2. Aperçu des services législatifs

2.1 Contexte

Au Canada, l’administration de la justice est un champ de compétence partagé entre le gouvernement fédéral, les provinces et les territoires. Le système de justice canadien se définit par la coexistence de deux traditions juridiques : le droit civil au Québec et la common law dans les autres provinces et territoires, ainsi que par l’utilisation des deux langues officielles, le français et l’anglais .

Conformément à la Constitution canadienne, le Parlement adopte, modifie ou abroge les lois qui relèvent de sa compétence législative. Les lois fédérales peuvent, quant à elles, conférer au gouvernement fédéral (gouverneur en conseil), à un ministre ou à d’autres entités désignées le pouvoir d’adopter, de modifier ou d’abroger des règlements. Ce processus législatif fait appel à une diversité d’intervenants, dont les organismes centraux, les ministères et organismes fédéraux, les députés de la Chambre des communes et les membres du Sénat, de même que les intervenants de la société civile qui ont un intérêt direct dans le travail législatif entrepris au niveau fédéral .

Justice Canada se trouve au cœur de ce processus. S’il est vrai que le Ministère peut, dans certains cas, agir en tant que ministère responsable des instructions ou parrain d’un texte législatif ou réglementaire, c’est le soutien qu’il apporte à toutes les initiatives législatives ou réglementaires qui le place dans une position unique. En d’autres termes, aucun projet législatif ou réglementaire ne peut être mené à bien sans le soutien direct de Justice Canada, et ce soutien constitue l’élément central du présent rapport d’évaluation.

Le travail qu’effectue Justice Canada pour appuyer le processus législatif est encadré par un certain nombre de principes :

• Le Ministère soutient le ministre de la Justice dans l’accomplissement de son devoir de maintenir un cadre national bilingue et bijuridique qui reflète les deux traditions juridiques et les deux langues officielles du Canada;
• Conformément à la Loi sur le ministère de la Justice et à la Déclaration canadienne des droits, le Ministère examine, au nom du ministre, les projets de loi, les règlements et les autres textes réglementaires du gouvernement pour s’assurer qu’ils ne sont pas incompatibles avec les fins et les dispositions de la Charte canadienne des droits et libertés et de la Déclaration canadienne des droits;
• Les avocats des SJM affectés aux différents ministères et organismes fédéraux ont pour rôle d’offrir des conseils et un soutien au cours du processus législatif;
• En dernier lieu, on s’attend à ce que la DSL prodigue les conseils et réalise le travail de rédaction requis, le cas échéant, aux étapes de la planification, de l’élaboration et de la publication des initiatives législatives.

Bien que l’évaluation s’est concentrée sur ce dernier point, soit le travail entrepris par la DSL dans le cadre du processus législatif, elle prend également en compte les autres dimensions énumérées ci-dessus.

2.2 Nature du travail

2.2.1 Description de la Direction des services législatifs

En général, l’objectif de la DSL est de soutenir les résultats stratégiques de Justice Canada, c’est-à-dire maintenir et renforcer le cadre bilingue et bijuridique du système juridique canadien, offrir des services juridiques de grande qualité en matière de services législatifs aux ministères et organismes fédéraux, et rendre le droit fédéral accessible pour la population canadienne .

La DSL fait partie du Secteur du droit public et des services législatifs (SDPSL). Sa structure a évolué au fil du temps, y compris pendant la période visée par l’évaluation^{Note de bas de page 1}. Au moment de la rédaction du présent rapport, comme l’illustre la figure 1, la DSL était constituée de trois groupes principaux.

Figure 1 : Structure de la Direction des services législatifs – Version texte

La figure 1 montre la structure de la Direction des services législatifs, qui comprend trois groupes : la Section de la législation, la Section de la réglementation et la Section des services législatifs spécialisés.

La Section de la réglementation est constituée de trois sections séparées, soit la Section de la réglementation de l’administration centrale, la Section de la réglementation de Transports Canada et la Section de la réglementation de Santé Canada .

La Section des services législatifs spécialisés, quant à elle, est formée de deux groupes : les Services consultatifs et initiatives législatives de même que les Services de révision, bijuridisme et publications .

Il y a quatre équipes au sein des Services de révision, bijuridisme et publications, qui sont l’équipe du bijuridisme, l’équipe de révision jurilinguistique, l’équipe de révision légistique et l’équipe de codification et de publication législatives.

• Section de la législation : Les conseillers législatifs affectés à la Section de la législation sont chargés de la rédaction de tous les projets de loi du gouvernement fédéral et des motions d’amendement du gouvernement. Ces derniers ne sont toutefois pas responsables de la rédaction de la législation fiscale, qui relève du ministère des Finances.
• Sections de la réglementation : Au moment de l’évaluation, la DSL comprenait trois Sections de la réglementation. À cause du grand nombre de projets réglementaires dans lesquels ils sont parties prenantes, Santé Canada et Transports Canada disposent chacun de leur propre Section de la réglementation. La Section de la réglementation de l’administration centrale est au service de tous les autres ministères, organismes ou autres organes de réglementation admissibles, sauf si cette responsabilité est confiée à un autre groupe, comme le ministère des Finances pour les règlements liés à la fiscalité.
• Section des services législatifs spécialisés (SSLS) : Cette section propose une série de services qui soutiennent la rédaction de textes législatifs et réglementaires ainsi que l’élaboration de textes législatifs tels que les projets de loi d’harmonisation :
  • Services consultatifs et initiatives législatives (SCIL) : Cette équipe offre des services d’experts en matière d’interprétation des lois, notamment en ce qui concerne l’élaboration, l’interprétation et l’application de la législation et de la réglementation. Elle fournit également des conseils d’experts en matière législative et dans le domaine du droit réglementaire pour faire face aux enjeux législatifs complexes, nouveaux, sensibles ou de nature transversale et répondre aux questions relatives au droit privé comparé. Cette équipe formule également des conseils et, dans certains cas, elle est responsable des politiques concernant certaines initiatives législatives de Justice Canada, telles que la Loi sur l’abrogation des lois, la Loi corrective de 2017 et la Loi sur la révision et la codification des textes législatifs.
  • Services de révision, bijuridisme et publications (SRBP) : Cette équipe assure la révision bijuridique, légistique et jurilinguistique des textes législatifs et gère leur codification et la publication des documents de référence par l’intermédiaire de quatre équipes :
    • Équipe du bijuridisme : Cette équiperévise les ébauches de textes législatifs et les instructions de rédaction au regard du bijuridisme afin que les deux versions linguistiques respectent les règles, les principes, les concepts et les institutions du droit civil et de la common law lorsqu’il est nécessaire de les appliquer. Des demandes peuvent également porter sur toute autre question soulevée par la mise en œuvre du bijuridisme dans un contexte de rédaction législative ou en lien avec la mise en application d’une mesure législative ou d’une politique.
    • Équipe de révision jurilinguistique : Cette équipeaide les conseillers législatifs à rédiger dans les deux langues officielles des textes législatifs qui sont de la meilleure qualité linguistique possible, notamment en veillant au parallélisme sémantique des deux versions linguistiques. Les réviseurs rédigent des avis jurilinguistiques pour étayer les choix linguistiques des conseillers législatifs et proposent à ceux-ci des ateliers de jurilinguistique pour leur perfectionnement professionnel.
    • Équipe de révision légistique : Cette équipe fournit une analyse juridique des textes législatifs et assure des services de révision aux conseillers législatifs. Ses membres vérifient la logique, la grammaire, la cohérence, la ponctuation, la structure, les citations et les renvois. Ils fournissent également des conseils sur les clauses modificatives, les dispositions transitoires, les dispositions d’entrée en vigueur et les dispositions de coordination.
    • Équipe de codification et de publication législatives : Cette équipe estresponsable de la codification des lois et règlements ainsi que de la tenue à jour des bases de données législatives. De plus, elle produit un certain nombre de publications (p. ex. Tableau des lois d’intérêt public et des ministres responsables, Liste des lois abrogées, Tableau des lois d’intérêt privé). Elle est chargée aussi de préparer la partie III de la Gazette du Canada et le recueil annuel des lois.

En plus du travail déjà décrit, les membres de tous les groupes au sein de la DSL peuvent participer à des activités complémentaires, comme la rédaction de guides et de manuels ou l’offre de séances de formation.

2.2.2 Description des SJM des Finances

Les SJM des Finances font partie du Portefeuille des organismes centraux de Justice Canada et réunissent des conseillers juridiques qui donnent des avis juridiques aux fonctionnaires du ministère des Finances. Plusieurs de ces conseillers juridiques apportent un soutien spécifique au processus législatif entrepris par le ministère des Finances. Comme le décrivent plus en détail les sous-sections suivantes, la rédaction de certains textes législatifs et réglementaires (en particulier ceux qui ont trait aux mesures fiscales) est effectuée à l’interne, par des employés du ministère des Finances (généralement des avocats, des comptables et des économistes), et en collaboration directe avec les SJM des Finances. Ainsi, ces textes législatifs ou réglementaires sont élaborés conjointement par les employés du ministère des Finances et les membres des SJM des Finances .

2.3 Aperçu du processus législatif

2.3.1 Rédaction des lois

D’un point de vue opérationnel, le processus d’élaboration de textes législatifs est complexe et fluide, en partie en raison de la diversité d’intervenants impliqués et de la latitude offerte par le système parlementaire, qui permet au gouvernement en place d’adapter son approche en fonction de sa vision de l’élaboration des politiques. Il n’existe pas de processus fixe, normalisé et linéaire qui encadre l’élaboration des lois, à la fois parce qu’une même démarche ne conviendrait pas à tous les projets ou tous les cas pour lesquels une loi est nécessaire, et parce que les besoins et les demandes du gouvernement fédéral exigent que les conseillers législatifs fassent preuve de souplesse. Au lieu d’un processus fixe, un certain nombre d’activités clés doivent être entreprises, dont l’aboutissement est la création d’un texte législatif. Si certaines initiatives législatives sont limitées sur le plan de la portée et de la complexité (p. ex. il s’agit de simples modifications visant à actualiser des dispositions existantes), d’autres soulèvent des enjeux d’envergure et controversés (p. ex. la légalisation du cannabis) .

Dans le présent rapport, l’accent est mis sur les activités auxquelles la DSL participe, à des degrés divers, et qui sont indiquées dans la figure 2.

Figure 2 : Principales activités liées aux services législatifs – Version texte

La figure 2 donne une vue générale des principales activités liées aux services législatifs qui font partie du processus de rédaction législative. Il s’agit des suivantes :

• Élaboration de politiques et Instructions
• Rédaction d’une ébauche
• Révision
• Parlement
• Publication

Remarque : Des services de consultation sont offerts tout au long du processus.

Au fur et à mesure que ces différentes étapes sont entreprises, le gouvernement fédéral peut, à tout moment, décider de retirer le projet de loi. Ainsi, le travail de la DSL peut se terminer au stade des instructions ou de la rédaction, sans qu’il y ait de premier dépôt. Il est également possible que le projet de loi ne soit pas adopté par la Chambre des communes ou le Sénat. Par conséquent, le volume des législations ajoutées au Site Web sur les lois en matière de justice ne donne qu’une image partielle du travail législatif entrepris par la DSL.

2.3.2 Rédaction des règlements

La rédaction des règlements comporte un grand nombre d’étapes identiques à celles qui sont décrites ci-dessus. Voici toutefois un bref survol des caractéristiques distinctives qui permet d’éviter les répétitions .

2.3.3 Particularités du travail législatif effectué par le ministère des Finances

Conformément à une série de lettres de désignation, les avocats des SJM des Finances et les employés en affectation du ministère des Finances sont chargés de rédiger les textes législatifs et réglementaires touchant des domaines précis de la fiscalité. Voici quelques-unes des caractéristiques uniques de ce processus :

• Présentation simultanée des dispositions législatives et réglementaires : Le ministère des Finances est responsable de projets de loi présentés chaque année au Parlement, qui prennent généralement la forme de textes volumineux (p. ex. le projet de loi omnibus^{Note de bas de page 5} qui suit le budget). Dans ce contexte, et en raison de la nature des mesures fiscales, les mesures législatives et réglementaires sont souvent introduites ensemble, car elles sont intrinsèquement liées. Les mesures réglementaires seront adoptées par le Parlement au lieu de passer par le processus normalement utilisé pour d’autres projets réglementaires.
• Mémoire et instructions de rédaction à l’intention du ministre : Le travail stratégique portant sur les nouvelles dispositions législatives fiscales est normalement initié par le biais d’un mémoire au ministre des Finances qui énonce des instructions stratégiques et législatives détaillées. Le ministre jouit d’un pouvoir délégué par le Cabinet en ce qui concerne les questions fiscales, ce qui permet aux SJM des Finances de rédiger des dispositions fiscales sans décision préalable de l’ensemble du Cabinet^{Note de bas de page 6}.
• Processus de rédaction unique : Comme c’est le cas à la DSL, en fonction de la portée et de la complexité des mesures proposées, une série de réunions de rédaction est normalement organisée avec le client de Finances Canada (la Direction de la politique de l’impôt) de même que, occasionnellement, avec des représentants de l’Agence du revenu du Canada. Le processus de rédaction est fluide puisque le client a accès aux fichiers Epic à tout moment et peut proposer des modifications directement dans le texte. Cette approche collaborative permet de déceler sans délai les problèmes potentiels et de préparer rapidement des notes afin d’obtenir des instructions supplémentaires du ministre des Finances.
• Spécialisation des conseillers législatifs : La législation fiscale est très complexe. C’est pourquoi la plupart des conseillers législatifs ont une solide formation en fiscalité (p. ex. une maîtrise en fiscalité ou un titre similaire) en plus de leur expérience en rédaction législative. Les conseillers législatifs apportent leur aide aux fonctionnaires du ministère des Finances qui rédigent des textes législatifs ou réglementaires en anglais dans le cadre de séances de rédaction conjointe. La version anglaise est ensuite envoyée à un traducteur spécialisé affecté à la politique fiscale; par la suite, les deux parties revoient la traduction pour s’assurer de la cohérence entre les deux versions.
• Communiqués de presse au lieu de publications dans la Gazette du Canada : Le ministère des Finances publie régulièrement ses projets réglementaires ou législatifs sous la forme d’ébauches de propositions législatives afin de recueillir les commentaires des intervenants. En raison de cette pratique, la publication préalable d’une mesure dans la Gazette du Canada n’est pas toujours considérée comme nécessaire, et une dispense de prépublication est régulièrement demandée pour les initiatives fiscales réglementaires.
• Le processus d’examen interne est davantage circonscrit : En raison du volume des textes législatifs et réglementaires, de la nature spécialisée du travail et des contraintes liées aux échéanciers, plus particulièrement lorsqu’il y a des annonces importantes liées à la politique économique (p. ex. le budget annuel), le processus d’examen législatif interne est souvent plus circonscrit. Chaque conseiller législatif est censé donner des conseils sur des questions bijuridiques, jurilinguistiques et légistiques. Les experts bijuridiques, les jurilinguistes et les réviseurs légistiques sont consultés sur une base ponctuelle, en fonction des besoins et des délais. C’est notamment le cas des experts bijuridiques et des jurilinguistes, qui sont généralement consultés au besoin, et n’examinent pas systématiquement tous les textes législatifs ou réglementaires en cours d’élaboration. La révision des ébauches de loi et de règlement est, dans la grande majorité des cas, effectuée par les réviseurs législatifs de la DSL. 

2.4 Ressources humaines et financières

2.4.1 Ressources humaines

Le nombre total d’équivalents temps plein (ETP) affectés à la DSL a augmenté au cours de la période d’évaluation. Comme le montre la figure 3, il est passé de 154 ETP en 2017-2018 à 212 ETP en 2021-2022 en raison d’une série d’approbations ayant permis de hausser le nombre d’ETP pour répondre à la demande de services^{Note de bas de page 7}. La diversité des postes reflète également les différents rôles des sections qui font partie de la DSL.

Version texte

Figure 3 : Nombre d’ETP de la DSL, de l’EF 2017-2018 à l’EF 2021-2022

Exercice financier	Équivalents temps plein	Nombre d'Équivalents temps plein de la DSL
2017-18	Professionnels du droit	93.9
	Économique et services de sciences sociales	35.2
	Services administratifs	13.7
	Gestion du droit	10
	Direction	0
	Autres	1
2018-19	Professionnels du droit	106
	Économique et services de sciences sociales	32.7
	Services administratifs	18.1
	Gestion du droit	9.1
	Direction	0
	Autres	1
2019-20	Professionnels du droit	113.6
	Économique et services de sciences sociales	31.4
	Services administratifs	21.2
	Gestion du droit	9
	Direction	0.1
	Autres	1.1
2020-21	Professionnels du droit	126.7
	Économique et services de sciences sociales	38.1
	Services administratifs	22.7
	Gestion du droit	12
	Direction	0.3
	Autres	1.7
2021-22	Professionnels du droit	131
	Économique et services de sciences sociales	45.6
	Services administratifs	22.2
	Gestion du droit	11.9
	Direction	0.6
	Autres	2

Quant aux SJM des Finances, le nombre total d’ETP affectés au processus de rédaction législative s’est également accru au cours de la période couverte par l’évaluation (voir la figure 4).

Version texte

Figure 4 : Nombre d’ETP des SJM des Finances, de l’EF 2017-2018 à l’EF 2021-2022

Exercice financier	Équivalents temps plein	Nombre d'Équivalents temps plein des SJM des Finances
2017-18	Professionnels du droit	1.6
	Gestion du droit	0.2
2018-19	Professionnels du droit	2
	Gestion du droit	0.2
2019-20	Professionnels du droit	3.4
	Gestion du droit	0.2
2020-21	Professionnels du droit	3.2
	Gestion du droit	0.2
2021-22	Professionnels du droit	4.1
	Gestion du droit	0.2

2.4.2 Ressources financières

Le tableau 1 présente les dépenses totales de la DSL et des SJM des Finances pour leur travail législatif. L’augmentation des dépenses reflète l’évolution du nombre d’ETP affectés à ces groupes.