Évaluation du Programme pour l’application de la Loi sur les contraventions

4. Principales constatations

La présente section décrit les principales constatations relatives au Programme. Plus précisément, il sera question de la pertinence du Programme et de son rendement au cours de la période visée par l'évaluation.

4.1. Pertinence

Il y a à peine plus de 20 ans, le gouvernement fédéral a mis en œuvre la Loi sur les contraventions, dont la pertinence avait été établie par un certain nombre d'études, y compris celles de la Commission de réforme du droit décrites dans la sous-section 2.1 du présent rapport. La pertinence de la Loi a également été confirmée par des études d'évaluation menées par le ministère responsable de la Loi ou du FondsNote de bas de page 23. Cette évaluation indique que la pertinence du Programme demeure aussi valable que jamais; toutefois, il peut être compromis par l'incapacité du Ministère d'assurer l'application intégrale de la Loi. Ces résultats sont décrits plus en détail dans les sous-sections suivantes.

4.1.1. Harmonisation de la Loi avec les priorités fédérales

Le Programme pour l'application de la Loi sur les contraventions continue de soutenir l'un des deux résultats stratégiques recherchés du Ministère, celui de favoriser « un système de justice canadien équitable, adapté et accessibleNote de bas de page 24. » Le Ministère reconnaît qu'il joue un rôle d'intendant à cet égard, en particulier en établissant un cadre juridique national qui devrait contribuer à une « société juste et sécuritaire » et qui favorise et maintient la confiance de la population canadienne dans le système de justice du paysNote de bas de page 25.

La Loi sur les contraventions est une composante de ce cadre juridique national. Étant donné que de nombreuses lois fédérales servent à préciser ce que les Canadiens peuvent et ne peuvent pas faire, à quoi ils ont droit et ce que sont leurs obligations, la Loi sur les contraventions est très distincte, car elle porte strictement sur l'application effective de certaines de ces dispositions législatives. Elle soutient un processus – législatif et réglementaire efficace qui constitue depuis toujours une pierre angulaire de la primauté du droitNote de bas de page 26.

Bien qu'il existe un certain nombre d'options pour poursuivre les présumés contrevenants, la procédure sommaire de déclaration de culpabilité a longtemps prédominé dans les cas relatifs aux infractions réglementairesNote de bas de page 27. Cependant, il ne fait guère de doute que ce processus est inadéquat dans de nombreux cas d'infractions réglementaires. Par exemple, l'évaluation de 2010 de la Loi a conclu « qu’un immense problème se pose lorsque les agents de l’autorité n’ont d’autre possibilité que la procédure sommaire pour s’occuper des infractions à la réglementation fédérale », car les barrières systémiques créent des obstacles importants pour appliquer effectivement ces infractionsNote de bas de page 28. Le rapport a ajouté :

« Pour l’exprimer simplement, la procédure sommaire de déclaration de culpabilité paraît aller à l’encontre même de la nature d’un grand nombre d’infractions aux lois fédérales. Comment les agents de l’autorité finissent-ils alors par réagir? Souvent, ils s’abstiennent tout simplement de déposer des accusations, comme l’illustrent abondamment les interviews menées dans le cadre de notre évaluation »Note de bas de page 29.

Six ans plus tard, les entrevues avec les agents de l’autorité menées dans le cadre de l'évaluation actuelle confirment la validité de cette déclaration. Les agents de l’autorité ont souligné à maintes reprises que le système de délivrance de procès-verbaux en vertu de la Loi sur les contraventions est un élément essentiel dans l'éventail d'outils dont ils ont besoin pour exécuter de façon adéquate leur mandat. Beaucoup d'entre eux ont reconnu que, sans le système de délivrance de procès-verbaux, ils choisiraient systématiquement de ne pas appliquer un grand nombre de ces infractions réglementaires ou de se tourner vers des avertissements qui n'ont aucune force juridique. Et si les avertissements sont un outil légitime pour soutenir le travail des agents de l’autorité, ils ne sont pas destinés à remplacer, lorsque les circonstances le justifient, un mécanisme officiel d'application reposant sur un fondement juridique réel.

4.1.2. Prochaines initiatives législatives

La pertinence du système de délivrance de procès-verbaux prévu dans la Loi sur les contraventions devrait être examinée à la lumière des priorités législatives actuelles du gouvernement fédéral. L'une des initiatives les plus importantes examinées à cet égard est la légalisation et la réglementation de la marijuana au CanadaNote de bas de page 30. Le gouvernement a confirmé son intention d'adopter une mesure législative à l'appui de cet objectif au printemps 2017Note de bas de page 31. Au moment de la présente évaluation, on ne savait pas encore si la marijuana allait être assujettie essentiellement à la réglementation fédérale ou à la réglementation provinciale. Entre-temps, le gouvernement a créé le Groupe de travail sur la légalisation et la réglementation de la marijuana, qui consulte un large éventail d'intervenants, d'après des documents de discussion qui exposent certaines des considérations clés qui devraient guider les travaux du ParlementNote de bas de page 32.

Le processus d'exécution qui a régi, jusqu'à ce jour, les infractions liées à la marijuana illustre les défis auxquels les autorités chargées de l'application des lois sont souvent confrontées dans l'exécution de leur mandat. En 2010, les autorités d'application de la loi ont porté environ 74 000 accusations liées à tous les types de drogues au Canada (ce qui s'opère généralement dans le cadre du processus de déclaration de culpabilité par procédure sommaire) et environ 10 % ont donné lieu à un verdict de culpabilité. Les 90 % restants de ces accusations ont été abandonnés par le ministère public, suspendus ou retirés devant les tribunaux, ou ont abouti à des acquittementsNote de bas de page 33. Étant donné le niveau d'effort déployé associé à chaque accusation portée dans le cadre du processus de déclaration de culpabilité par procédure sommaire, il est plutôt alarmant de penser que plus de 65 000 de ces accusations n'ont pas abouti à leurs résultats escomptés. Dans ce contexte, il n'est pas étonnant qu'en 2013, l'Association canadienne des chefs de police ait voté massivement en faveur de la réforme du système d'application afin de permettre [TRADUCTION] « aux agents de remettre un procès-verbal aux personnes trouvées avec 30 grammes de marijuana ou moinsNote de bas de page 34», quelque chose qui aurait probablement besoin d'être fait par le biais de la Loi sur les contraventions.

À ce jour, la Loi sur les contraventions n'a jamais été utilisée pour faire appliquer les infractions criminelles, et la question de savoir si cela ne sera jamais fait est une question qui ne relève pas de la présente évaluation. Dans le cas où la marijuana serait régie par la réglementation fédérale, sa législation pourrait déclencher l’adoption d’une série d’infractions réglementaires. Comme l'indique le document de discussion publié par le Groupe de travail, l'un des objectifs du gouvernement fédéral est le suivant :

« Établir et appliquer un système strict de production, de distribution et de vente et adopter une approche liée à la santé publique, accompagnée d’une réglementation visant la qualité et la sécurité (p. ex., emballage à l’épreuve des enfants, étiquettes d’avertissement), de la restriction de l’accès et de l’imposition de taxes, et d’un soutien programmatique pour le traitement de la toxicomanie et les programmes d’éducation et de soutien de la santé mentaleNote de bas de page 35 ».

Le cadre juridique nécessaire pour appuyer cet objectif pourrait s'étendre au-delà du Code criminel ou de la Loi réglementant certaines drogues et autres substances (LRDS), afin d'inclure toute une série d'infractions législatives liées à la santé, au transport ou au commerce. La mesure dans laquelle certaines de ces infractions seront qualifiées de contraventions doit être examinée en temps voulu, mais on peut présumer que les autorités d'application de la loi veilleront à ce que la gamme des outils qui leur sont fournis soit suffisante pour assurer l'application correcte de ces infractions. Comme l'a indiqué le Groupe de travail, si le nouveau système « est trop complexe ou coûteux pour faire appliquer la loi et assurer la production et l’accès légaux, le crime organisé pourrait en profiter pour répondre à la demande de manière illégaleNote de bas de page 36 ».

Aussi importantes soient-elles, la légalisation et la réglementation de la marijuana n’est qu’un exemple d’initiative législative qui continuera de façonner l'éventail des infractions réglementaires que les autorités devraient appliquer et que la Loi sur les contraventions pourrait appuyer, le cas échéant.

4.1.3. Pertinence du Fonds (langues officielles)

Le Fonds d’application de la Loi sur les contraventions est un élément essentiel du Programme. En effet, sans le Fonds, l'ensemble du Programme, dans sa forme actuelle, s'effondrerait en grande partie. Cela tient au fait que, parmi les deux options possibles pour la mise en œuvre du régime, le gouvernement fédéral a choisi d'utiliser les procédures de poursuite provinciales existantes (tel que décrit à la sous-section 2.3 de ce rapport). Dans ce contexte, puisque les provinces agissent au nom du gouvernement fédéral, elles doivent respecter toutes les obligations linguistiques auxquelles sont assujetties les institutions fédérales et dans le traitement des infractions fédérales. À cette fin, le Fonds a fourni le soutien nécessaire permettant aux provinces d'assurer la prestation des services dans les deux langues officielles, conformément à ces exigences linguistiques. En fin de compte, comme souligné dans l'évaluation du Fonds de 2012, « le ministère de la Justice a peu d'autres choix que de maintenir le Fonds de mise en œuvre aussi longtemps qu'il entend maintenir la Loi dans son cadre actuel d'application dans les provincesNote de bas de page 37 ».

Au moment de la rédaction de ce rapport, le Fonds est toujours intégré à la Feuille de route pour les langues officielles du Canada 2013-2018 du gouvernement fédéralNote de bas de page 38. Témoignant de l'engagement permanent du gouvernement fédéral à « accroître la vitalité des communautés minoritaires de langue officielle du Canada, et de contribuer au renforcement de la dualité linguistique »Note de bas de page 39, la Feuille de route appuie la mise en œuvre de 28 initiatives, auxquelles 14 partenaires fédéraux prennent part. Le Fonds de mise en application de la Loi sur les contraventions est l'une de ses 28 initiatives.

Cette évaluation n'a permis de trouver aucune raison d'importance pour l'intégration du Fonds à la Feuille de route, et les données indiquent que le maintien du Fonds en tant qu’initiative en vertu de la Feuille de route est, en réalité, contre-productif. Comme l'indique son titre, la Feuille de route s'appuie sur trois piliers : l'éducation, l'immigration et les communautés. Techniquement, le Fonds fait partie du pilier « communautés ». En examinant l'éventail d'initiatives qui relèvent de ce pilier, celles-ci partagent largement un objectif commun : contribuer à l'épanouissement et au développement des CLOSM grâce aux arts et à la culture, au développement économique et à la prestation de services directs dans des secteurs clés comme la santé et la justice (par exemple, par l'intermédiaire de centres d'information juridique). En ce sens, la Feuille de route (et certainement le pilier communautés) est directement liée aux engagements prévus à la partie VII de la Loi sur les langues officielles, pour favoriser l’épanouissement des minorités francophones et anglophones au Canada et appuyer leur développementNote de bas de page 40.

Le Fonds d’application de la Loi sur les contraventions est certainement lié aux langues officielles puisqu’il permet aux présumés contrevenants de recevoir leur procès-verbal dans les deux langues officielles et de recevoir tous les services prévus par les dispositions linguistiques du Code criminel et de la partie IV de la Loi sur les langues officielles (communications avec le public et prestation de services) dans les deux langues officielles. Toutefois, il en va de même des nombreuses autres structures de services, outils de communication et politiques qui permettent aux Canadiens de consulter les sites Web du gouvernement dans les deux langues officielles, de renouveler leur passeport dans l'une des deux langues officielles ou de recevoir des services en matière d'impôt sur le revenu, de pensions ou d'assurance-emploi (pour ne citer que quelques domaines) dans les deux langues officielles. Bien qu'elles fassent partie du programme global des langues officielles du gouvernement fédéral, ces activités ne sont pas directement incluses dans la Feuille de route, car elles ne partagent pas les objectifs spécifiques de ses trois piliers.

Si l'inclusion du Fonds d’application de la Loi sur les contraventions dans la Feuille de route était doutable, mais sans grande conséquence, cela ne mériterait peut-être pas beaucoup d'attention. Mais ce n'est pas le cas. Par son intégration à la Feuille de route, le Fonds est également intégré à une structure et une logique de responsabilisation et à un processus de renouvellement qui ne reflète pas sa nature ni son objectif. Cela crée également une distinction artificielle entre le Fonds et la Loi elle-même. La question de savoir si des ressources financières sont allouées au Fonds a peu de pertinence avec l'avenir de la Feuille de route. Comme nous l'avons déjà mentionné, tant que la Loi sur les contraventions continuera à être appliquée au moyen des régimes provinciaux de poursuites, le Fonds sera nécessaire. En fin de compte, le renouvellement du Fonds porte essentiellement sur l'application de lois d'abord et avant tout, et de rencontrer les conditions qui s'appliquent pour que ces activités se déroulent conformément aux droits linguistiques qui s'appliquent. Dans ce contexte, ni le Fonds, ni la Feuille de route ne semblent être bien servis par le statu quo.

4.1.4. Les lacunes systémiques du Programme

Bien que tous les éléments de preuve recueillis dans le cadre de cette évaluation confirment la pertinence du Programme, ils indiquent également que certaines de ses lacunes, qui devaient être temporaires, sont devenues des lacunes systémiques qui affaiblissent la pertinence du Programme. Les deux lacunes qui méritent une attention immédiate sont que la Loi n'est toujours pas appliquée dans trois provinces et que la gamme des infractions visées par la Loi est trop limitée.

La Loi n'est toujours pas appliquée dans trois provinces
Évaluations antérieures de la Loi et du Fonds

Le ministère de la Justice du Canada a réalisé la première évaluation concernant la Loi sur les contraventions en 2006, qui portait plus particulièrement sur le Fonds qui soutient les services bilingues. Le rapport de l'évaluation formative a indiqué que la Loi n'était toujours pas appliquée à Terre-Neuve, en Saskatchewan et en Alberta, mais a jouté « son objectif étant toujours que des accords soient en place dans toutes les administrations avant la fin de l'exercice 2007-2008Note de bas de page 41 ». Le rapport signale « Le fait de ne pas réussir à mettre en place des accords dans toutes les administrations influera peut-être sur la réalisation des objectifs déclarés de la Loi sur les contraventionsNote de bas de page 42 ».

L'année suivante, le Ministère a déposé l'évaluation sommative du Fonds de mise en application de la Loi sur les contraventions et a indiqué que les négociations étaient toujours en cours dans les trois provinces où la Loi n'était pas encore appliquée, mais qu'aucune entente n'avait été signée. Le rapport a ajouté que le fait de ne pas mettre en œuvre le régime obligeait les agents de l’autorité d’utiliser la procédure sommaire dans les provinces concernées, ce qui constitue un revers important dans la réalisation des objectifs de la LoiNote de bas de page 43.

L'analyse la plus exhaustive de l'incidence de la non-application de la Loi dans les trois provinces figure dans l'évaluation de 2010 de la Loi sur les contraventions, qui a porté sur la Loi, et non sur le Fonds. Le rapport décrit certains risques dont le Ministère affronte en maintenant une application partielle de la Loi. Premièrement, tous les obstacles systémiques au travail des agents de l’autorité que la loi tente de régler demeurent dans ces trois provinces. Et, plus important encore, le fait que la Loi ne soit opérationnelle que dans une partie du pays contrevient à l'objectif de maintenir une application des lois de manière juste, uniforme et prévisible, un élément fondamental de la primauté du droit. Comme l'indique le rapport :

« Que la Loi ne soit pas opérationnelle dans trois provinces représente un sujet d’inquiétude. On se retrouve dans une situation où un traitement différent, selon la province de résidence du contrevenant, est imposé lorsqu’un comportement violant une infraction réglementaire fédérale est observé. Ceci pourrait provoquer des risques légaux, particulièrement dans les provinces où la Loi n’est pas opérationnelle, car les délinquants s’y exposent à des peines plus lourdes »Note de bas de page 44.

Le rapport d'évaluation inclut une recommandation selon laquelle la mise en application de la Loi dans les autres provinces devrait être une priorité pour le MinistèreNote de bas de page 45. La réponse suivante a été déposée par le Ministère :

La direction est d’accord avec cette recommandation. Le Ministère a déjà entrepris des négociations avec Terre-Neuve-et-Labrador et prévoit pouvoir conclure une entente avec la province d’ici la fin de l’exercice financier. La raison pour laquelle cette entente tarde ne relève pas du Ministère. Ce dernier cherchera à susciter l’intérêt de l’Alberta et de la Saskatchewan à conclure une entente afin d’instaurer les contraventions dans leur territoire respectif.

Enfin, l'évaluation du Fonds de 2012 a souligné qu'aucun progrès n'avait été réalisé pour rendre la Loi applicable dans les trois autres provinces et a ajouté que la « mise en œuvre partielle de la Loi sur les contraventions ne serait pas viable à long terme, puisqu'elle créait des risques juridiques associés à une application non uniforme d'une loi fédéraleNote de bas de page 46 ».

Absence de stratégie ministérielle

Vingt-cinq ans après la mise en place, de facto, et dix ans après l'achèvement de la première évaluation de la Loi sur les contraventions, on a toujours recours à la procédure sommaire de déclaration de culpabilité pour l’application des infractions fédérales qualifiées de contraventions à Terre-Neuve-et-Labrador, en Saskatchewan et en Alberta. Sans doute, cette anomalie a perdu toute dimension provisoire, et est devenue un défaut systémique (un vice de fond).

Dans sa réponse de la direction publiée en 2010, le Ministère a souligné que le retard à conclure de nouvelles ententes est indépendant de sa volonté. La volonté d'une province d'appuyer la mise en œuvre de la Loi est en effet une condition essentielle qui peut être facilitée ou favorisée, mais qui ne peut être forcée. De plus, des conclusions obtenues dans le cadre de la présente évaluation indiquent que l'Équipe de gestion de la mise en œuvre de la Loi sur les contraventions a déployé beaucoup d'efforts pour tenter de conclure de nouvelles ententes.

En dépit de ces efforts soutenus et honorables, il n'en demeure pas moins qu'au moment de cette évaluation, le Ministère ne s'était doté d'aucune stratégie pour faire face au scénario probable selon lequel la Loi pourrait ne jamais s'appliquer partout au Canada. En d'autres termes, en conservant la même démarche, il y a peu de raisons de croire qu'une application à l'échelle nationale de la Loi soit à portée de la main. Cela est incompatible avec le rôle d'intendance que joue le Ministère par rapport au système de justice canadien et à la primauté du droit.

Par conséquent, le Ministère fait face à deux options viables. Il peut soit mettre en œuvre une stratégie révisée pour traiter avec les trois provinces qui n'ont pas encore signé d'entente, ce qui exigerait vraisemblablement la participation de cadres supérieurs au sein du Ministère et peut-être du ministre, soit entreprendre la conception d'un autre processus qui permette de délivrer des procès-verbaux de contraventions dans ces ressorts, sans avoir à se fier aux régimes provinciaux déjà en place.

L'incidence du statu quo

Entre-temps, les conclusions de l'évaluation confirment une fois de plus que le maintien d'une mise en œuvre partielle de la Loi engendre des risques. Tel que mentionné, les entrevues menées auprès des agents de l’autorité ont indiqué que, sans le régime des contraventions, il est plus probable que les infractions qualifiées de contraventions ne soient pas aussi facilement appliquées dans les administrations où la Loi ne s'applique pas. Une personne qui reçoit un avertissement (à Terre-Neuve par exemple), alors qu'une autre personne reçoit une contravention et une amende dans une autre province (au Nouveau-Brunswick, par exemple) pour la même infraction commise dans les mêmes circonstances est évidemment problématique.

Peut-être plus préoccupant, est le scénario inverse qui se produit également. Dans certaines juridictions où la Loi ne s'applique pas, les Canadiens qui auraient commis une infraction réglementaire qualifiée de contravention sont actuellement poursuivis en vertu de la procédure sommaire de déclaration de culpabilité. Considérée indépendamment de la mise en œuvre globale de la Loi sur les contraventions, cette procédure d'accusation ne pose pas de problème. Bien que le recours au régime de procès-verbaux soit possible, il n'a jamais été conçu pour éliminer l'option d'avoir recours à la procédure sommaire. Toutefois, la préoccupation plus large émerge encore du fait qu’il y a un traitement inégal auquel font face les contrevenants potentiels partout au Canada.

Une bonne illustration en est donnée par les parcs nationaux. En 2014–2015, plus de 14 millions de personnes ont visité l'un des parcs nationaux du CanadaNote de bas de page 47. Les deux parcs de Banff et de Jasper, situés en Alberta, sont de loin les plus populaires. Ces deux parcs combinés ont reçu un peu plus de six millions de visites cette même année, ce qui compte pour plus de 40 % de toutes les visites. Un certain nombre d'infractions réglementaires applicables aux parcs nationaux, y compris celles prévues dans la Loi sur les parcs nationaux du Canada, ont été qualifiées de contraventions. Les autorités chargées de l'application des lois, consultées dans le cadre de cette évaluation, ont confirmé que, étant donné l'importance stratégique que Banff et Jasper représentent et le fait que le régime de procès-verbaux par le biais de la Loi sur les contraventions n'est pas accessible en Alberta, elles utilisent systématiquement la procédure sommaire de déclaration de culpabilité afin de sanctionner les infractions. Bien que des statistiques précises sur le nombre d'accusations portées ne soient pas disponibles, les informateurs clés estiment qu'environ 1 000 accusations sont portées chaque année pour des infractions commises juste à Banff et doivent toutes être traitées par procédure sommaire. À titre de comparaison, les personnes interrogées estiment qu'entre 300 et 400 infractions de même nature sont imposées dans les parcs nationaux de la Colombie-Britannique et qu'environ 90 % de ces infractions sont traitées par le biais du régime. Elles ont estimé que, dans le cas où le recours aux procès-verbaux en vertu de la Loi sur les contraventions devenait possible en Alberta, la même proportion d'infractions survenant dans ces parcs nationaux serait traitée au moyen des procès-verbaux de contravention.

Au cours des entrevues, les agents de l’autorité ont fait part de nombreuses préoccupations au sujet du processus de déclaration de culpabilité par procédure sommaire, qui ont également été documentées dans les évaluations antérieures de la LoiNote de bas de page 48. Du point de vue des citoyens, il ne fait guère de doute que les conséquences liées à la procédure sommaire, conçue pour traiter les infractions criminelles, sont souvent disproportionnelles à la nature de l'infraction. Pour les agents de l’autorité, les longues étapes exigées par la procédure sommaire limitent également leur capacité d'être « sur le terrain », en présumant que leur responsabilité principale soit d'appliquer la législation fédérale.

L'éventail actuel des infractions qualifiées de contraventions est trop restreint

La deuxième lacune importante du Programme qui émerge des constatations de l'évaluation est liée à l'éventail actuel des infractions qualifiées de contraventions. Les données appuient un élargissement important de la portée actuelleNote de bas de page 49 et indiquent que ne pas faire ainsi affaiblit considérablement la pertinence du Programme.

Au moment du rapport (comme indiqué précédemment dans la sous-section 2.3), il y avait 1 300 dispositions législatives qui contenaient des infractions qualifiées de contraventions. Bien qu'il soit difficile d'obtenir un recensement du nombre actuel total d'infractions fédérales, le ministère de la Justice a fourni une estimation de 97 000 en 1983Note de bas de page 50 et il n'y a aucune raison de croire que le nombre serait aujourd'hui nettement plus bas. Quoi qu'il en soit, il est évident que seule une fraction de toutes les infractions fédérales peut actuellement être appliquée au moyen du régime de procès-verbaux prévu par la Loi sur les contraventions.

Recommandation antérieure

L'évaluation de 2010 de la Loi sur les contraventions incluait une recommandation spécifique sur l'étendue de la Loi : « Le ministère de la Justice du Canada, en collaboration avec d'autres ministères fédéraux, devrait évaluer les possibilités d'élargir l'étendue actuelle de la Loi sur les contraventionsNote de bas de page 51 ». Sur ce point, le rapport a aussi souligné que :

« Sur le plan théorique d’abord, on pourrait avoir du mal à comprendre pourquoi la Loi sur les contraventions ne viserait pas toutes les infractions aux lois fédérales qu’on jugerait punissables par une amende prescrite et limitée là où il n’y a pas de circonstances aggravantes. Comme on l’a déjà signalé, la Loi ajoute un outil à la trousse de l’agent de l’autorité, mais n’en retire aucun. Les gens ont toujours la possibilité de traiter les infractions par procédure sommaire si la situation le justifie ».

Le Ministère était d'accord avec cette recommandation et il a indiqué qu'un réseau composé d'institutions qui avaient recours au régime des contraventions serait créé pour envisager des stratégies éventuelles aux fins d'élargir l'étendue de la Loi, tout en reconnaissant qu'une telle décision d'élargir l’étendue relève de chaque client-ministère. À cette fin, le Ministère a mis sur pied un groupe d'étude sur la Loi sur les contraventions qui comprend l'Équipe de gestion de la mise en œuvre de la Loi sur les contraventions ainsi que tous les conseillers juridiques du ministère de la Justice du Canada affectés aux unités de services juridiques au sein des ministères fédéraux qui administrent des lois créant des infractions qualifiées de contraventions. Les résultats de l'évaluation indiquent que le Groupe d'étude a été actif tout au long de la période visée par l'évaluation, se réunissant environ une fois par an. De plus, l'Équipe de gestion de la mise en œuvre de la Loi sur les contraventions est devenue membre actif de la Communauté des régulateurs fédéraux, prononçant des allocutions à l'occasion de l'Atelier annuel de la Communauté, offrant des cours dans le cadre de la série de conférences sur la réglementation et en collaborant avec la Communauté à la tenue d'un Colloque sur l'application de la loi fédérale d'une journée en janvier 2013. Ces efforts n'ont toutefois pas mené à une augmentation importante du nombre d'infractions visées par la Loi sur les contraventions.

Nécessité de poursuivre l'expansion

Au cours de la période qui a suivi l'évaluation de la Loi menée en 2010, certaines infractions supplémentaires ont ajoutées à la liste d’infractions qualifiées de contraventions. Tel est le cas des infractions visées par la Loi canadienne sur la protection de l'environnement (1999). Cependant, les entrevues menées dans le cadre de cette évaluation, en particulier celles qui ont eu lieu avec des agents de l’autorité, confirment que ce processus d'expansion est loin d'être terminé.

Il ne relève pas de la présente évaluation de cerner toutes les autres infractions réglementaires qui devraient être qualifiées de contraventions. Cela dit, les résultats de l'évaluation fournissent des exemples révélateurs de la nécessité d'élargir l'étendue de la Loi.

Interdictions liées au nettoyage à sec

Le premier exemple est fourni par la Loi canadienne sur la protection de l'environnement (1999), qui est un cadre réglementaire particulièrement complexe. Au moment de l'évaluation, 59 règlements en vigueur avaient été adoptés en vertu de cette loi. En tout, 18 de ces règlements incluaient des infractions qualifiées de contraventions. Les entrevues menées auprès des agents de l’autorité indiquent d'abord qu'un tiers de ces règlements ne sont plus appliqués ou très rarement utilisés, ce qui fournit des renseignements contextuels importants sur l'éventail des infractions qualifiées de contraventions. En ce qui concerne les infractions réglementaires qui sont appliquées, le Règlement sur le tétrachloroéthylène (utilisation pour le nettoyage à sec et rapports) est particulièrement important (en termes de volume d'infractions). Comme son titre l'indique, ce règlement s'applique à l'industrie du nettoyage à sec, qui fonctionne à l'aide d'une gamme de produits chimiques, y compris le tétrachloroéthylène. Pour les fins d’application, il est intéressant de noter que l'industrie du nettoyage à sec, qui compte plus de 3 000 entreprises au Canada et emploie près de 25 000 personnes, est particulièrement fragmentée, la grande majorité des entreprises de nettoyage à sec n'ayant qu'un seul établissementNote de bas de page 52. Étant donné les dommages environnementaux importants et les risques pour la santé associés au tétrachloroéthylène, ces industries sont considérées comme une cible prioritaire visée par l'inspection et l'application.

Parmi toutes les infractions incluses dans le Règlement sur le tétrachloroéthylène (utilisation pour le nettoyage à sec et rapports), celles qui sont qualifiées de contraventions sont largement limitées aux exigences en matière de rapports (partie 2 du règlement). Par exemple, si un exploitant d'entreprise de nettoyage à sec omet de présenter le formulaire et les renseignements requis relativement à l'importation, au recyclage, à la vente ou à l'achat de tétrachloroéthylène, il peut recevoir une contravention en vertu du règlement. La seule infraction qualifiée de contravention en raison d'utilisation interdite du tétrachloroéthylène se trouve à l'article 4 du règlement, qui oblige tous les exploitants à entreposer ce produit chimique dans des contenants fermés. Les agents de l’autorité consultés dans le cadre de cette évaluation ont indiqué que toutes les autres interdictions énoncées dans le règlement devraient également être qualifiées de contraventions. Cela inclut, par exemple, l'interdiction d'utiliser un agent détachant qui contient du tétrachloroéthylène, ou de ne pas récupérer ou éliminer de manière appropriée l'eau contenant du tétrachloroéthylène. Bien qu'aucune statistique officielle ne soit disponible, les agents de l’autorité ont indiqué que, dans environ 50 % des cas, une inspection entraînerait un non-respect de cette liste d'interdictions. Étant donné que ces infractions ne peuvent pas être appliquées au moyen du régime des contraventions, et que les procureurs acceptent rarement de les prendre en charge, les contrevenants présumés se retrouvent souvent uniquement avertis. Selon les personnes interrogées, ce niveau élevé de non-conformité vient du fait que de prendre toutes les mesures nécessaires peut être coûteux et que l'industrie du nettoyage à sec exerce ses activités dans un marché très concurrentiel. Les infractions sont donc perpétrées afin d'éviter ces coûts supplémentaires. Bien que les avertissements n'aient pas de conséquences financières, les procès-verbaux en ont, et permettraient l'application convenable de ces interdictions importantes.

Autres exemples fournis par les agents de l’autorité

Au cours des entrevues, les agents de l’autorité ont identifiés des domaines additionnels de leur travail qui pourraient grandement profiter de l'utilisation de procès-verbaux en vertu de la Loi sur les contraventions. La liste de ces autres exemples comprend notamment les éléments suivants :

Une démarche collaborative

Tel que souligné durant les entrevues, le ministère de la Justice ne peut unilatéralement augmenter le nombre d’infractions visées par le régime de la Loi sur les contraventions. Chaque ministère responsable de la gestion et de l’application de ces lois et règlements doit consentir à ces modifications. Toutefois, il n'en demeure pas moins que le ministère de la Justice a la responsabilité fondamentale de veiller à ce que la Loi sur les contraventions puisse atteindre ses objectifs fixés, qui soutiennent directement la règle de droit. Les résultats de l'évaluation confirment que cela ne peut être fait qu'en veillant à ce que les infractions appropriées soient de la portée du régime de la Loi sur les contraventions, un résultat qui n'a pas encore été atteint.

4.2. Rendement – Efficacité

Les résultats de cette évaluation indiquent qu’un nombre croissant d’infractions fédérales qualifiées de contraventions sont appliquées au Canada. De plus, les provinces participantes continuent d'utiliser le Fonds d’application de la Loi sur les contraventions pour veiller à ce que les activités d'application soient menées conformément aux droits linguistiques qui s'appliquent. Par conséquent, bien qu'il reste des défis, le Programme a eu des effets positifs sur les principaux intervenants, à savoir les agents de l’autorité, les Canadiens et le système judiciaire.

4.2.1. Activités du Programme

Cette partie porte tout d'abord sur les activités d’application entrepris dans le cadre de la Loi sur les contraventions. Elle passe ensuite en éventail les activités entreprises au moyen du Fonds pour l’application de la Loi sur les contraventions.

Application des infractions réglementaires qualifiées de contraventions
Niveau d’activités d'application

Afin d'offrir un aperçu des activités d'application dans les provinces participantes, les données pour une période de quatre ans visant les années 2011-2012 à 2014-2015 figurent au Tableau 5. Celui-ci indique que, sur une base annuelle, entre 16 000 et 23 000 procès-verbaux de contraventions fédérales ont été émis et signifiés.

Tableau 5 : Nombre de procès-verbaux de contraventions, par province participante (2011 à 2015)
ProvincesNote de table i 2011-2012 2012-2013 2013-2014 2014-2015
Î.-P.-É. 0 16 70 44
N.-É. 737 1 237 1 199 1 328
QC Note de bas de page 53 8 825 8 139 8 404 4 932
Ont. 10 580 8 981 8 554 8 223
Man. 316 300 329 318
C.-B. 2 634 2 306 1 870 1 870
Total 23 092 20 979 20 426 16 715
Note de table i

Au moment de l'évaluation, les données relatives au Nouveau-Brunswick n'étaient pas disponibles.

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Source : Rapports annuels présentés par les autorités provinciales.

L'Ontario et le Québec ont émis ensemble un peu plus de 80 % de tous les procès-verbaux de contravention, ce qui correspond à leur taille démographique. Bien que cela soit considérable, d'autres tendances importantes émergent des provinces maritimes :

Les données des cinq dernières années fournissent des renseignements supplémentaires sur la mise en œuvre de la Loi au fil du temps. Le Tableau 6 illustre les statistiques relatives à cette période de cinq ans et la ligne de tendance de la Figure 1 confirme l'augmentation globale du nombre de procès-verbaux de contravention émis au fil du tempsNote de bas de page 54.

Tableau 6 : Nombre de procès-verbaux de contravention émis par province participante (2006 à 2011)
Provinces 2006-2007 2007-2008 2008-2009 2009-2010 2010-2011
Î.-P.-É. 0 0 0 0 0
N.-É. 364 326 198 355 487
QC 6 191 4 978 7 120 7 870 8 282
Ont. 11 831 10 361 8 235 10 850 10 621
Man. 305 225 422 360 282
C.-B. 1 155 1 924 1 960 1 815 2 068
Total 19 846 17 814 17 935 21 250 21 740

Source : Ministère de la Justice Canada. (2010). Loi sur les contraventions – Évaluation : Rapport final Ottawa, p. 35 et rapports annuels présentés par les provinces.

Ces chiffres confirment également les fluctuations que connaissent certaines provinces, de même que la croissance plus soutenue de la situation au Canada atlantique et en Nouvelle-Écosse en particulier.

Comme il a été souligné pendant les entrevues menées dans le cadre de cette évaluation, l'ajout de Terre-Neuve-et-Labrador à la liste des provinces participantes pourrait sans doute entraîner une forte augmentation du nombre d'infractions appliquées au moyen de procès-verbaux de contravention, notamment à la lumière des activités de pêche et touristiques de cette province. Comme indiqué dans la sous-section 4.1.4, la même conclusion vaut pour l'Alberta, qui investit des ressources considérables dans la surveillance et la gestion des activités touristiques se produisant dans ses parcs nationaux, y compris la protection de la faune dans ces parcs.

Figure 1 : Nombre de procès-verbaux de contravention émis par province participante entre 2006-2007 et 2013-2014

Figure 1 : Nombre de procès-verbaux de contravention émis par province participante entre 2006-2007 et 2013-2014

Version texte – Figure 1 : Nombre de procès-verbaux de contravention émis par province participante entre 2006-2007 et 2013-2014

Un diagramme linéaire montre le nombre de procès-verbaux de contravention émis entre 2006-2007 et 2013-2014. Une ligne de tendance montre une augmentation graduelle au fil du temps.

Nombre de procès-verbaux émis :

  • In 2006-2007 : 19 846
  • In 2007-2008 : 17 814
  • In 2008-2009 : 17 935
  • In 2009-2010 : 21 250
  • In 2010-2011 : 21 740
  • In 2011-2012 : 23 092
  • In 2012-2013 : 20 979
  • In 2013-2014 : 20 426

La mesure dans laquelle chaque série d'infractions qualifiées de contraventions est pertinente ou applicable varie selon les provinces. En utilisant les données de 2013–2014Note de bas de page 55, les tendances suivantes illustrent certaines de ces variations :

Ces statistiques démontrent l'importance de la Loi relative à la circulation sur les terrains de l’État, mais elles fournissent également des renseignements contextuels sur l'étendue actuelle des infractions visées par chaque loi incluse dans le Règlement sur les contraventions. Autrement dit, le fait que peu de procès-verbaux soient émis en vertu de certaines des lois visées par le régime appuie la demande d'élargir l'étendue des infractions qualifiées de contraventions.

Formation et outils d'application de la loi

Bien qu'ils contiennent des similitudes, chacun des régimes provinciaux possède ses propres caractéristiques, que les agents de l’autorité doivent apprendre et être en mesure de maîtriser afin d’utiliser le régime des procès-verbaux prévu dans la Loi sur les contraventions. Par conséquent, cela nécessite une formation et des outils appropriés.

Aux fins de cette évaluation, il est important de reconnaître qu'en fin de compte, il incombe à chaque organisme d'application de former ses agents et de leur fournir les outils dont ils ont besoin pour mener leurs activités. Le rôle du ministère de la Justice du Canada se limite à fournir le soutien et l'expertise voulus.

Les résultats de l'évaluation indiquent que, dans l'ensemble, les agents de l’autorité sont formés adéquatement et ont accès aux outils dont ils ont besoin pour appliquer les infractions fédérales qualifiées de contraventions. Aucune des données recueillies dans le cadre de cette évaluation n'a révélé de lacunes importantes qui pourraient influer de façon considérable sur la capacité des agents de l’autorité d’avoir adéquatement recours au régime des contraventions prévu par la Loi sur les contraventions.

En ce qui concerne les besoins de formation, il faut d'abord noter que certains ministères fédéraux se tournent vers les agents de l’autorité provinciaux pour faire appliquer les infractions fédérales. C'est le cas, par exemple, du ministère de l'Environnement et changement climatique Canada, qui utilise des agents provinciaux pour faire appliquer un certain nombre d’infractions fédérales en Nouvelle-Écosse. Dans de tels cas, étant donné que ces agents provinciaux connaissent déjà leur système de délivrance de procès-verbaux, ils ont besoin d'une formation limitée liée au régime des contraventions.

C'est plutôt dans le cas des organismes fédéraux qui utilisent leurs propres agents de l’autorité, le cas le plus traditionnel et le plus répandu, que certains défis liés à la formation ont été cernés. Avant que la Loi sur les contraventions soit appliquée au sein de leurs ressorts, en matière de poursuites, l'expérience de ces agents de l’autorité fédéraux était généralement limitée au processus de déclaration de culpabilité par procédure sommaire. Par conséquent, les organismes fédéraux ont mis sur pied une gamme d'activités de formation qui correspondent à leurs contextes opérationnels. Dans certains cas, les informateurs clés ont noté que des formations en groupes sont offertes, alors que d'autres organismes offriront une formation plus informelle aux nouveaux agents de façon individuelle. Cette dernière forme de formation devient particulièrement importante lorsque les agents de l’autorité se déplacent d'une province à l'autre.

Des représentants de l'Équipe de gestion de la mise en œuvre de la Loi sur les contraventions ont participé à la prestation de ces activités de formation lorsqu'on leur en a fait la demande. Les gestionnaires de l'application de la loi consultés dans le cadre de cette évaluation étaient généralement conscients de cet appui et l'ont apprécié.

Autres défis

Indépendamment de la manière dont cela est effectué, l’application des infractions est soulève un certain nombre de défis correspondant à la nature des infractions et au contexte dans lequel elles se produisent. Tout au long des entrevues menées dans le cadre de cette évaluation, les agents de l’autorité ont soulevé un certain nombre de ces défis, tel qu’émettre un procès-verbal rédigé à la main dans un bateau en mouvement sous de fortes pluies, travailler avec des procureurs ou des juges qui connaissent très peu le domaine particulier de la loi visé par la contravention, ou le manque de données informatisées sur les contrevenants (pour déterminer s'il s'agit de contrevenant en récidive). Ces difficultés, malgré qu’elles soient importantes, dépassent le cadre du Programme et concernent simplement les structures plus vastes dans lesquelles les agents de l’autorité doivent agir.

Deux difficultés spécifiques ont émergé des conclusions de l'évaluation qui couvrent toutes les catégories d'infractions.

Exécution forcée du paiement d'une amende

La première de ces difficultés concerne l'exécution des amendes. La plupart des provinces ont intégré l'exécution des amendes en arriéré pour des infractions fédérales à leurs systèmes actuels provinciaux pour le prélèvement des montants d’amendes impayées, par exemple, au moyen du processus de renouvellement du permis de conduire. Cependant, l'évaluation indique que cela demeure un défi dans certaines administrations. Au cours des entrevues menées dans le cadre de cette évaluation, un certain nombre d'agents de l’autorité ont noté que cette lacune affaiblit la pertinence du régime, puisque certains contrevenants présumés « ne prennent plus ces procès-verbaux au sérieux » car l'omission de les payer l’amende n'entraîne aucune conséquence importante. En fin de compte, les agents de l’autorité peuvent traiter ces cas en choisissant la procédure sommaire, mais cela n'est pas conforme aux objectifs de la Loi sur les contraventions.

Examen et mise à jour des sanctions

Un autre défi vient des niveaux actuels d'amendes, qui sont restés pratiquement inchangés pendant une longue périodeNote de bas de page 56. Par conséquent, un certain nombre d'infractions semblables établies dans les lois provinciales et fédérales, tel que les infractions de la circulation commises sur les terrains fédéraux ou provinciaux, entraînent des amendes très différentes. À titre d'exemple, l'amende découlant du stationnement dans une zone réservée aux personnes handicapées sur un terrain fédéral est de 50 $, alors que la Ville d'Ottawa impose 450 $ pour la même infraction. L'évaluation confirme, cependant, que lorsque le ministère de la Justice du Canada a été informé de ces cas de divergences en matière d'amende, il a pris des mesures pour y remédier.

Il convient de souligner qu'un large éventail de points de vue ont été exprimés sur la mesure dans laquelle les amendes actuelles sont appropriées. Cela est à prévoir étant donné la diversité de lois et d'infractions visées par la Loi sur les contraventions. Cela dit, le défi qui demeure consiste à veiller à ce que les niveaux d'amende restent pertinents et qu'ils soient modifiés au besoin, puisqu'ils ne font pas l'objet d'un examen systématique et régulier.

Il est également intéressant de noter que la modification des niveaux d'amende est un processus long qui nécessite divers types de données et d'analyses juridiques et économiques. À moins qu'elle ne soit prioritaire, procéder à ces changements pourrait demeurer au bas de la liste prévue des activités réglementaires d'un ministère.

Activités appuyées par le Fonds d’application de la Loi sur les contraventions
Éventail des activités appuyées

Tel que mentionné précédemment dans la description du Programme (voir la sous-section 2.4), le Fonds d’application de la Loi sur les contraventions soutient une série de mesures assurant la prestation de services bilingues dans cinq provinces : l'Île-du-Prince-Édouard, la Nouvelle-Écosse, l’Ontario, le Manitoba et la Colombie-Britannique. Bien que la Loi soit également en vigueur au Nouveau-Brunswick et au Québec, le financement n'est pas nécessaire étant donné que ces deux provinces offrent déjà des services judiciaires et extrajudiciaires bilingues aux délinquants.

En ce qui concerne les droits linguistiques applicables dans le contexte de la Loi sur les contraventions, deux dimensions doivent être abordées :

L'éventail des activités appuyées par le Fonds varie selon les provinces visées. La souplesse qu'offre le Programme pour adapter chaque entente en fonction des besoins des institutions provinciales en matière de prestation de services dans les deux langues officielles est un aspect fort important qu'il faut préserver, surtout à la lumière de toute négociation qui pourrait permettre aux autres provinces de soutenir la mise en œuvre du régime des contraventions.

Un examen des ententes existantes indique que les types de mesures actuellement appuyées par le Fonds d’application de la Loi sur les contraventions comprennent (sans s'y limiter) ce qui suit :

Comme indiqué au Tableau 7, le gouvernement fédéral s'est engagé à consacrer entre 3,3 et 4,9 millions de dollars par année pour appuyer la prestation de services bilingues, dans le cadre des six ententes qu'il a signées avec les provinces et la ville participantes.

Tableau 7 : Dépenses admissibles en vertu du Fonds de mise en application de la Loi sur les contraventions (2013–2016)
Provinces/Ville 2013-2014 2014-2015 2015-2016
Î.-P.-É. 219 010 $ 222 964 $ 225 347 $
N.-É. 756 050 $ 777 450 $ 804 050 $
Ont. 2 800 000 $ 1 626 900 $ 1 165 558 $
Man. 350 000 $ 350 000 $ 315 000 $
C.-B. 675 000 $ 689 375 $ 704 109 $
Ville de Mississauga 138 651 $ 144 132 $ 149 896 $
Total 4 938 711 $ 3 810 821 $ 3 363 960 $

Source : Ententes conclues en vertu de la Loi sur les contraventions.

Les résultats de l'évaluation indiquent que les fonds engagés ne sont pas tous systématiquement utilisés par les provinces signataires. Ceci est attendu, car ces prévisions financières sont fondées sur un certain nombre d'hypothèses en termes de délivrance de procès-verbaux ou de services réels fournis. En prenant comme exemple l'exercice financier 2014-2015,le Tableau 8 indique que sur les 3 810 821 $ déclarés dans les comptes publics, un montant de 2 948 977 $ a été effectivement dépensé, laissant un excédent additionnel de 861 844 $ pour cette année.

Tableau 8 : Dépenses réelles et paiements basés sur les réclamations finales reçues par province pour l'exercice financier 2014-2015
Provinces/Ville Dépenses réelles (selon les Comptes publics)Note de table ii Paiements basés sur les réclamations finales reçues Écart
Î.-P.-É. 222 964 $ 184 920 $ 38 0454 $
N.-É. 777 450 $ 711 883 $ 65 567 $
Ont. 1 626 900 $ 997 680 $ 629 220 $
Man. 350 000 $ 290 184 $ 59 816 $
C.-B. 689 375 $ 620 178 $ 69 197 $
Ville de Mississauga 144 132 $ 144 132 $ 0 $
Total 3 810 821 $ 2 948 977 $ 861 844 $

Source : Comptes publics et Système financier.

Note de table ii

Les montants comprennent les sommes payables à la fin de l’exercice (CAFE)

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Capacité de fournir des services bilingues

L'évaluation n'a révélé aucune lacune en ce qui concerne la capacité des autorités chargées de l'application de la loi ou du système judiciaire d'appliquer et de traiter les infractions fédérales qualifiées de contraventions conformément aux droits linguistiques applicables.

Toutes les autorités chargées de l'application de la loi qui ont été consultées connaissaient bien les droits linguistiques applicables et avaient établi des procédures qui permettraient à toute personne qui reçoit un procès-verbal d'être en mesure d'obtenir de l'information et de l’assistance dans la langue officielle de son choix.

En ce qui concerne le système judiciaire, la capacité nécessaire a été établie pour traiter les procès-verbaux dans l'une ou l'autre des deux langues officielles et de permettre aux personnes qui veulent contester leur procès-verbal de le faire dans la langue de leur choix.

Tel qu’indiqué au Tableau 9 , une partie relativement restreinte des procès-verbaux émis a été contestée devant les tribunaux. En utilisant l'exercice 2014-2015 comme exemple, les données démontrent que 11 % des personnes qui ont reçu un procès-verbal de contravention l'ont contesté. De ce nombre, très peu ont demandé un procès en français (1,4 %).

Tableau 9 : Nombres de procès tenus par provinces recevant un soutien financier en vertu du Fonds de mise en application de la Loi sur les contraventions pour l'exercice 2014–2015
Provinces Nombre de procès-verbaux délivrés Nombres de procès tenus (incluant les procès tenus en français) Nombre de procès tenus en français
Î.-P.-É. 44 0 0
N.-É. 1 328 8 1
Ont. 8 223 1 119 17
Man. 318 s/o s/o
C.-B. 1 870 125 0
Total 11 783 1 252 18

Source : Ententes conclues en vertu de la Loi sur les contraventions

Il y a des considérations contextuelles qui doivent être gardées en tête lors de l'évaluation des renseignements contenus dans le Tableau 9  :

4.2.2. Incidences du Programme

Comme le démontre le présent rapport, il y a une logique qui appuie la mise en œuvre de la Loi sur les contraventions. La Loi a été conçue pour faciliter le travail des agents de l’autorité et afin d’être plus équitable pour les Canadiens. La Loi a également été conçue pour éviter que ces infractions soient traitées par le système judiciaire, lorsque le contrevenant ne souhaite pas contester la contravention. Les résultats de l'évaluation confirment que le Programme contribue à la réalisation de ces objectifs escomptés. Cela ne s'étend toutefois qu'aux provinces où la Loi est mise en vigueur.

Incidence sur les agents de l’autorité

Aucun agent de l’autorité consulté dans le cadre de cette évaluation n'a contesté l'utilité du régime prévu par la Loi. Comme on l'a noté tout au long du rapport, ils ont certainement fourni des suggestions pour l'améliorer, mais uniquement afin de transformer un bon outil en un meilleur outil. Les citations suivantes, tirées des entrevues effectuées dans le cadre de cette évaluation, illustrent les avantages que les agents de l’autorité tirent du Programme :

[TRADUCTION] « Nous sommes très satisfaits. Nous n'avons plus d'agents qui passent tout ce temps devant les tribunaux. Et le fait que nous délivrons ces procès-verbaux sur place a un impact plus important sur les personnes. Avec la procédure sommaire, tous les documents sont signifiés plus tard, ce qui a moins d'effet ».

« Il est beaucoup plus facile pour nous de préparer notre dossier et de fournir les preuves, et cela évite aux tribunaux d'avoir à traiter tous ces cas ».

« Je travaillais autrefois en Alberta où nous ne pouvions pas utiliser le système de procès-verbaux. Cela fait une différence énorme. Les procès-verbaux ont plus de poids qu'une lettre d'avertissement et sont moins encombrants (que le processus de déclaration de culpabilité par procédure sommaire) pour les dossiers plus petits. Ils économisent du temps et des fonds publics ».

« Il y avait une sorte d'écart entre la violation et la poursuite auparavant, en l'absence des mesures de procès-verbaux en place. L'argent parle. La délivrance de procès-verbaux amène les gens à prendre les mesures nécessaires plus tôt. Et nous avons des tribunaux occupés. Le système de délivrance de procès-verbaux réduit aussi la charge et les coûts de ce côté-là ».

« Il aide à motiver, à encourager et à établir un cadre d'application de la loi sur l'eau. C'est probablement le meilleur outil que nous avons. Du point de vue de nos agents, il apporte une valeur importante à ce qu'ils font ».

Les opinions des agents de l’autorité sont essentielles dans le contexte de la présente évaluation. Les efforts et les ressources importantes qui ont été investis à ce jour pour appuyer la mise en œuvre de la Loi sur les contraventions seraient en grande partie inutiles si les agents de l’autorité le méconnaissaient et continuaient de fonctionner strictement avec les autres options disponibles. Ce n'est pas le scénario qui s'est déroulé. Au contraire, il est maintenant évident qu'en l'absence du système de procès-verbaux, la capacité des agents de l’autorité de s'acquitter de leur mandat est réduite.

Incidences sur les Canadiens

Le Programme atteint également ses objectifs lorsqu'il s'agit de limiter les conséquences d’être déclaré coupable d'une infraction qualifiée de contravention. Tel que mentionné à l’alinéa 4b), la Loi sur les contraventions vise « la modification ou l’abolition, à la lumière de cette distinction, des conséquences juridiques d’une condamnation pour contravention ». Ce résultat est atteint dans toutes les provinces où la Loi est mise en application. Les personnes qui ont commis une infraction fédérale peuvent facilement payer l'amende et régler la question. Elles n'ont aucun casier judiciaire, ne font face à aucune possibilité d'emprisonnement et paient une amende uniforme s'appliquant partout au CanadaNote de bas de page 57. En ce sens, la distinction fondamentale entre une infraction criminelle et une infraction réglementaire est accomplie.

Ce rapport démontre clairement que les Canadiens qui vivent dans des provinces où la Loi n'est pas appliquée ou qui commettent une infraction fédérale pendant leur visite dans l'une de ces provinces continuent à être assujettis aux conséquences d'avoir été jugés coupables d'une infraction fédérale dans le cadre de la déclaration de culpabilité par procédure sommaire. Dans certains cas, les autorités chargées de l'application de la loi hésitent à faire appliquer ces infractions (et se limitent à délivrer un avertissement), dans d'autres, elles procèdent systématiquement dans le cadre du processus de déclaration de culpabilité par procédure sommaire. Bien que des chiffres précis ne soient pas disponibles, les constatations de l'évaluation indiquent qu'au moment de la rédaction du présent rapport, il y avait plusieurs centaines de Canadiens (et d'étrangers voyageant au Canada) annuellement qui étaient accusés au moyen du processus sommaire de déclaration de culpabilité pour des infractions qui sont autrement majoritairement appliqués au moyen de procès-verbaux dans la majorité des provinces canadiennes. Ce résultat n'est pas compatible avec la l’application adéquate de la primauté du droit.

Incidence sur le système judiciaire

Les résultats de l'évaluation démontrent que la Loi sur les contraventions offre également un soulagement au système judiciaire. Tel que démontré au Tableau 9 , au cours des années visées par cette évaluation, environ 14 % des procès-verbaux émis en vertu de la Loi ont été contestés devant les tribunaux. Ce nombre est conforme aux conclusions de l'évaluation de 2010 de la LoiNote de bas de page 58.

Sans la Loi, et en supposant que les infractions soient aussi assidûment appliquées, près de 20 000 dossiers devraient être préparés chaque année par les agents de l’autorité et nécessiteraient une certaine participation du système judiciaire, quelle que soit leur issue. Cela serait une utilisation inefficace du temps et des ressources des tribunaux. L'expérience dans les provinces où la Loi est mise en application démontre que, sans être parfait, le système de procès-verbaux est plus approprié pour traiter les infractions réglementaires. Lorsque les circonstances le justifient, le processus de déclaration de culpabilité par procédure sommaire continue à être utilisé dans les provinces où la Loi est mise en application.

Au moment de cette évaluation, les tribunaux de Terre-Neuve-et-Labrador, de la Saskatchewan et de l'Alberta continuaient de traiter des infractions fédérales exclusivement dans le cadre du processus de déclaration de culpabilité par procédure sommaire. Comme on l'a noté au cours des entrevues, les agents de l’autorité ne consacrent pas autant de temps à l'application des lois fédérales (étant donné qu'ils passent plus de temps devant les tribunaux), les procureurs et le personnel judiciaire doivent s'occuper de tous les dossiers qui sont présentés traitant de questions qui, dans la grande majorité des cas, auraient été traitées par le système de procès-verbaux s'il avait été accessible. Cela contribue en outre l’engorgement systémique auxquels font face les tribunaux canadiens. Comme l'a souligné la Cour suprême du Canada dans un arrêt récent :

« Bref, les procès instruits en temps utile servent l’administration de la justice. Ils sont le gage du fonctionnement équitable et efficace du système. Accepter que des procès se tiennent après de longs délais a l’effet contraire. La possibilité que justice soit rendue d’une manière rapide et prévisible, [TRADUCTION] « l’outil de dissuasion le plus efficace », est gravement diminué et il devient illusoire dans certains cas à cause du report des procèsNote de bas de page 59 ».

La mise en œuvre de la Loi sur les contraventions ne peut que contribuer modestement à réduire les retards judiciaires, mais les constatations de l'évaluation confirment qu'elle appuie cet objectif.

4.3. Rendement – Efficience et économie

Cette dernière sous-section couvre trois aspects de l'efficience et de l'économie du Programme. Elle traite tout d'abord de la qualité des rapports fournis par les provinces participantes. Ensuite elle aborde la rentabilité du Programme et la mesure dans laquelle des solutions de rechange au Programme existent.

Exigences actuelles en matière de rapports

Pour que les contraventions fédérales soient appliquées dans le cadre du système provincial de poursuites, le ministère de la Justice doit signer une entente avec chaque province participante. Tel que mentionné dans le présent rapport, certaines de ces ententes portent sur les contributions versées par le gouvernement fédéral pour soutenir la prestation de services bilingues, alors que d'autres ententes (comme c'est le cas actuellement au Nouveau-Brunswick et au Québec) visent essentiellement la gestion et le partage des montants tirés du paiement d'amendes liées aux contraventions.

Au cours de la période visée par l'évaluation, l'Équipe de gestion de la mise en œuvre de la Loi sur les contraventions a amorcé le renouvellement de ces ententes afin de mettre en place des ententes plus cohérentes. Ce processus a été en grande partie achevé, car seule l’entente avec le Nouveau-Brunswick devait être finalisée.

Les rapports fournis par les provinces participantes contiennent des renseignements essentiels qui appuient la gestion continue de ces ententes et l'évaluation du Programme. Tel que démontré, les données tirées de ces rapports ont fourni des renseignements importants sur la raison d'être du Programme et son efficacité.

Le rapport coût-efficacité du Programme

Le rapport coût-efficacité du Programme doit être envisagé du point de vue de l'administration des procès-verbaux de contravention en général et du point de vue du Fonds qui se rapporte en particulier aux obligations en matière de langues officielles.

Administration des procès-verbaux

En ce qui a trait à l'administration et au traitement des procès-verbaux de contravention (peu importe les considérations relatives aux langues officielles), le principe fondamental sous-jacent du Programme souhaite que ces activités s'effectuent, au minimum, à coût neutre pour les provinces participantes. À ce titre, ces provinces sont autorisées à déduire, de toutes les amendes perçues par moyen de procès-verbaux de contravention, un montant qui correspondant aux frais administratifs liés à l'administration et à l'application des infractions fédérales. Elles peuvent également utiliser d'autres moyens — comme les frais administratifs provinciaux facturés en plus du montant de l'amende indiquée sur le procès-verbal - pour s'assurer que tous leurs frais sont couverts.

Dans le cas où la somme perçue au moyen de procès-verbaux fédéraux de contravention est supérieure à ces frais administratifs, les provinces participantes conservent la moitié de cet excédent et remettent l'autre moitié au gouvernement fédéral. En conséquence, les provinces participantes ne subissent jamais de coûts nets pour appuyer l'application des contraventions fédérales.

Tableau 10 : Revenus nettes provinciaux tirés des procès-verbaux de contravention (2011–2015)Note de table iii
Provinces 2011-2012 2012-2013 2013-2014 2014-2015
Î.-P.-É. 645 $ 646 $ 2 693 $ 1 392 $
N.-É. 15 526 $ 23 243 $ 18 767 $ 19 127 $
N.-B. s/o s/o s/o s/o
Qc 231 245 $ 275 793 $ 201 414 $ 140 173 $
Ont. s/o s/o s/o 440 054 $
Man. 30 836 $ 34 718 $ 33 076 $ 13 397 $
C.-B. 33 672 $ 30 469 $ 31 195 $ 31 630 $
Note de table iii

Ces revenus représentent la moitié du total des montants perçus au moyen des procès-verbaux de contravention, une fois que tous les frais administratifs engagés par les provinces participantes ont été déduits. L'autre moitié de ces revenus nets est versée au gouvernement fédéral.

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Source : Rapports annuels présentés par les autorités provinciales.

Les données des quatre dernières années sur les montants nets que les provinces ont générés en revus sont présentés au Tableau 10 . Ces chiffres reflètent le volume de procès-verbaux délivrés et confirment que l'administration du régime de la Loi sur les contraventions réduit les frais judiciaires qui seraient autrement engagés si ces infractions avaient été poursuivies au moyen de la procédure sommaire et constitue une possibilité de production de revenus.

Fonds de mise en application de la Loi sur les contraventions

En ce qui concerne le Fonds qui appuie la prestation de services dans les deux langues officielles, le Programme a constamment utilisé moins de ressources que celles initialement allouées. Comme il est illustré au Tableau 11 , cette tendance s'est également confirmée pour la période visée par l'évaluation. En 2013-2014, le Programme a utilisé 60 % des ressources allouées. En 2014-2015 et 2015-2016, cette proportion a diminué à 44 % et 41 % respectivement.

Tableau 11 : Dépenses budgétées et réelles du Programme (2013-2016)
Dépenses 2013-2014 2014-2015 2015-2016
Coûts d'exploitation
Budgétés 781 060 $ 827 426 $ 781 060 $
Réels 984 599 $ 530 565 $ 652 324 $
Écart -203 539 $ 296 861 $ 128 736 $
Contributions
Budgétés 9 094 900 $ 9 094 900 $ 9 094 900 $
Réelles (selon les comptes publics)Note de table iv 4 938 711 $ 3 810 821 $ 3 363 960 $
Écart 4 156 189 $ 5 284 079 $ 5 730 940 $
Coûts totaux
Budgétés 9 875 960 $ 9 922 326 $ 9 875 960 $
Réels 5 923 310 $ 4 341 386 $ 4 016 284 $
Écart 3 952 650 $ 5 580 940 $ 5 859 676 $

Source : Comptes publics et Système financier.

Note de table iv

Les montants comprennent les sommes payables à la fin de l’exercice (CAFE).

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Comme l'ont indiqué les entrevues, la principale raison sous-jacente à ces résultats est que le ministère de la Justice poursuit toujours l'objectif de conclure des ententes avec les autres provinces où la Loi n'est pas encore appliquée. En tenant compte de l'expérience acquise jusqu'ici, il est probable que des contributions doivent être versées à ces provinces pour assurer que l'application des contraventions fédérales soit effectuée conformément aux droits linguistiques applicables. Le montant exact de ces contributions ferait l'objet de négociations.

Sur un plan plus fondamental, le Programme appuie une méthode efficace de mise en œuvre de la Loi sur les contraventions. L'utilisation des structures et des processus existants établis par les gouvernements provinciaux est beaucoup plus efficace que la création d'une structure distincte et parallèle à l'échelle fédérale, ce qui entraînerait un chevauchement important des efforts. Bien qu'il y ait eu certains défis, dont un certain nombre sont recensés dans le présent rapport, l'expérience à ce jour confirme que les infractions fédérales peuvent être traitées et gérées efficacement à l'aide de structures provinciales. En outre, comme consigné dans l'évaluation de 2010 de la Loi sur les contraventions, le système de procès-verbaux est beaucoup plus efficace que le processus de déclaration sommaire de culpabilitéNote de bas de page 60.

En ce qui a trait à la question de l'économie, en particulier, l'objectif est d'examiner « la mesure dans laquelle l'utilisation des ressources a été minimisée dans la mise en œuvre et l'exécution des programmes »Note de bas de page 61. Dans le cas du Programme pour l'application de la Loi sur les contraventions, deux dimensions doivent être prises en compte :

La solution de rechange : les sanctions administratives pécuniaires (SAP)

Lorsqu'il s'agit de solutions de rechange au Programme de la Loi sur les contraventions, le rapport a déjà souligné que l'établissement d'un système distinct et parallèle pour faire respecter les contraventions fédérales serait beaucoup moins efficient que l'utilisation des régimes provinciaux existants.

La seule autre solution qui a été soulevée au cours de l'évaluation est le régime des SAP. Dans une étude achevée en 2014, le ministère de la Justice a analysé les régimes de SAP et les a comparés à celui des contraventionsNote de bas de page 62. Comme il a été souligné dans l'étude, les régimes de SAP consistent généralement en une procédure administrative établie et gérée par un ministère fédéral afin de promouvoir le respect de mesures législatives ou réglementaires spécifiques. Les régimes de SAP utilisent des sanctions civiles sous forme de sanctions pécuniaires pour remédier à toute infraction à ces dispositions législatives ou réglementairesNote de bas de page 63. Au moment de la présente évaluation, il existait 31 lois fédérales, ainsi qu'un ensemble de règlements connexes, qui comprenaient une forme quelconque de régime de SAP. Ils portent sur un certain nombre de domaines, notamment l'aéronautique, l'agriculture, les transports, l'assurance-emploi, l'environnement, l'impôt sur le revenu, la sûreté nucléaire et les télécommunicationsNote de bas de page 64.

L'étude relève que ces deux régimes, bien qu'ils soient liés à l'application de dispositions législatives, poursuivent des objectifs distincts. Tandis que le but du régime des contraventions est de fournir une solution de rechange au processus de déclaration de culpabilité par procédure sommaire afin de poursuivre les contrevenants de certaines dispositions législatives tout en limitant la participation des tribunaux, les régimes de SAP [TRADUCTION] « sont des systèmes autonomes qui créent une procédure administrative pour assurer le respect par des sanctions civiles »Note de bas de page 65.

L'étude constate que les régimes de SAP sont particulièrement bien adaptés aux [TRADUCTION] « domaines réglementés nécessitant un haut niveau d'expertise ou lorsque les sanctions traditionnelles, y compris les amendes et l'incarcération n'assurent pas la pleine conformité »Note de bas de page 66. En tant que tels, ils facilitent la gestion de ces infractions particulièrement complexes en veillant à ce que tous ceux qui participent à l'application et à la gestion de ces sanctions administratives possèdent l'expertise requise pour examiner adéquatement chaque violation alléguée.

Du point de vue opérationnel et de l'efficience, il est important de souligner une distinction fondamentale entre le régime des contraventions et les régimes des SAP. Alors que le régime des contraventions est centralisé au sein du ministère de la Justice, chaque système de SAP est établi et géré par le ministère responsable de la législation visée par le régime. C'est pour cette raison que nous avons actuellement des régimes de SAP multiples et distincts mis en œuvre dans l'ensemble du gouvernement fédéral.

Pour apprécier le bien-fondé du régime des contraventions ou des régimes de SAP, chaque ministère doit donc tenir compte d'un certain nombre de facteurs, tels que la nature de la disposition législative, le public cible, le niveau des amendes à imposer et le niveau des ressources disponibles pour appuyer l'application ou le respect de ces dispositions législatives.

Il n'est pas du ressort de la présente évaluation d'évaluer si la répartition actuelle des infractions entre le régime des contraventions et les régimes de SAP est la plus appropriée. Toutefois, les conclusions de l'évaluation indiquent qu'un certain nombre de ministères fédéraux envisagent maintenant de s'écarter du régime des contraventions et de se tourner de façon plus systématique vers un régime de SAP, en se fondant principalement sur la présomption que la Loi sur les contraventions ne sera jamais applicable partout au pays. La décision ne repose donc plus sur les caractéristiques et les avantages réels de chaque régime, mais plutôt sur le fait que l'un d'entre eux (régime des contraventions) ne pourrait jamais être pleinement accessible, créant des incohérences qui ne peuvent être maintenues indéfiniment.

Tel qu’indiqué tout au long du présent rapport, le régime des contraventions constitue, lorsqu'il est disponible, une option efficace pour faire respecter un certain nombre d'infractions réglementaires d'une manière à la fois efficace et équitable. Si la Loi devenait applicable partout au Canada, elle offrirait aux ministères un véritable choix entre deux régimes qui présentent chacun leurs avantages et leurs limites. Cela renforce encore la nécessité de faire de l'application de la Loi à Terre-Neuve-et-Labrador, en Saskatchewan et en Alberta une priorité ministérielle.