Les effets des peines minimales obligatoires sur la criminalité, la disparité des peines et les dépenses du système judiciaire

6. Sanctions obligatoires et disparité des peines

6. Sanctions obligatoires et disparité des peines

6.1 Disparités générales et déplacement du pouvoir discrétionnaire des juges aux procureurs du poursuivant public

Une des justifications des PMO est que l'excès de pouvoir discrétionnaire judiciaire dans la détermination de la peine entraîne des disparités inacceptables. Les chercheurs qui ont traité cette question distinguent deux formes de disparité selon que celle-ci est justifiée ou non. Est dite « injustifiée » la disparité des peines qui n'est pas fondée sur les caractéristiques du délinquant ou de l'infraction. Tonry (1996) a montré que cette forme de disparité est un problème international. Roberts (1999, p. 156) a démontré l'existence de « variations considérables d'une sphère de compétence à l'autre » du Canada en matière de détermination de la peine. De plus, Palys et Divorski (1986) ont établi l'existence de disparités injustifiées dans la détermination de la peine en présentant un certain nombre de scénarios à des juges de partout au Canada. M. David Daubney, ancien député qui présidait le Comité de la Chambre des communes sur la détermination de la peine et la libération conditionnelle en 1988, a déclaré à ce sujet : « Assurément, la disparité que nous constatons est inadmissible et ne rehausse en rien l'image du système de justice pénale dans l'opinion publique » (cité par Roberts, 1999, p. 156). Les partisans des PMO soutiennent que celles-ci peuvent réduire au minimum de telles disparités.

Cependant, l'expérience des PMO aux États-Unis montre que la réduction du pouvoir discrétionnaire des juges pourrait bien n'avoir pour effet que d'en donner plus à la police et aux procureurs du poursuivant public. La police a la faculté d'arrêter une personne ou de se contenter de lui donner un avertissement. Les procureurs sont investis du pouvoir de citer le prévenu devant le tribunal, de classer l'affaire ou de décider un arrêt des procédures Wallace (1993, p. 13) soutient qu'en abolissant le pouvoir discrétionnaire dans le régime de la détermination de la peine, les dispositions prévoyant des PMO « n'ont réussi qu'à faire passer ce pouvoir [.] du juge, qui l'exerçait officiellement et publiquement dans la salle d'audience, au procureur, qui l'exerce officieusement dans son bureau, toutes portes fermées ». L'absence de transparence et de responsabilisation qui caractérise les processus de mise en accusation et de négociation de plaidoyers risque de compromettre l'intégrité de l'ensemble du régime de détermination de la peine. Les juges, toujours selon Wallace, ont vu leur pouvoir discrétionnaire s'amenuiser dans une mesure telle qu'ils ont parfois été obligés d'imposer des peines scandaleusement disproportionnées aux délits.

On retiendra comme exemple d'une telle peine le cas, observé au Royaume-Uni, d'un délinquant qui, du fait d'une condamnation antérieure, s'est vu infliger en application du Crime (Sentences) Act de 1997 une peine obligatoire d'emprisonnement à vie pour sa participation accessoire à un vol qualifié dont les principaux auteurs, exempts de casier judiciaire, n'ont été condamnés qu'à cinq ans (Davies, 2000). De plus, on a entaché le système fédéral américain de disparités considérables en investissant le ministère public du pouvoir de récompenser unilatéralement les accusés de leur coopération. Le fait que l'accusé ait apporté une « aide substantielle » à la poursuite de quelqu'un d'autre est le seul motif prévu par la loi qu'un juge puisse invoquer pour justifier l'infliction d'une peine inférieure à la PMO. Les procureurs du poursuivant public américain peuvent définir le terme « substantielle » comme ils l'entendent, et les bénéficiaires de ces allégements sont en général des délinquants situés au sommet plutôt qu'à la base de la hiérarchie du crime.

Un procureur du poursuivant fédéral américain a fait valoir que la réduction du pouvoir judiciaire discrétionnaire déterminée par l'institution de PMO résultait de la scandaleuse insuffisance des peines infligées par les juges aux auteurs de délits graves (Baylson, 1993). L'infliction de telles peines, sans commune mesure avec les délits, et la crise de confiance qui en est résultée à l'égard de l'appareil judiciaire ont incité les législateurs à instituer des PMO afin d'assurer la neutralisation des criminels violents. Baylson ajoute que les exemptions de PMO accordées aux délinquants qui apportent une « aide substantielle » à la poursuite d'autres criminels permettent la capture, la poursuite et la condamnation de complices qui échapperaient autrement à la justice. Ce moyen de pression mis à la disposition du ministère public procure un avantage net en ce qu'il permet de neutraliser un plus grand nombre de délinquants de haut niveau. Baylson fait enfin remarquer que les PMO n'ont pas pour effet d'accroître le pouvoir discrétionnaire du ministère public - ce pouvoir lié à la mise en accusation sous une pluralité de chefs a toujours existé -, mais ne font que muscler ses décisions.

Harris et Jesilow (2000) ont étudié l'application de la loi dite « de la troisième faute » de 1994 dans six comtés californiens. Ont été interviewés dans le cadre de cette enquête 96 procureurs du poursuivant public, avocats postulants, juges, hauts fonctionnaires de l'administration judiciaire et agents de soutien. On a en outre analysé 226 questionnaires envoyés à des juges, procureurs du poursuivant local et avocats de l'assistance judiciaire des six comtés. Cette étude a révélé que les juges avaient pour pratique ordinaire d'offrir aux auteurs d'une première récidive la peine la plus légère possible en échange d'un plaidoyer de culpabilité et que le procureur du poursuivant de l'un des comtés annulait en partie les effets de la loi en ce qu'il ne procédait à une mise en accusation sous le régime de celle-ci que lorsque l'infraction en question était grave ou de nature violente. L'étude a aussi mis en lumière l'importance du rôle joué par les procureurs du poursuivant public s'agissant d'établir la présence dans une affaire de condamnations antérieures susceptibles d'être comptées comme « fautes ». Les procureurs tiennent compte ou non d'une condamnation antérieure selon qu'ils estiment ou non que l'affaire justifie leur indulgence. Environ 70 p. 100 des juges et 90 p. 100 des avocats de l'assistance judiciaire interrogés estimaient que les procureurs comptaient trop souvent comme « fautes » les condamnations antérieures. Ces répondants considéraient vraisemblablement les peines qui résultaient de ces décisions comme excessives par rapport aux caractéristiques de l'accusé. Dans l'ensemble, la loi californienne de la troisième faute a eu pour effets d'accroître la tension entre les intervenants du système judiciaire, d'alourdir démesurément la charge de travail des avocats de l'assistance judiciaire par suite de l'augmentation considérable du nombre de procès, et d'inciter les juges à reprendre l'initiative en matière de détermination de la peine en invoquant l'arrêt Romero pour ne pas retenir les condamnations antérieures présentées comme des « fautes ». Il est résulté de tout cela que la prévisibilité des décisions judiciaires, l'une des principales raisons d'être des PMO, s'est trouvée compromise.

La United States Sentencing Commission (1991) a établi à l'intention du Congrès américain un rapport spécial sur l'application des peines minimales. Se fondant sur des données relatives à la période 1984-1990, la Commission a constaté qu'on n'avait pas imposé de PMO dans 41 p. 100 des cas où les caractéristiques du délinquant et de l'infraction auraient justifié de le faire. La Commission a aussi conclu à l'existence de deux formes de disparité. Premièrement, des délinquants aux caractéristiques semblables faisaient l'objet d'un traitement différent sous le rapport de l'inculpation et des peines. Ces différences semblaient fondées sur des facteurs tels que la race, le circuit et les pratiques du ministère public. Deuxièmement, des délinquants très différents par la nature de l'infraction et le rôle qu'ils y avaient joué bénéficiaient d'allégements semblables qui situaient leurs peines en deçà du minimum obligatoire.

Oliss (1995) développe l'analyse de cette dernière question dans le contexte des dispositions relatives à la drogue. Il fait observer qu'une uniformité excessive dans la détermination de la peine ne réduit la disparité qu'à l'égard d'un seul facteur sur lequel le régime est axé, à savoir la quantité de drogue. L'attention exclusive accordée à un facteur, fait-il valoir, produit une égalité abstraite et arbitraire qui va dans le sens contraire de l'objectif de l'uniformité des peines pour les délits semblables. Il soutient que de nouvelles disparités se font jour lorsque les juges se voient empêchés de tenir compte des antécédents du délinquant, de son rôle dans le complot (le cas échéant) ou de son degré de culpabilité. Sager (1999) fait remarquer dans le même sens que la quantité de drogue à l'égard de laquelle le délinquant est inculpé dépend aussi du pouvoir discrétionnaire de la poursuite, étant donné que la police peut porter des accusations distinctes pour chaque transaction ou attendre que le revendeur ait conclu plusieurs transactions et l'inculper au titre de la quantité totale de drogue en question. Une troisième source de disparité relativement aux PMO fondées sur la quantité de drogue est l'augmentation considérable de la durée des peines qu'entraîne une variation minime de la quantité (US Sentencing Commission, 1991). Ainsi, sous le régime des dispositions fédérales américaines, une différence d'un décigramme de cocaïne (soit l'écart entre 5,0 et 5,1 grammes) peut suffire à faire augmenter la peine d'emprisonnement de quatre ans ou plus.

Lacasse et Payne (1999) ont évalué les incidences des réformes du régime fédéral américain de détermination de la peine en examinant les pratiques de négociation de plaidoyers et de détermination de la peine de deux tribunaux fédéraux de district de l'État de New York. Ces auteurs ont constaté que, sur l'ensemble des infractions, le taux de plaidoyers de culpabilité avait en fait augmenté de la période ayant précédé la réforme (1981-1987) à celle qui l'avait suivie (1988-1995), mais que ce taux était resté le même ou avait baissé pour les infractions passibles de PMO. Comme on pouvait s'y attendre, la durée des peines avait augmenté après la réforme. L'accroissement de la durée de la peine en cas d'infliction d'une PMO aggrave paradoxalement la disparité entre les affaires où l'accusé plaide coupable et celles où la condamnation est prononcée à l'issue d'un procès. Lacasse et Payne ont constaté que l'allégement pour plaidoyer de culpabilité était supérieur après la réforme, la durée des peines imposées en cas de plaidoyer de culpabilité ne faisant plus alors en moyenne que 15 p. 100 de la durée des peines infligées à l'issue d'un procès. Chose étonnante, les écarts entre les peines ont en fait augmenté après la réforme et se sont révélés considérables dans les deux districts. Qui plus est, les écarts entre les peines attribuables aux juges se sont élargis plutôt que de diminuer à la suite de la réforme. Par conséquent, cette étude montre que les lignes directrices en matière de détermination de la peine et les PMO n'ont pas réussi à empêcher les juges d'exercer une action sur les peines.

6.2 La disparité raciale

Il y a lieu de craindre que les PMO ne soient infligées dans une mesure disproportionnée aux membres de minorités raciales ou ethniques. Provine (1998) fait observer que les lignes directrices fédérales sur la détermination de la peine, mises en oeuvre aux États-Unis en 1984 afin de promouvoir l'équité et la transparence en cette matière, ont eu paradoxalement pour effet d'aggraver la disparité raciale. Cette aggravation a pour une grande part été attribuée aux PMO instituées dans les années 80 à l'égard de certaines infractions liées à la drogue. De 1976 à 1989, le nombre d'arrestations pour infractions liées à la drogue a augmenté de 70 p. 100 chez les Blancs, et de 450 p. 100 chez les Noirs (Tonry, 1996). Free (1997) a fait remarquer que les Afro-Américains, qui en 1990 représentaient 28,2 p. 100 de l'ensemble des accusés du ressort fédéral aux États-Unis, intervenaient pour 38,5 p. 100 de l'ensemble des accusés du même ressort condamnés sous le régime des peines obligatoires. De même, les Afro-Américains relevant du système fédéral étaient plus susceptibles de se voir infliger des peines égales ou supérieures au seuil des PMO que leurs homologues de race blanche ou d'ascendance latino-américaine. Maxwell (1999) montre, à l'appui de la thèse de l'impact différencié des PMO, que le nombre des Afro-Américains des deux sexes condamnés à des peines d'emprisonnement dans des établissements d'État ou fédéraux de 1985 à 1995 a augmenté plus vite que le nombre de leurs homologues de race blanche. En outre, Austin (1993) a constaté que la loi floridienne sur les multirécidivistes était appliquée deux fois plus souvent aux Noirs qu'aux Blancs. En Californie, les Afro-Américains ne font que 7 p. 100 de la population et 20 p. 100 des personnes arrêtées pour actes délictueux graves, mais ils représentent 43 p. 100 des personnes condamnées sous le régime de la loi de la troisième faute (Schultz, 2000).

Free soutien que l'impact disproportionné des PMO sur les Afro-Américains est en grande partie attribuable à la sévérité des peines associées aux infractions mettant en jeu le crack. S'il est vrai que la consommation de crack risque plus que celle de chlorhydrate de cocaïne d'entraîner la dépendance et donc d'accroître la criminalité déterminée par la dépendance, les effets physiologiques et psychoactifs des deux drogues sont semblables (Hatsukami et Fischman, 1996). Les propriétés du crack ne semblent pas justifier la différence notable des PMO imposées à l'égard des deux formes de cocaïne. Comme les efforts de répression du trafic de crack se concentrent dans les quartiers pauvres habités par les minorités, les Afro-Américains sont plus susceptibles que les autres d'être poursuivis pour les infractions liées à cette substance. Duster (1995) note que c'est une pratique de plus en plus courante chez les policiers d'interpeller les personnes qui répondent au profil du délinquant et que ce profil a acquis une dimension raciale. De plus, Provine fait observer que les opérations de trafic des Noirs sont en général plus visibles et plus vulnérables à la répression policière que les marchés mieux protégés par le secret qu'exploitent les Blancs à partir de locaux privés. Provine fait en outre remarquer que l'emprisonnement disproportionné d'Afro-Américains n'est pas attribuable au fait que leur taux de consommation serait plus élevé, étant donné que, selon une enquête nationale, 76 p. 100 des consommateurs de drogues illicites sont des Blancs.

Free ajoute que la distorsion raciale dans les décisions du ministère public devient plus préoccupante dans la mesure où les PMO confèrent à celui-ci un plus grand pouvoir discrétionnaire. En outre, les PMO sont souvent liées au casier judiciaire de l'accusé, et les Afro-Américains sont plus susceptibles que les Blancs d'avoir déjà été condamnés. S'il est vrai que les casiers judiciaires peuvent en soi refléter des distorsions raciales antérieures dans l'application de la loi, ils n'en font pas moins augmenter la probabilité de l'infliction de PMO aux accusés de race noire.

En Australie-Occidentale, l'étude des dossiers du Tribunal de la jeunesse révèle que les aborigènes sont considérablement surreprésentés dans les affaires relevant du régime de la troisième faute (Morgan, 2000). On pense que cette surreprésentation est attribuable à la fois à la nature des infractions passibles de PMO - celles qui sont souvent perpétrées par des aborigènes sont plus susceptibles d'être visées - et aux pratiques d'inculpation plus rigoureuses dont font l'objet les délinquants aborigènes. Au Canada, les PMO sanctionnant diverses infractions liées à l'usage d'armes à feu et à la conduite avec facultés affaiblies deviennent applicables ou sont aggravées en cas de récidive. Dans la mesure où les accusés autochtones sont plus susceptibles d'avoir déjà été arrêtés pour certaines de ces infractions (Hartnagel, 2000), ils seront plus exposés aux PMO.

En plus de créer des disparités sous le rapport de la durée de la peine, les PMO peuvent avoir d'autres effets sur les membres de certaines minorités. C'est ainsi que Perera (2000) soutient que les PMO prévues pour les infractions contre les biens en Australie, du fait qu'elles entraînent l'emprisonnement des délinquants dans des établissements éloignés de leur domicile, sont particulièrement traumatisantes pour les aborigènes, qui ont derrière eux une longue histoire de dispersion et de déplacements forcés.