	12,8
SDC	0,6	8,8	10,1	10,1
SJM	465	461,2	454,7	443,5
Total partiel : AC	486,9	485,9	479,8	466,4
Régions	359,9	356,6	326,3	319
Total	846,8	842,5	781	785,4

Source : Rapports sur les ETP du PDADR

Il convient de noter qu’à peine plus de la moitié (52 %) des répondants du PDADR au SAFF ont indiqué que la qualité du travail souffre du fait qu’ils doivent faire autant de travail sinon plus avec moins de ressources. De façon semblable, les répondants au Sondage auprès des avocats ont souvent mentionné la réduction du personnel comme facteur gênant leur capacité à fournir des services juridiques de haute qualité. Néanmoins, selon les constatations tirées des entrevues et les documents internes examinés dans le cadre de l’évaluation, des exercices de fixation de priorités courantes ont lieu, les SJM établissant régulièrement les priorités de leurs dossiers, en consultation avec les clients, afin d’orienter leurs ressources vers les secteurs les plus prioritaires. Ce processus de fixation des priorités, joint aux réductions de services dans les secteurs moins prioritaires qui ne présentent pas de problèmes juridiques ou qui ne nécessitent pas d’expertise juridique, devrait contribuer à atténuer les compressions de ressources.

4.3.3. Compression des dépenses

L’évaluation a permis de constater que le Portefeuille a endigué ses coûts au cours de la période d’évaluation. De 2010-2011 à 2013-2014, les dépenses du PDADR ont diminué de 2 % (passant de 122 187 450 $ en 2009-2010 à 119 764 986 $ en 2013-2014). Cette baisse est attribuable au fonctionnement et à l’entretien (baisse de 44 %). Comme l’indique le tableau 6 ci-dessous, les dépenses salariales ont augmenté légèrement en 2013-2014 comparativement à 2010-2011, malgré la diminution du nombre d’ETP au cours de la période. La hausse des coûts salariaux en 2013-2014 était attribuable à une nouvelle convention collective qui s’est traduite par une série de hausses salariales pour les praticiens du droit. Elles ont été versées en 2013-2014 avec effet rétroactif à 2011.

Tableau 6 : Dépenses par exercice, de 2010-2011 à 2013-2014

	2010-2011	2011-2012	2012-2013	2013-2014
Salaires	98 754 208	95 200 783	94 816 965	98 860 413
F&E	6 645 027	6 387 368	4 714 832	3 702 862
Dépenses annuelles totales	105 399 235	101 588 151	99 531 797	103 104 900
Régime d’avantages sociaux des employés (RASE)	16 788 215	17 136 141	16 687 786	17 201 712
Total, RASE compris	122 187 450	118 724 292	116 219 583	119 764 986

Source : Rapports de situation financière en fin d’exercice

4.3.4. Gestion de la demande

L’Examen des services juridiques se compose d’un certain nombre de mesures, notamment la « gestion de la demande », qui a été l’un des centres d’attention au Portefeuille^{Note de bas de la page 26}. Des documents internes indiquent que, de manière à bien gérer la demande, les SJM du Portefeuille ont participé activement au filtrage et à la priorisation des demandes de services juridiques des clients, plus particulièrement : en mettant au point des modèles et des outils libre-service pour les documents juridiques réguliers à faible risque et peu complexes (p. ex., PE standard, ententes de subventions et contributions) pour que les clients puissent en assumer la responsabilité; en établissant un point d’entrée unique pour les nouvelles demandes d’ordre juridique au moyen duquel les gestionnaires assignent à des avocats toutes les demandes de services de consultation juridique ou de contentieux, et écartent les demandes concernant des questions peu complexes en renvoyant les clients à une opinion juridique ou à un modèle existant; enfin, en rencontrant les clients pour fixer les priorités. L’évaluation a également révélé que les avocats font usage des opinions antérieures pertinentes; qu’ils consultent les sections spécialisées qui disposent d’un réseau actuel de spécialistes juridiques et une base d’opinions juridiques de laquelle ils peuvent trouver matière à appuyer leur travail de consultation et de règlement des litiges; enfin, les demandes de services juridiques sont triées de façon à permettre la bonne composition de ressources et à s’assurer de l’utilisation efficace et efficiente des ressources disponibles. Les résultats du Sondage auprès des avocats appuient cette constatation, car, selon une forte majorité de répondants, la plupart des dossiers sont attribués à des avocats de niveau approprié (86 %) et en nombre approprié (82 %), tout en tenant compte du risque juridique qu’ils présentent et de leur degré de complexité.

Les documents internes et les constatations tirées des entrevues révèlent que le Portefeuille prend également d’autres mesures pour maximiser les résultats tout en utilisant le minimum de ressources, notamment en réduisant le nombre d’avocats affectés aux dossiers mettant en cause plus de deux clients, en surveillant les dossiers qui excèdent 75 heures, et en appliquant une approche de gestion de projet aux dossiers de consultation. Cependant, il appert que ces initiatives se trouvent à une étape peu avancée de leur mise en œuvre.

En raison de l’accent mis sur les restrictions budgétaires fédérales durant la période d’évaluation, (p. ex., Plan d’action pour la réduction du déficit) et comme la limitation des coûts liés à la prestation de services juridiques est une responsabilité partagée avec les ministères et les organismes clients, de nombreux clients ont eux aussi pris des mesures pour réduire leur demande de services juridiques. Il s’agit entre autres des mesures suivantes : établir l’ordre de priorité de leurs demandes de services juridiques et officialiser leur processus de demande (p. ex., en faisant revoir la nature des demandes par des gestionnaires cadres afin de s’assurer qu’elles sont prioritaires), de même qu’assumer la responsabilité du travail à faible risque et de faible priorité qui nécessite l’appui d’une consultation juridique. L’évaluation a également permis de déceler une situation assez rare, selon toute vraisemblance, à savoir une preuve documentaire au dossier d’une étude de cas qu’un ministère client aux prises avec un important volume d'activités de contentieux avait créé un « gestionnaire des dossiers de contentieux »; il s’agissait de l’un de ses propres employés qui avait pour principale responsabilité de coordonner les grands dossiers de contentieux en dressant une liste centralisée des tâches, en distribuant les mises à jour et l’information pertinentes, en suivant l’avancement des dossiers, en organisant des réunions hebdomadaires entre le client, l’avocat plaidant et les avocats des SJM, et en coordonnant la production de documents pour les instances.

Certaines études de cas contiennent des preuves documentaires d’avocats qui encouragent leurs clients à bien préparer leurs dossiers et à y adjoindre toute l’information nécessaire avant de les envoyer au ministère de la Justice. Elles comprennent également des exemples d’avocats qui déclinent de participer à des réunions de comité ou autres en l’absence d’enjeux juridiques. Par contre, on retrouve une quantité équivalente de preuves documentaires au dossier d'avocats exécutant des tâches non juridiques dont le client se chargerait lui-même, si ce n’était de l’urgence, du manque de personnel ou du savoir organisationnel approfondi de l’avocat. Ces tâches comprennent la collecte préalable de renseignements, l’élaboration de politiques, la coordination de projets sous l’aspect programme d’un dossier juridique, et les tâches administratives ordinaires liées à l’immobilier. Selon les documents internes examinés, grâce à l’Optimisation des processus, les gestionnaires du PDADR rencontrent les clients pour discuter du rôle des avocats et s’efforcent de faire en sorte que les avocats n’effectuent pas de tâches qui pourraient ou devraient être accomplies par le client.

4.3.5. Recours aux parajuristes

La délégation de tâches appropriées à des non-avocats permet aux avocats de se consacrer à des travaux qui nécessitent leurs compétences et de réduire les coûts des services juridiques. L’évaluation a trouvé qu’il n’y a pas suffisamment de parajuristes au Portefeuille. Plus de la moitié des répondants (54 %) au Sondage auprès des avocats du PDADR ont mentionné que l’appui nécessaire des parajuristes n’était disponible que dans moins de la moitié des dossiers. Il convient de noter que le manque de services de parajuristes est plus prononcé dans les SJM^{Note de bas de la page 27}. De plus, le manque de services de parajuristes était l’un des facteurs souvent mentionnés par les répondants comme contrainte à la capacité du Portefeuille de fournir des services juridiques de haute qualité. Ensemble, ces constatations laissent entrevoir qu’il existe des occasions d’accroître le niveau de service offert par les parajuristes aux avocats du Portefeuille.

Les avocats qui avaient eu recours à des parajuristes au cours des deux années précédant le sondage ont indiqué que les services qu’ils avaient fournis le plus souvent concernaient la production de documents, suivie de la recherche juridique et de la rédaction de documents relatifs à des renseignements protégés. D’après les documents internes examinés dans le cadre de l’évaluation, le Portefeuille s’efforce d’accroître le recours aux parajuristes en leur assignant des tâches comme la rédaction de mémoires, de plaidoiries et de motions, ainsi que des travaux de recherche et d’élaboration d’opinions qui étaient assignés aux avocats auparavant. De façon générale, le Ministère a pris des mesures pour accroître le niveau de services offerts aux avocats en créant un bassin central de parajuristes qui seront principalement à la disposition des SJM (y compris ceux du PDADR) qui n'ont pas suffisamment accès aux services de parajuristes à l’heure actuelle. Il est toutefois trop tôt pour connaître les effets que ce bassin aura sur le niveau de services parajuridiques à la disposition du Portefeuille.

Comme tous les parajuristes n’étaient pas tenus d'inscrire leurs heures dans iCase pendant la période visée par l’évaluation, celle-ci n’a pu disposer de données quantitatives précises sur la charge de travail des parajuristes dans les dossiers de consultation et de contentieux.

4.3.6. Modèle de pratique du droit

Au cours de la période visée par l’évaluation, le Ministère a adopté le Modèle de pratique du droit (MPD), en vertu duquel le travail à faible risque et peu complexe doit être affecté à des avocats débutants pour réaliser des économies. L’adoption du MPD a eu lieu en 2009 et sa mise en œuvre devait être complètement achevée vers 2012. Dans le cadre de cette initiative, le Ministère a recruté de plus en plus d’avocats débutants tandis qu’augmentait le nombre de départs à la retraite d’avocats-conseils principaux.

Sous l’effet du MPD, la combinaison de conseillers juridiques affectés aux dossiers de consultation a évolué au cours de la période d’évaluation. Comme l’illustre la figure 8 (ci-dessous), la proportion d'heures de travail inscrites par les avocats de niveau LA-3A^{Note de bas de la page 28} dans les dossiers de consultation a diminué, et la proportion d’heures inscrites par les avocats débutants de niveau LA-1A a connu une hausse correspondante. La proportion du travail inscrit par les avocats débutants de niveau LA-1A n’a pas été aussi importante en 2012-2013 et 2013-2014, une fois terminée la mise en œuvre du MPD et les promotions accordées aux LA-1.

Figure 8 : Charge de travail selon la classification en tant que pourcentage du total — Dossiers de consultation

Figure 8 - Équivalent textuel

Graphique a barres montrant le pourcentage du niveau de l'effort par classification par rapport au total pour les dossiers de consultation.

Exercice financier	2009-2010	2010-2011	2011-2012	2012-2013	2013-2014
LA-1A	12 %	19 %	22 %	20 %	20 %
LA-2A	60 %	56 %	54 %	56 %	58 %
LA-2B	19 %	17 %	17 %	18 %	16 %
LA-3A+	9 %	8 %	7 %	6 %	6 %

En ce qui a trait à la proportion de travail assigné aux avocats débutants par opposition aux avocats d'expérience, la tendance observée dans le cas des dossiers de consultation s’applique aux dossiers de contentieux. La figure 9 qui suit montre que la charge de travail des avocats débutants de niveau LA-1A s’est accrue tandis que celle des avocats-conseils de niveau LA-3A a diminué.

Il convient de noter que, même si l’instauration du MPD s’est traduite par une augmentation de la charge de travail des avocats débutants, certains répondants au Sondage auprès des avocats ont mentionné qu’elle avait entraîné un manque d’occasions d’avancement pour les avocats débutants, ce qui a eu des effets négatifs sur le moral de ce groupe.

Figure 9 : La charge de travail selon la classification en tant que pourcentage du total — Dossiers de contentieux

Figure 9 - Équivalent textuel

Graphique a barres montrant le pourcentage du niveau de l'effort par classification par rapport au total pour les dossiers de contentieux.

Exercice financier	2009-2010	2010-2011	2011-2012	2012-2013	2013-2014
LA-1A	19 %	27 %	30 %	31 %	26 %
LA-2A	51 %	47 %	46 %	46 %	51 %
LA-2B	18 %	15 %	15 %	14 %	15 %
LA-3A+	12 %	11 %	9 %	8 %	9 %

Non seulement les heures de travaux juridiques des avocats débutants ont augmenté au cours de la période d’évaluation, mais le nombre d’heures affectées aux travaux juridiques par ETP a lui aussi augmenté, selon les données iCase. Peut-être en raison d’une comptabilisation du temps plus précise (c.‑à‑d. les avocats inscrivant plus leur temps), du moins en partie, les données iCase indiquent que 1 360 heures par ETP ont été consacrées à des travaux juridiques en 2010-2011, et que ce nombre s’est accru pour atteindre 1 400 heures par ETP en 2013-2014.

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