Rapport d’Audit de l’initiative d’Amélioration du processus de recouvrement des coûts (APRC) – Phase 1 - mars 2015

6. Constatations, recommandations et plan d’action de la direction

Cette section contient les constatations et les recommandations qui découlent de l’audit. Même si l’audit s’est déroulé en fonction des champs d’enquête et des critères d’audit identifiés à la phase de planification, le présent rapport s’articule autour des constatations principales suivantes :

  1. rôles et responsabilités;
  2. établissement de rapports et surveillance;
  3. supervision;
  4. satisfaction de la clientèle.

Pour les conclusions par critère d’audit, veuillez vous référer à l’annexe A.

En nous fondant sur le travail d’audit complété et notre jugement professionnel, nous avons évalué le risque associé à chacune des constatations selon une échelle à trois niveaux. Le classement du risque (élevé, modéré, faible) correspond au niveau d’exposition potentielle au risque qui, nous croyons, pourrait avoir des répercussions sur l’atteinte des objectifs de Justice Canada, et il donne une indication de la priorité que la direction devrait donner aux recommandations associées à cette constatation. Les critères suivants ont été utilisés pour évaluer le niveau d’exposition au risque :

Élevé

Aucun contrôle n’est en place ou les contrôles sont inadéquats.

La conformité avec les lois et les règlements est inadéquate.

Des problèmes importants qui pourraient nuire à la réalisation des objectifs du programme/objectifs opérationnels ont été relevés.

Modéré

Des contrôles sont en place, mais ils ne sont pas suffisamment respectés.

La conformité avec les politiques et les procédures établies par les organismes centraux et le Ministère est inadéquate.

Des problèmes importants qui pourraient nuire à l’efficience et à l’efficacité des activités ont été relevés.

Faible

Des contrôles sont en place, mais le niveau de conformité varie.

La conformité avec les politiques et les procédures établies des organismes centraux et du Ministère varie.

Les enjeux identifiés sont de moindre importance, mais on a relevé des occasions d’améliorer les activités.

6.1 Gouvernance

Le recouvrement des coûts constitue une source de financement importante pour le Ministère, ayant représenté 330,2 M$ en 2013-2014, ou environ un tiers de son budget de fonctionnement. L’initiative d’Amélioration du processus de recouvrement des coûts (APRC) a été lancée en août 2010 afin d’examiner et de restructurer, dans leur ensemble, les processus de recouvrement des coûts du ministère de la Justice. Les changements au processus qui en ont découlé sont entrés en vigueur le 1er avril 2012. L’APRC comprend les cinq processus opérationnels suivants :

Tout au long de l’initiative d’APRC, le Comité du Projet d’APRC a assuré une supervision et une surveillance (de janvier 2011 à juillet 2012). À la suite de la mise en œuvre de cette initiative, le Comité du Projet d’APRC a été dissout. Bien que la responsabilité d’une première série de changements systémiques ait été déléguée au Comité consultatif sur les changements, la responsabilité première de divers éléments du processus de recouvrement des coûts a été déléguée aux exploitants de chaque entreprise à l’échelle de l’organisation.

Étant donné l’ampleur de cette initiative et la criticité des recettes générées par le recouvrement des coûts, il convient d’adopter des pratiques et des processus de gouvernance efficaces pour s’assurer que le Ministère continue à atteindre les résultats prévus de l’initiative d’APRC. Tel qu’il est souligné dans le document Amélioration du processus de recouvrement des coûts – Mandat du projet, cette initiative a été conçue dans les buts suivants :

6.1.1 Constatation 1: Rôles et responsabilités

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Gouvernance

Faible

Les rôles et responsabilités concernant le recouvrement des coûts sont consignés et ont été communiqués dans l’ensemble du Ministère. Des entrevues avec le personnel ministériel ont révélé que les rôles et responsabilités concernant le recouvrement des coûts étaient clairs et bien compris.

Les rôles et responsabilités concernant chacun des cinq éléments du processus de recouvrement des coûts sont clairement consignés dans la documentation supplémentaire concernant l’APRC. Il s’agit d’un document clé facilement accessible sur le site intranet du Ministère et auquel on fait référence dans la série de directives servant à former le personnel ministériel à l’égard de la nouvelle APRC. Les rôles et responsabilités concernant la surveillance du recouvrement des coûts et l’établissement de rapports en la matière sont également bien consignés dans la documentation supplémentaire concernant l’APRC, dans lequel ont fait référence de façon particulière à la surveillance du recouvrement des coûts et à l’établissement de rapports en la matière en cours d’exercice au moyen du processus de rapports sur la situation financière (RSF).

Le cadre de responsabilisation pour les protocoles d’entente liés à la prestation des services juridiques du Ministère élabore davantage sur les rôles et responsabilités en ce qui a trait aux processus d’élaboration, de négociation et de surveillance des protocoles d’entente et des annexes B. Le rapport de clôture du projet d’APRC attribue clairement au Secteur de la gestion et de la DPF la responsabilité du soutien, du maintien et du dépannage des éléments du recouvrement des coûts liés au système financier.

Des entrevues avec le personnel responsable de divers éléments du processus de recouvrement des coûts ont révélé que le personnel ministériel est très au fait de ses rôles et responsabilités et qu’il les comprend très bien. Un certain nombre de personnes interrogées ont déclaré qu’elles trouvaient le soutien relatif à l’APRC offert par le Secteur de la gestion et de la DPF très opportun et très utile.

6.1.2 Constatation 2 : Établissement de rapports et surveillance

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Gouvernance

Modéré

Des processus et des pratiques sont en place et fonctionnent efficacement pour soutenir la surveillance du recouvrement des coûts et l’établissement de rapports en la matière à l’échelon des clients. Toutefois, la fréquence et la nature de l’établissement de rapports sur le recouvrement des coûts ne favorisent pas la surveillance et la supervision actives à l’échelon stratégique ou ministériel.

Protocoles d’entente et annexes B

La Politique sur les services communs du Conseil du Trésor (CT) oblige les ministères fournissant des services communs obligatoires à « établir, de concert avec les ministères et les organismes clients, des normes de services et de performance utiles et concrètes pour la prestation des services obligatoires. » Le ministère de la Justice a adopté un cadre pour les protocoles d’entente qui définit la structure globale et les attentes concernant l’élaboration, la négociation et l’approbation des ententes avec les clients (c.-à-d. des protocoles d’entente généraux qui couvrent souvent plus d’une année et des annexes B connexes qui sont négociées à chaque année). Ce cadre comprend l’attente selon laquelle « l’état de la mise en œuvre du protocole d’entente sera surveillé et communiqué à la haute direction au moins une fois par année. » Il précise également que le 1er avril de chaque année, les codes financiers nécessaires au recouvrement des coûts (c.-à-d. les codes de règlement interministériel) doivent être obtenus des clients et indiqués à l’annexe B.

Pour ce qui est des clients, la Direction générale des finances et de la planification du Secteur de la gestion et de la DPF met à jour le registre des protocoles d’entente. La Direction produit périodiquement un fichier Excel qui rend compte de l’état des protocoles d’entente et des annexes B, par client et portefeuille. Une fois les renseignements connexes validés par les directions générales et les portefeuilles concernés, le fichier est diffusé sur le site intranet du Ministère.

Pour ce qui est du Ministère, la Direction générale des pratiques et des analyses d’affaires du Secteur de la gestion et de la DPF a produit un rapport d’étape de haut niveau pour l’exercice 2012-2013. Ce rapport, déposé devant le Comité de gestion (CG) en septembre 2013, indiquait l’état des protocoles d’entente et des annexes B, par portefeuille. Toutefois, il ne comprenait aucun renseignement connexe sur les clients. Bien que ce rapport puisse techniquement avoir répondu aux exigences relatives à la « production de rapports annuels sur la situation des protocoles d’entente » prévue dans le cadre pour les protocoles d’entente, sa nature était de si haut niveau que le rapport n’a pas fourni au CG un aperçu concret permettant de lier clairement l’absence des annexes B obligatoires aux factures des clients, particulièrement en ce qui a trait aux principaux fournisseurs du Ministère. En outre, le dépôt de ce rapport de 2012-2013 après la fin de l’exercice, sans rapport au CG en cours d’exercice, ne soutenait pas de façon optimale la haute direction dans l’établissement et la gestion en temps opportun d’enjeux systémiques ou importants dans ce domaine.

Il n’y a pas eu de rapport sur l’état des protocoles d’entente pour l’exercice 2013-2014 ni à ce jour pour l’exercice 2014-2015. Au premier trimestre de 2014-2015, les recettes tirées du recouvrement des coûts avaient reculé de 15 %, passant d’environ 36 M$ le 30 juin 2013 à environ 30,6 M$ le 30 juin 2014. Cela découlait particulièrement de la réception à un moment peu opportun des annexes B signées et des codes de règlement interministériel (RI) qui favorisent la collecte opportune des recettes tirées du recouvrement des coûts. Ce problème a été souligné dans le rapport financier trimestriel externe du Ministère. L’établissement de rapport stratégique uniformisé établissant clairement le lien entre les recettes tirées du recouvrement des coûts d’un côté et le rapport sur l’état des annexes B et la réception des codes de RI de l’autre permettrait de fournir des renseignements pertinents en temps opportun à l’appui du rôle de surveillance du CG.

Les entrevues ont révélé que l’absence d’une élaboration ou d’une diffusion de rapports sur l’état des protocoles d’entente au CG depuis 2012-2013 découle des contraintes en matière de ressources. La Direction générale des pratiques et des analyses d’affaires et le Secteur de la DPF ont indiqué que des travaux sont en cours afin de renforcer les processus de surveillance et de supervision des protocoles d’entente pour 2015-2016, y compris le suivi, le renvoi à un niveau hiérarchique supérieur et les rapports de situation aux portefeuilles, aux directions générales et au CG.

Recettes

Tel que mentionné précédemment, les attentes concernant la surveillance du recouvrement des coûts et l’établissement de rapports en la matière, y compris la surveillance du recouvrement des coûts et l’établissement de rapports en la matière en cours d’exercice au moyen du processus d’établissement de rapports sur la situation financière (RSF), sont présentées dans la documentation supplémentaire concernant l’APRC.

Chaque mois, la Direction générale des finances et de la planification (DGFP) rédige des rapports sur la facturation des activités de recouvrement des coûts et les affiche sur le site intranet du Ministère. Ces rapports reflètent les montants facturés réels pour les activités de recouvrement des coûts, par portefeuille et par client, pour le mois visé ainsi que le total des montants facturés depuis le début de l’exercice. Comme on l’a souligné dans les entrevues, ces rapports soutiennent les SJ dans la surveillance et l’analyse avec les clients des factures émises en cours d’année, l’examen et la mise à jour des prévisions des clients, et la planification en vue du prochain exercice financier.

Chaque trimestre, la DGFP met à jour les prévisions concernant les recettes consolidées pour le Ministère et communique ces renseignements au CG dans le cadre du processus d’établissement de rapports sur la situation financière (RSF). Toutefois, nous avons observé que la nature des renseignements sur le recouvrement des coûts reflétée dans ces rapports variait d’un trimestre à l’autre. Par exemple, les prévisions mises à jour concernant les recettes dans le RSF d’octobre 2014 comprenaient un rajustement « sur une seule ligne » fondé sur une tendance traditionnelle de précision des prévisions. Pour le trimestre correspondant de l’année précédente (c.-à-d. octobre 2013), les prévisions concernant les recettes comprenaient un résumé par portefeuille ainsi que les renseignements sur les clients pour les principales diminutions de recettes prévues.

En outre, la DGFP prépare les RSF mensuels et la mise à jour du rapport de fin d’exercice. Les RSF mensuels et le rapport de fin d’exercice pour 2013-2014 présentaient une comparaison explicite des recettes réelles tirées du recouvrement des coûts et des prévisions de l’année antérieure. Ils établissaient l’écart important entre les recettes actuelles tirées du recouvrement des coûts et les recettes prévues pour la période visée et identifiaient les clients clés dont la facturation retardée a constitué la raison principale de l’écart. Les RSF de 2014-2015 comprennent une comparaison semblable, présentée au moyen d’un diagramme à barres, des recettes réelles tirées du recouvrement des coûts pour l’année en cours et l’année précédente. Toutefois, ils ne comprennent pas les recettes prévues ni une présentation claire de l’écart entre les recettes réelles tirées du recouvrement des coûts pour l’année en cours et celles de l’année précédente, ni de renseignements à ce sujet, que ce soit pour le mois ou la période écoulée depuis le début de l’exercice.

L’absence d’une comparaison claire entre les recettes réelles tirées du recouvrement des coûts et celles prévues, particulièrement pour les 20-30 principaux clients du Ministère, fait en sorte qu’il est difficile pour le CG de surveiller facilement la rapidité d’exécution des flux de trésorerie liés au recouvrement des coûts et de résoudre tout problème connexe pouvant surgir.

Recommandation 1

Le Secteur de la gestion et de la DPF devrait examiner et améliorer ses rapports sur le recouvrement des coûts, ses renseignements de suivi, et ses processus, en cours et en fin d’exercice, afin de mieux soutenir la surveillance et la supervision stratégiques efficaces du système de recouvrement des coûts.

Plan d’action de la gestion

Le Secteur de la gestion et de la DPF mettra à jour le « Cadre de responsabilisation pour les protocoles d’entente liés à la prestation des services juridiques » et mettra en place un processus de suivi et de présentation des résultats à partir de l’exercice 2015-2016, qui adressera les préoccupations en ce qui concerne la fréquence et la nature de présentation des résultats au Comité de gestion.

Le Secteur de la gestion et de la DPF fournira au Comité de gestion une comparaison consolidée et détaillée des revenus réels provenant du recouvrement des coûts par rapport aux revenus prévus dans le Rapport sur la situation financière (RSF); il obtiendra également des informations suggérées par le Comité de gestion à partir du processus de RSF de juin 2015.

Bureau de première responsabilité :

Secteur de la gestion et dirigeante principale des finances

Échéance :

31 juillet 2015 - Obtenir la rétroaction et la direction des membres du Comité de gestion sur leurs besoins en information à partir du processus de RSF.

31 mars 2016 - le restant du PAG

6.1.3 Constatation 3: Supervision

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Gouvernance

Faible

Il existe une supervision efficace de certains éléments du système de recouvrement des coûts. Il est possible d’améliorer la supervision du recouvrement des coûts afin de soutenir l’obtention continue des résultats prévus pour lesquels le système a été conçu.

L’élaboration et la mise en œuvre de l’initiative d’APRC comprenaient des mécanismes de soutien à la supervision. Parmi ces mécanismes, notons le Comité du Projet d’APRC, coprésidé par deux cadres du Ministère, qui a supervisé l’élaboration et la mise en œuvre de cette initiative, et un Comité consultatif sur les changements, responsable de la supervision d’une première série de modifications au système de recouvrement des coûts.

À la suite de la mise en œuvre de l’initiative d’APRC, on prévoyait que la supervision stratégique du recouvrement des coûts, un régime qui génère des recettes permettant de couvrir environ le tiers du budget du Ministère, serait réattribuée à un comité ministériel existant. Le Comité de gestion (CG) est le forum décisionnel du Ministère. Comme le prévoit son mandat, le comité est responsable de « la prestation de services juridiques, de la gestion horizontale, des questions opérationnelles et redditionnelles touchant le Ministère. » Étant donné la nature horizontale de l’APRC et la criticité des recettes tirées du recouvrement des coûts pour le financement des activités du Ministère, le CG joue un rôle important dans la supervision stratégique du recouvrement des coûts.

Afin d’appuyer le Comité de gestion relativement à son rôle général, nous avons observé qu’entre avril 2013 et octobre 2014, les membres du Comité ont reçu et examiné les rapports sur le recouvrement des coûts suivants :

Les rapports ci-haut fournissent certains renseignements sur le recouvrement des coûts. Toutefois, la nature et la fréquence des rapports n’aident pas d’emblée la haute direction à s’acquitter efficacement de son rôle de supervision dans ce secteur. Par exemple, ayant reçu peu ou pas de rapports sur l’état des protocoles d’entente et des annexes B, le CG peut ne pas être en mesure de cerner ou de résoudre à temps les problèmes importants et/ou systémiques.

Bien que le Ministère examine actuellement le modèle de financement et qu’il envisage de le modifier, une supervision efficace continuera d’être essentielle pour assurer la gestion efficace d’un secteur hautement décentralisé et très important pour les activités du Ministère.

Recommandation 2

Le Comité de gestion devrait examiner et améliorer la nature et la fréquence de l’examen, ainsi que l’analyse des éléments essentiels du système de recouvrement des coûts par le Comité de gestion afin d’assurer la concrétisation continue des avantages découlant de l’investissement dans l’initiative d’Amélioration du processus de recouvrement des coûts.

Plan d’action de la gestion

Le Comité de gestion aura l’occasion de discuter des exigences en matière de production de rapports relativement à l’APRC dans le cadre du processus de RSF de juin 2015. Au minimum, le Comité de gestion recevra les nouvelles informations soulignées dans le plan d’action de la direction pour la recommandation no 1.

Bureau de première responsabilité :

Comité de gestion

Échéance :

31 mars 2016

6.1.4 Constatation 4 : Satisfaction de la clientèle

Lien à :

Contrôle

Modéré

Les SJ reçoivent parfois de la rétroaction ponctuelle des clients. Toutefois, il n’existe aucun mécanisme officiel ou systématique permettant de solliciter et de consigner les renseignements sur la satisfaction de la clientèle à l’égard de l’APRC.

Depuis 2006, le Ministère effectue une enquête tous les trois ans afin de solliciter de la rétroaction auprès de ses clients. Le principal objectif de cette enquête est d’obtenir des opinions sur la qualité, l’accessibilité, la réactivité, l’utilité et l’opportunité des services juridiques fournis. À ce jour, l’enquête n’a pas couvert le recouvrement des coûts, notamment la facturation des clients et le fardeau administratif.

L’intégration des SJ dans les principaux ministères clients permet une relation de travail étroite entre les avocats du ministère de la Justice et les clients. Cette relation de travail peut constituer un mécanisme non officiel en vertu duquel les clients peuvent fournir de la rétroaction sur le système de recouvrement des coûts, y compris les modifications découlant de l’APRC.

La mise en œuvre du processus d’examen par le responsable de la facturation et du processus d’approbation et de l’examen final de l’assurance de la qualité soutient la précision accrue des factures envoyées aux clients. Les entrevues avec les personnes participant à ce processus ont révélé une réduction au nombre de questions et de préoccupations soulevées par les clients à la suite de l’émission d’une facture après la mise en œuvre de l’APRC. Cela est interprété comme une indication que la satisfaction de la clientèle à l’égard de l’exactitude des factures a progressé.

La rétroaction verbale ponctuelle reçue par les SJ indique que la mise en œuvre de la facturation mensuelle en vertu de l’APRC a entraîné une hausse de la satisfaction de la clientèle à l’égard des délais de facturation.

Des renseignements anecdotiques fournis par les SJ indiquent que bien que les clients apprécient la facturation mensuelle uniformisée, le manque de renseignements générés par l’APRC afin d’appuyer d’emblée les montants facturés continue de poser problème. Par exemple, le module de recouvrement des coûts du Système intégré des finances et du matériel (SIFM) ne fournit aucun détail à l’appui de la facturation des équivalents temps plein (ETP). Les renseignements sur la facturation horaire fournis par ce système constituent effectivement un « vidage de données » comprenant les fiches de temps de la période de facturation, sans résumé par avocat et/ou par dossier. L’absence de renseignements sur la facturation des ETP et la grande quantité de renseignements connexes sur la facturation horaire (qui excède souvent 100 pages) compromettent la qualité de la facturation et, comme tel, constitueraient un fardeau administratif et une difficulté pour les clients au moment de vérifier la nature et le caractère raisonnable des services facturés.

Grâce à des entrevues et à des examens des documents, nous avons découvert que certains SJ ont élaboré leurs propres outils et rapports, hors du module de recouvrement des coûts du SIFM, afin de mieux répondre aux besoins et aux attentes de leurs clients en matière de facturation. Par exemple, les SJ de l’Agence du revenu du Canada ont élaboré des modèles adaptés et des rapports mensuels connexes afin de mieux répondre aux besoins de leurs clients concernant la surveillance des prévisions. Cela permet de justifier de façon claire et compréhensible les factures pour les services juridiques offerts. À titre d’autre exemple, les SJ de Transports Canada ont élaboré une base de données pour suivre et analyser facilement les services qu’ils fournissent, et produire des rapports sur ces services.

Comme on l’a mentionné précédemment, l’absence de mécanisme systématique ou officiel visant à solliciter la rétroaction des clients et à y répondre nuit à la capacité du ministère de la Justice du Canada de s’assurer que l’investissement dans l’APRC a entraîné une hausse de la satisfaction de la clientèle à l’égard de la facturation et le fardeau administratif. Par conséquent, la direction ne peut évaluer efficacement l’obtention continue des résultats de l’APRC connexes ni veiller à la conception et à la mise en œuvre efficaces de modèles et d’outils de production de rapports sur la facturation répondant aux besoins et aux attentes des clients.

Recommandation 3

Le Secteur de la gestion et de la DPF devrait tirer parti des mécanismes existants pour solliciter de la rétroaction auprès des ministères clients concernant la facturation et le fardeau administratif liés au processus de recouvrement des coûts, et réagir à cette rétroaction.

Plan d’action de la gestion

Les changements proposés dans le cadre de la deuxième vague de l’Examen des services juridiques permettront de répondre à des questions soulevées par les ministères clients en ce qui concerne la facturation et le fardeau administratif du processus de recouvrement des coûts.

Conformément à la section 5.3 des protocoles d’ententes respectifs entre Justice et ses clients, les chefs des Services juridiques ministériels continueront d’êtres encouragés à revoir et discuter de façon informelle la qualité des services juridiques avec les clients au niveau des normes de services et des indicateurs opérationnels pour identifier des opportunités d’amélioration du service.

Bureau de première responsabilité :

Secteur de la gestion et dirigeante principale des finances

Chefs des Services juridiques ministériels

Échéance :

31 mars 2016