Efficacité – Énoncés concernant la charte
Les énoncés concernant la Charte sont devenus une composante établie du processus législatif fédéral. Ils sont utilisés par les députés, les intervenants non parlementaires et les tribunaux. Ils éclairent le processus législatif et sensibilisent aux droits et libertés garantis par la Charte. Une meilleure connaissance des énoncés concernant la Charte permettrait d’améliorer leur contribution et leur utilisation.
Utilisation des énoncés concernant la charte
Les énoncés concernant la Charte ont été établis comme une composante du processus législatif parlementaire. Ils servent également de documents de référence pour les intervenants et les tribunaux. Toutefois, l’étendue de leur utilisation est inconnue.
Il y a des limites à la mesure de l’utilisation des énoncés concernant la Charte. En particulier, ils peuvent être consultés par un large éventail d’intervenants qui ne les mentionnent pas directement dans leurs documents écrits ou lorsqu’ils témoignent devant un comité parlementaire. Tout en gardant ces limites à l’esprit, il est prouvé que ces énoncés sont utilisés de diverses façons.
Qui utilise les énoncés concernant la Charte?
Comme ils sont censés éclairer les délibérations parlementaires relatives aux projets de loi, les énoncés concernant la Charte sont principalement destinés aux députés et aux intervenants non parlementaires qui participent à ce processus.
Les résultats de l’évaluation indiquent que ces intervenants parlementaires et non parlementaires utilisent les énoncés concernant la Charte, même s’ils y font rarement directement référence pendant les débats ou les comités parlementaires. L’analyse du Hansard parlementaire concernant 45 projets de loi du gouvernement déposés au Parlement entre décembre 2015 et septembre 2023 indique que :
- 64 % de ces projets de loi comportaient cinq mentions ou moins d’énoncés concernant la Charte dans leurs discours et leurs débats connexes à la Chambre des communes et au Sénat.
- 85 % des mentions des énoncés concernant la Charte provenaient de députés.
- 10 % des mentions provenaient de représentants de ministères et d’organismes fédéraux comparaissant devant des comités parlementaires.
- 5 % des mentions provenaient d’intervenants non parlementaires qui se sont présentés devant des comités parlementaires.
Fait intéressant, comme l’illustre la figure 5 (page 17), environ la moitié des répondants au sondage auprès d’intervenants non parlementaires qui connaissaient bien les énoncés concernant la Charte les ont utilisés, sans nécessairement y faire directement référence.
Les tribunaux, à tous les niveaux, y compris la Cour suprême du Canada, se servent également des énoncés concernant la Charte, principalement pour décrire comment les nouvelles dispositions mettent en jeu les droits et libertés garantis par la Charte.
Enfin, il existe un large éventail d’autres utilisateurs qui consultent le site Web où tous les énoncés concernant la Charte sont mis à la disposition des intéressés. Entre décembre 2020 et août 2023, plus d’un million de visites ont été enregistrées sur ce site Web, avec une moyenne annuelle de plus de 300 000 visiteurs uniques.
Utilisation des énoncés concernant la charte
Comment les énoncés concernant la Charte sont-ils utilisés au Parlement?
Comme il a été mentionné précédemment, ce sont les députés qui font le plus souvent directement référence aux énoncés concernant la Charte dans leurs discours ou lors des audiences des comités parlementaires. En raison de la nature des débats parlementaires, les commentaires formulés au sujet des énoncés concernant la Charte ont tendance à être divisés selon des lignes partisanes, les partis de l’opposition remettant en question ces énoncés, et le parti au pouvoir les soutenant.
Au cours de la période visée par l’évaluation, les modifications proposées à la Loi sur la radiodiffusion concernant les plateformes de diffusionen continu et les initiatives législatives concernant l’AMM ont déclenché plus de la moitié de toutes les références aux énoncés concernant la Charte dans le Hansard parlementaire.
Dans le cas des modifications apportées à la Loi sur la radiodiffusion, la question de savoir si les énoncés concernant la Charte doivent être mis à jour est devenue un point central du débat. À la suite d’un amendement proposé au projet de loi (projet de loi C-10), les partis de l’opposition ont insisté pour que l’énoncé concernant la Charte soit mis à jour. En fin de compte, le gouvernement fédéral a déposé un « document explicatif » qui contenait d’autres détails sur l’analyse contenue dans l’énoncé concernant la Charte initial. De plus, le ministre de la Justice et le sous-ministre de la Justice ont accepté de comparaître devant le comité parlementaire pour discuter de l’énoncé concernant la Charte et de son document explicatif.
La publication d’un document explicatif ou la comparution du ministre avec le sous-ministre pour discuter d’un énoncé concernant la Charte se sont révélées constituer des cas exceptionnels.
Dans le cas de l’AMM, l’énoncé concernant la Charte préparé pour le projet de loi C-7 a été particulièrement utilisé lors des discussions parlementaires sur l’exclusion proposée dans le projet de loi des personnes dont la seule condition médicale était une maladie mentale. Qu’il y ait eu ou non accord avec l’analyse présentée, il y a des éléments probants qui indiquent que l’énoncé a directement influencé ces discussions. Lorsque le gouvernement a décidé d’étendre cette exclusion au moyen du projet de loi C-39, l’absence d’un énoncé concernant la Charte pendant les audiences parlementaires a été soulignée (voir la figure 7, à la page 21).
Pour ce qui est des débats sur d’autres projets de loi, les références aux énoncés concernant la Charte ont eu tendance à être de nature descriptive, se référant essentiellement à ces documents pour noter qu’un projet de loi pourrait mettre en cause un droit ou une liberté qui sont garantis par la Charte et, dans certains cas, pour remettre en question l’analyse qu’ils contiennent.
« […] des experts juridiques vont dire que l’énoncé ne permet pas de dire clairement si le projet de loi respecte totalement les principes de la Charte, et c’est le cas de tous ces énoncés. Il y aura toujours des avis juridiques divergents, selon le poids qu’un juriste, un observateur ou un avocat accordera à un facteur en particulier. Je laisse le soin aux avocats, aux juristes et aux autres experts de soupeser leurs arguments dans la sphère publique. »
— Ministre de la Justice, Débat sur le projet de loi C-10 modifiant la Loi sur la radiodiffusion, mai 2021
Utilisation des énoncés concernant la charte
Autres utilisations des énoncés concernant la Charte
Même s’ils y font rarement référence directement, les intervenants non parlementaires utilisent les énoncés concernant la Charte pour leur propre analyse interne. Comme l’illustre la figure 9, les répondants qui ont utilisé ces énoncés les ont trouvés généralement utiles pour déterminer quelles dispositions d’un projet de loi pourraient mettre en jeu les droits et libertés garantis par la Charte, l’incidence potentielle qui pourrait en découler, et les considérations qui sous-tendent la position du gouvernement selon laquelle le projet de loi proposé n’est pas incompatible avec ces droits.
Dans le même ordre d’idées, les représentants du ministère de la Justice qui ont été consultés ont indiqué que les énoncés concernant la Charte sont utilisés pour les processus internes, comme l’élaboration de notes d’information, la préparation de comparutions devant des comités parlementaires, la réponse aux questions posées par les ministères et organismes clients.
Un examen des décisions judiciaires publiées entre 2019 et 2023 a permis de relever 23 cas où des énoncés concernant la Charte ont été cités. Les tribunaux ont largement utilisé les énoncés applicables à titre de référence pour décrire comment les nouvelles dispositions du Code criminel mettent en jeu les droits et libertés garantis par la Charte. Les tribunaux ont pris soin de ne pas assimiler ces énoncés à l’intention ultime du législateur, reconnaissant qu’ils sont plutôt fournis pour éclairer le débat législatif, et que les nouvelles dispositions peuvent varier du projet de loi initial sur lequel l’énoncé est basé.
Enfin, les énoncés concernant la Charte se retrouvent dans des publications évaluées par des pairs et dans la littérature grise traitant des droits et libertés garantis par la Charte. Là encore, ils sont utilisés soit de manière descriptive, soit leur contenu est remis en question par des auteurs qui proposent des points de vue divergents.
Figure 9 : Parmi les répondants qui ont utilisé les énoncés concernant la Charte, les pourcentages suivants les ont jugés utiles :
Figure 9 : Parmi les répondants qui ont utilisé les énoncés concernant la Charte, les pourcentages suivants les ont jugés utiles : – Version texte
| Catégories d’utilité des énoncés de Charte | Pourcentage |
|---|---|
| Identifier les dispositions des projets de loi gouvernementaux qui peuvent engager la Charte | 68% |
| Identifier les répercussions possibles que les dispositions peuvent avoir sur la Charte | 62% |
| Expliquer les considérations qui soutiennent la constitutionalité des projets de loi gouvernementaux | 60% |
Contribution à l’ouverture et à la transparence
Les énoncés concernant la Charte contribuent à l’ouverture et à la transparence du processus législatif en facilitant le débat sur les initiatives législatives proposées. La sensibilisation à ces énoncés permettrait d’améliorer leur contribution.
Aucune incidence sans connaissance
Les conclusions de l’évaluation confirment que les énoncés concernant la Charte sont devenus une composante établie du processus législatif fédéral. Les parlementaires y ont fait référence, et la plupart des intervenants non parlementaires qui étaient au courant de ces énoncés et qui les ont utilisés les ont trouvés utiles.
Bien que les statistiques sur le site Web des énoncés concernant la Charte indiquent un assez grand trafic continu, les conclusions de l’évaluation indiquent qu’il serait avantageux de déployer des efforts plus soutenus pour faire connaître ces énoncés. Comme indiqué lors des entretiens, le ministère de la Justice avait l’habitude d’informer le public de manière plus proactive sur les nouveaux énoncés concernant la Charte, par exemple en publiant des messages sur les médias sociaux. Au moment de l’évaluation, aucun effort de ce genre n’était en place. Il n’est pas suffisant d’attendre des intervenants, en particulier ceux qui ne font pas partie du Parlement, qu’ils suivent les activités au Parlement ou qu’ils consultent systématiquement le site Web dédié.
Structure et format actuels
Divers points de vue ont été exprimés quant à la mesure dans laquelle la structure et le format actuels des énoncés concernant la Charte favorisent la réalisation de l’objectif. Bien que certains intervenants soient satisfaits de l’approche actuelle, d’autres réclament des analyses plus détaillées.
Un examen plus approfondi des points de vue exprimés indique qu’ils sont en grande partie modelés par les attentes initiales associées à ces documents. Pour ceux qui cherchent à obtenir un avis juridique officiel, avec des évaluations des risques juridiques, la structure et le format actuels sont nécessairement insuffisants. Quant à ceux qui veulent mieux comprendre comment les droits et libertés garantis par la Charte sont en jeu dans un projet de loi et quels facteurs clés ont été utilisés par le gouvernement fédéral pour conclure qu’un projet de loi n’est pas incompatible avec la Charte, la structure et le format actuels tendent à être satisfaisants.
Ainsi, les constatations de l’évaluation indiquent qu’en clarifiant davantage l’objet des énoncés concernant la Charte, on contribuera à gérer les attentes relatives à leur structure et à leur format.
Les énoncés concernant la Charte devraient-ils être mis à jour?
Comme il a été mentionné précédemment, une grande partie des débats parlementaires sur les énoncés concernant la Charte portait sur la question de savoir s’ils devaient être mis à jour lorsque des modifications importantes sont apportées à un projet de loi. Bien que les énoncés concernant la Charte qui reflètent constamment le contenu d’un projet de loi, y compris ses amendements, puissent faire l’objet de débats parlementaires, cela ne relève pas du mandat du Ministère.
Les amendements proposés par le Parlement relèvent de la responsabilité du Parlement. Si on souhaite obtenir des informations supplémentaires concernant les effets potentiels des amendements, elles sont disponibles par l’intermédiaire des ressources parlementaires (p. ex. les auxiliaires juridiques). En fin de compte, le mandat du ministère de la Justice n’est pas de fournir un soutien juridique au Parlement, y compris aux comités parlementaires, mais de soutenir le ministre au sein du gouvernement du Canada.
Contribution à l’ouverture et à la transparence
Les énoncés concernant la Charte éclairent-ils le débat parlementaire et public?
Comme il a été mentionné lors des entrevues, les énoncés concernant la Charte sont liés à un processus parlementaire complexe, difficilement prévisible et enraciné dans des lignes partisanes.
Bien que les éléments probants confirment que les énoncés concernant la Charte éclairent une partie de ce débat, leur incidence ne peut être évaluée que dans ce contexte plus large où certains intervenants remettent systématiquement en question ces énoncés, alors que d’autres les soutiennent de façon systématique. Autrement dit, il est difficile d’obtenir des points de vue qui ne sont pas du tout liés à des intérêts particuliers lorsqu’il s’agit d’évaluer la contribution des énoncés concernant la Charte.
Toutefois, en fin de compte, en l’absence de l’exigence relative aux énoncés concernant la Charte, les intervenants n’auraient aucun autre moyen d’être systématiquement informés des considérations clés qui ont permis au ministre de la Justice de décider qu’un projet de loi n’est pas incompatible avec la Charte.
L’élimination de l’exigence relative à ces énoncés ne laisserait que l’obligation prévue à l’article 4.1 de la Loi sur le ministère de la Justice d’examiner tout nouveau projet de loi pour déterminer s’il est incompatible avec la Charte, un processus purement interne et protégé par le secret professionnel de l’avocat.
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