Renforcer la Loi sur l'accès à l'information

5. Réforme administrative

Le Commissaire à l’information a formulé un certain nombre de recommandations sur les changements à apporter aux processus administratifs dans le contexte de la LAI; ses observations concernent, entre autres, les frais, les délais, le droit d’accès et les procédures générales. Dans la présente partie, nous examinons les divers volets de la réforme administrative.

5.1 Accès universel

Aux termes de la loi actuelle, seuls les citoyens et les citoyennes du Canada et les personnes présentes au Canada, y compris les sociétés d’affaires, ont le droit d’accéder aux renseignements contenus dans les documents détenus par le gouvernement du Canada.

Le Commissaire à l’information a recommandé d’accorder ce droit à n’importe quelle personne, sans que soient pris en compte sa citoyenneté ou son lieu de résidence. Ce droit d’accès universel serait aussi accordé aux sociétés d’affaires installées n’importe où dans le monde.

Considérations :

La modification proposée alignerait la loi canadienne avec les lois d’autres pays tels que l’Australie, l’Irlande, la Nouvelle-Zélande, le Royaume-Uni et les États-Unis. En outre, dans l’environnement électronique et mondialisé d’aujourd’hui, il devient de plus en plus difficile de savoir d’où viennent les demandes d’accès. Face aux demandes déposées par la voie électronique, les méthodes actuelles consistant à utiliser les adresses postales de retour et le cachet postal pour établir si le requérant est « présent au Canada » ne sont pas efficaces.

D’après certains, ce changement que l’on propose d’apporter à la LAI influerait peu sur le nombre de demandes reçues par le gouvernement canadien, mais d’autres prétendent le contraire. Toutefois, on s’entend pour dire que ce serait les organismes gouvernementaux ayant un volet international, par exemple Citoyenneté et Immigration Canada ou Affaires étrangères et Commerce international Canada, qui risqueraient le plus de subir une forte hausse du nombre des demandes, si le droit d’accès universel était établi.

Les contribuables canadiens financent le système d’accès et ils financeraient donc le droit d’accès des requérants étrangers. Il est difficile de prédire les coûts avec précision, car ils seraient directement en fonction du nombre de demandes étrangères reçues. Cependant, le coût imposé aux contribuables pourrait atteindre entre 20 et 25 millions de dollars en cinq ans. Afin de compenser ces coûts, on a recommandé d’établir un barème variable des frais dont l’objectif serait de recouvrer entièrement les coûts dus aux requérants étrangers, un peu comme les universités facturent des frais d’inscription différents aux étudiants canadiens, d’une part, et aux étudiants étrangers, d’autre part. Cependant, les institutions ne seraient sans doute pas toujours capables de savoir si un requérant canadien demande les renseignements en son nom propre, ou s’il le fait au nom d’un requérant étranger cherchant à éviter de payer des frais plus élevés[9] .

Si l’on élargit le droit d’accès pour l’accorder à n’importe qui (peu importe son lieu de résidence), on risque de devoir élargir la gamme des motifs des délais. Il faudra peut-être adopter une nouvelle disposition sur la prolongation des délais pour faire face aux situations où les documents demandés sont à l’étranger et où l’expert à même de les examiner se trouve au Canada. La simple récupération de documents conservés à l’étranger peut prendre plus de 30 jours (voir la rubrique « Délais »).

Si la proposition sur l’accès universel est acceptée, il faudra modifier de même la Loi sur la protection des renseignements personnels , étant donné que la tendance en faveur de l’accès universel est encore plus forte dans le domaine de la protection de la vie privée. Récemment, l’Agence des services frontaliers du Canada a dû signer avec l’Union européenne (UE) un traité qui garantissait effectivement aux voyageurs originaires de l’UE le droit de demander l’accès aux renseignements personnels les concernant détenus par l’Agence.

5.2 Registre public

À l’heure actuelle, le gouvernement ne rend pas publics les particularités des documents divulgués aux termes de la Loi sur l’accès à l’information. Toutefois, une politique du Conseil du Trésor exige que toutes les institutions fédérales enregistrent leurs demandes dans un système interne appelé le Système de coordination des demandes d’accès à l’information (SCDAI). Les résumés des demandes versées dans le SCDAI sont diffusés tous les mois.

Le Commissaire à l’information a recommandé de modifier la LAI pour que « chaque institution fédérale [tienne] un registre public où est consignée la description de tous les documents communiqués en réponse à une demande faite en vertu de la présente loi ». Le Commissaire a souligné que le registre permettrait aux membres du public de voir une liste cumulative des documents divulgués, et aux institutions fédérales, de se tenir au courant à cet égard.

Considérations :

Un registre public pourrait être un outil utile qui aurait des avantages pour le public et le gouvernement, car il favoriserait l’accès et la transparence. Le registre pourrait aussi aider le gouvernement à savoir si un document a déjà été communiqué et à garantir ainsi une application uniforme de la loi.

La nécessité de traduire les documents est un aspect important à prendre en considération quand on parle du registre. Conformément à la Loi sur les langues officielles, les renseignements que le gouvernement rend publics doivent être offerts en anglais et en français. À l’heure actuelle, le gouvernement répond à environ 25 000 demandes présentées chaque année en vertu de la Loi sur l’accès à l’information; certaines visent des centaines ou des milliers de documents, et d’autres, quelques-uns seulement. À supposer que les demandes portent en moyenne sur 100 documents, les frais de traduction aux fins du registre atteindraient entre 250 et 270 millions de dollars en cinq ans. La gestion du registre ajouterait entre 30 et 40 millions à cette facture.

À eux seuls, les frais risquent d’empêcher l’État de donner suite à cette recommandation. Il faudra sans doute tenir des consultations pour établir si les contribuables sont disposés à les assumer. Il y aurait lieu aussi de consulter l’industrie de la traduction pour savoir si elle serait à même d’absorber une hausse de volume aussi importante.

En tant que solution de rechange au registre proposé par le Commissaire à l’information, le modèle actuellement employé par la Défense nationale (DN) pourrait être appliqué à toutes les institutions visées par la Loi. La DN diffuse sur son site Internet un résumé de la plupart des demandes auxquelles elle a répondu. Seul le résumé est traduit (les documents mêmes existent dans la langue demandée par le requérant original). On estime que les frais de traduction inhérents à ce genre de modèle se situeraient entre deux et trois millions de dollars répartis sur cinq ans.

5.3 Délais

Aux termes de la loi actuelle, le délai de réponse de 30 jours peut être prolongé a) s’il faut traiter de nombreux documents pour répondre à la demande; b) quand les consultations nécessaires ne peuvent avoir lieu dans les délais impartis (sauf avec des tiers); ou c) si des consultations sont nécessaires avec des tiers (surtout avec l’industrie privée).

a. Nouvelles prolongations proposées

Demandes multiples

Le Commissaire à l’information propose de modifier la LAI afin de permettre aux institutions fédérales de prolonger le délai imparti pour répondre aux demandes dans les cas où le requérant formule un certain nombre de demandes sur le même sujet au cours d’une période de 30 jours.

Considérations :

La nouvelle prolongation a pour objet d’apporter une plus grande flexibilité aux institutions. Elle prend en compte les situations où les requérants divisent leurs demandes pour éviter la prolongation du délai de réponse et profiter des cinq heures de traitement gratuites accordées pour chaque demande. En vertu de la modification proposée, les institutions fédérales pourraient regrouper les demandes formulées par le même requérant sur le même sujet au cours d’une période de 30 jours.

Les requérants pourraient sans doute contourner encore l’intention de cet article en demandant à quelqu’un d’autre d’agir en leur nom, mais le changement recommandé est tout de même considéré comme étant positif.

Emplacement géographique

Face au fardeau que représente l’extraction de documents conservés dans des endroits éloignés, le Commissaire à l’information n’a aucunement proposé de modifier les délais fixés dans la LAI.

Considérations :

Comme nous le mentionnions sous la rubrique « Accès universel », en offrant le droit d’accès à n’importe qui (sans tenir compte de l’emplacement géographique), on risque de devoir élargir la gamme des motifs pour prolonger les délais, afin de faire face aux situations où les documents demandés sont conservés à l’étranger, mais où les compétences nécessaires pour examiner les documents et le pouvoir de prendre les décisions sur la divulgation ou l’application des exemptions résident chez le Coordonnateur de l’accès à l’information, au Canada .

b. Clarification du libellé actuel – Consultations gouvernementales

La disposition de la Loi sur l’accès à l’information concernant le prolongement des délais aux fins des consultations se lit comme suit : « Le responsable d’une institution fédérale peut proroger le délai […] dans les cas où les consultations nécessaires pour donner suite à la demande rendraient pratiquement impossible l’observation du délai » (le soulignement est ajouté).

Le Commissaire recommande d’ajouter les mots « auprès d’autres institutions fédérales » après les mots «  consultations nécessaires ».

Considérations :

Le libellé proposé par le Commissaire vise à préciser que les prolongations ne peuvent être accordées pour les consultations intraministérielles. Pareille modification irait dans le sens des lignes directrices et de l’interprétation du Conseil du Trésor et dans celui des pratiques actuelles. Toutefois, le libellé bien précis qui est proposé n’autoriserait pas les consultations avec d’autres parties, telles que des particuliers ou des entreprises, qui ne sont pas des institutions fédérales. C’est pourquoi il conviendrait de reformuler le libellé de la façon suivante : « […] si des consultations en dehors de l’institution fédérale sont nécessaires […] ».

5.4 Avis de présomption de refus

Quand l’institution fédérale ne répond pas à une demande dans les délais prévus (dans le délai original de 30 jours ou au cours de la prolongation du délai), on juge qu’elle a fait l’objet d’un refus.

Le Commissaire à l’information recommande de modifier la LAI pour obliger l’institution fédérale à informer le requérant et le Commissaire quand il y a eu présomption de refus. Le Commissaire a fait savoir qu’il utiliserait les avis de présomption de refus pour contrôler le rendement et repérer les institutions qui, constamment, ne respectent pas les délais.

Considérations :

De nombreuses institutions communiquent déjà officieusement avec les requérants quand elles sont en retard. Le changement proposé rendrait obligatoires les communications de ce genre, et les institutions seraient aussi obligées de tenir le Commissaire à l’information au courant.

L’obligation d’adresser un avis aux requérants est considéré comme étant positive. Cela permettrait aux requérants de faire un choix éclairé quant à savoir s’il y a lieu ou non de déposer une plainte auprès du Commissaire à l’information (bon nombre décident de ne pas le faire pour diverses raisons). Beaucoup de requérants acceptent le retard ou préfèrent attendre afin d’accorder aux institutions le temps voulu pour répondre à leurs demandes (même si, techniquement, celles-ci font déjà l’objet d’une présomption de refus).

Étant donné que le Commissaire a le pouvoir de déposer lui-même une plainte et d’amorcer des enquêtes, la modification proposée pourrait priver le requérant de la capacité de contrôler le traitement de sa demande; par ailleurs, elle empêcherait le gouvernement de gérer les présomptions de refus et d’entretenir des rapports efficaces avec le requérant.

Ce rôle de contrôle proposé constituerait une nouvelle fonction du Commissaire, une fonction qui empiéterait sur le rôle du président du Conseil du Trésor. Il faudrait donc aussi réviser le mandat du Commissaire et celui du ministre désigné.

5.5 Frais

Le Règlementsur l’accès à l’information définit les frais à payer pour déposer une demande d’accès. Il a été établi il y a 22 ans, quand la Loi est entrée en vigueur pour la première fois. Voici les frais les plus communément perçus :

La loi précise aussi que les institutions fédérales peuvent ne pas exiger de frais, ou rembourser les frais payés.

Le Commissaire à l’information recommande de modifier le barème des frais. Il soutient que les requérants ne devraient pas payer de frais quand l’institution fédérale ne respecte pas les délais fixés. Le Commissaire définit aussi quatre critères dont les institutions devraient tenir compte relativement à l’annulation des frais (pour des raisons autres que la présomption de refus). Les critères se rapportent surtout à l’intérêt du public dans la communication des renseignements demandés.

En outre, il faudrait prendre en considération, aux fins de l’application des frais, la proposition du Commissaire concernant le regroupement des demandes dans le but de réclamer la prolongation d’un délai (voir la rubrique « Délais » ci-dessus).

Considérations :

La Loi sur l’accès à l’information n’est pas axée sur un régime de recouvrement des coûts, et telle n’a jamais été l’intention à son égard. Les frais versés par les requérants sont très modestes, surtout si on les compare à ce que coûte l’administration de la LAI.

Les modifications que l’on propose d’apporter au barème des frais prévus par la Loi sur l’accès à l’information entraîneraient l’application de la Loi sur les frais d’utilisation. Conformément à cette dernière, avant que de tels changements soient possibles, de vastes consultations seraient nécessaires auprès des intervenants tels que les requérants, les organismes provinciaux homologues, les États étrangers, etc. Les changements entraîneraient aussi l’introduction d’une échelle de rendement mobile. Quand, au cours d’une année financière donnée, le rendement d’une institution fédérale ne respecterait pas les normes (les délais, notamment) dans une proportion supérieure à 10 p. 100, les frais d’utilisation seraient réduits d’un pourcentage équivalent à l’insuffisance de rendement, à concurrence de 50 p. 100 des frais d’utilisation. Les frais réduits s’appliqueraient pendant toute l’année financière suivante. Par exemple, si une institution n’avait pas respecté les délais dans 25 p. 100 des cas, les frais de dépôt d’une demande tomberaient à 3,75 $. La même réduction s’appliquerait aux frais de recherche et de reproduction. Les requérants deviendraient vite mêlés et mécontents, en raison d’un barème de frais qui varierait d’une institution à l’autre et d’une année à l’autre .

En outre, en rendant obligatoire l’annulation des frais dans les cas de présomption de refus, comme le recommande le Commissaire à l’information, on risquerait de pénaliser les contribuables par inadvertance, car ce sont souvent les frais qui incitent les requérants à limiter leurs demandes à des proportions raisonnables. De plus, bien des raisons peuvent expliquer les retards, et certaines sont indépendantes de la volonté de l’institution traitant la demande. Quoi qu’il en soit, de nombreuses institutions annulent volontairement les frais quand leur réponse est en retard.

En ce qui concerne les demandes regroupées, comme nous l’expliquions sous la rubrique « Délais », il faudrait des directives claires pour assurer une application uniforme des frais. Les frais et les prolongations de délai sont généralement fonction les uns des autres. En d’autres mots, si l’institution regroupe des demandes multiples présentées par une même personne sur un même sujet pour obtenir une prolongation du délai, alors, le requérant n’est tenu de payer que 5 $ pour déposer sa demande, mais cela ne lui donne droit qu’à cinq heures de recherche gratuites et à 125 pages sans frais.

Enfin, en ce qui a trait à l’« accès universel », comme nous le disions précédemment, on pourrait envisager d’adopter un barème de frais variables prévoyant le recouvrement complet des frais subis pour les requérants étrangers. Les dossiers d’immigration seraient particulièrement vulnérables dans les situations où un courtier canadien en information sur l’immigration paierait 5 $ à un ministère, mais facturerait des frais de 1 000 $ ou plus à une personne souhaitant immigrer ici. Cela risquerait de détourner dans les mains des courtiers en information des sommes qui devaient alléger le coût de l’accès universel payé par les contribuables .

5.6 Format

L’article 12 de la Loi sur l’accès à l’information donne aux requérants le droit d’examiner les documents ou d’en recevoir une copie. Le Règlement sur l’accès à l’information précise aussi que le responsable de l’institution fédérale a le pouvoir de décider si le requérant pourra examiner le document, ou s’il en recevra une copie, tout dépendant :

Le Commissaire recommande de modifier l’article pour donner aux requérants le droit de choisir la forme sous laquelle ils recevront les documents, à condition que le choix soit raisonnable.

Considérations :

La modification a pour objet de confirmer les pratiques existantes. À l’heure actuelle, les institutions prennent en compte les souhaits des requérants quand elles décident si elles leur remettront des copies (imprimées ou électroniques) ou si elles les autoriseront à voir les documents. Autant que possible, les institutions agissent en fonction des préférences des requérants. Les documents électroniques sont de plus en plus populaires auprès des requérants, car les frais de reproduction de 0,20 $ la page ne s’appliquent pas.

Il faudrait modifier le Règlement pour clarifier ce qu’est un « choix raisonnable ».

[9] Bien qu’un barème de frais variables présente certains avantages, toute modification de la structure actuelle des frais entraînerait l’application de la Loi sur les frais d’utilisation (voir la rubrique « Frais » un peu plus loin dans le présent document) .