Instruments connexes

Charte canadienne des droits et libertés

L’article 35 fait partie de la Loi constitutionnelle de 1982 et non de la Charte canadienne des droits et libertés (la Charte) (Paul c. Colombie-Britannique (Forest Appeals Commission), 2003 CSC 55).

L’article 25 de la Charte reconnaît qu’il est parfois nécessaire de concilier l’exercice des droits garantis par la Charte et celui des droits protégés par l’article 35. L’article 25 indique que :

Le fait que la présente charte garantit certains droits et libertés ne porte pas atteinte aux droits ou libertés – ancestraux, issus de traités ou autres – des peuples autochtones du Canada, notamment :

  1. aux droits ou libertés reconnus par la proclamation royale du 7 octobre 1763;
  2. aux droits ou libertés existants issus d’accords sur des revendications territoriales ou ceux susceptibles d’être ainsi acquis.

L’article 25 a pour objet de faire respecter certains droits et libertés collectifs des peuples autochtones lorsque ces droits entrent en conflit avec les droits d’une personne garantis par la Charte (Dickson c. Vuntut Gwitchin First Nation, 2024 CSC 10). Il s’agit de veiller à ce que les droits et libertés désignés des peuples autochtones soient protégés lorsque la mise en œuvre de droits et libertés individuels contradictoires garantis par la Charte diminuerait la spécificité autochtone. Lorsque l’application du droit individuel garanti par la Charte minerait de façon essentielle ou non accessoire à la spécificité autochtone protégée par le droit collectif, l’article 25 prévoit exige que l’on accorde la primauté au droit collectif. Cet objectif s’harmonise avec les objectifs généraux de l’article 35.

La résolution des défis posés par les droits collectifs concurrents des Autochtones et les droits individuels garantis par la Charte se fait en quatre étapes (Dickson, CSC) :

  1. La partie demanderesse qui invoque la Charte doit démontrer que la conduite contestée viole à première vue un droit individuel garanti par la Charte. Si aucune violation à première vue n’est établie, alors la revendication basée sur la Charte échoue, et il n’est pas nécessaire de passer à l’examen fondé sur l’article 25.
  2. La partie qui invoque l’article 25 – habituellement la partie qui se fonde sur un intérêt collectif de la minorité – doit convaincre le tribunal que la conduite contestée est un droit, ou l’exercice d’un droit, protégé par l’article 25. Il lui incombe de démontrer que le droit à l’égard duquel elle réclame la protection de l’article 25 est un droit ancestral, un droit issu d’un traité ou autre. Si le droit en cause fait partie des « autres » droits, alors la partie qui l’invoque doit démontrer l’existence du droit revendiqué et le fait que ce droit protège ou reconnaît la spécificité autochtone.
  3. La partie qui invoque l’article 25 doit démontrer l’existence d’un conflit irréconciliable entre le droit garanti par la Charte et le droit ancestral, issu d’un traité ou autre, ou l’exercice de ce droit. Si les droits sont irréconciliablement en conflit, l’article 25 agira comme bouclier afin de protéger la spécificité autochtone.
  4. Le tribunal doit se demander s’il existe quelque limite applicable à l’intérêt collectif invoqué. Par exemple, lorsque les protections de l’article 25 s’appliquent, le droit collectif peut céder devant les restrictions imposées par l’article 28 de la Charte ou le paragraphe 35(4) de la Loi constitutionnelle de 1982.

Les droits qui sont protégés en vertu de l’aspect « autres droits et libertés » de l’article 25 se limitent aux droits qui protègent la spécificité autochtone. La spécificité autochtone s’entend des « intérêts liés à la différence culturelle, à l’occupation préalable, à la souveraineté antérieure ou à la participation au processus des traités » par les peuples autochtones. Lorsque l’article 25 ne s’applique pas, les restrictions aux droits individuels doivent être justifiées en vertu de l’article premier de la Charte pour que l’atteinte soit raisonnable (Dickson, CSC).

Voir la section sur l’article 25 du Chartepédia pour de plus amples renseignements.

Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones

La Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones (la Déclaration des Nations Unies) est annexée à une résolution qui a été adoptée par l’Assemblée générale des Nations Unies le 13 septembre 2007. Le gouvernement du Canada a appuyé la Déclaration des Nations Unies en 2016, et s’est engagé à la mettre en œuvre dans le respect de la Constitution du Canada. La Loi sur la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones (Loi sur la Déclaration des Nations Unies) est entrée en vigueur en 2021, qui met de l’avant une feuille de route pour la mise en œuvre de la Déclaration au niveau fédéral. Pour de plus amples renseignements sur l’historique de la Déclaration des Nations Unies, consultez le site Web du ministère de la Justice.

La Déclaration des Nations Unies se compose d’un préambule de 24 paragraphes et de 46 articles qui définissent les droits individuels et collectifs des peuples autochtones, les devoirs des États d’assurer la jouissance de ces droits et les limites qu’ils peuvent imposer à ces droits. Elle reconnaît également qu’il faut tenir compte des particularités nationales et régionales des peuples autochtones dans l’une des clauses de son préambule.

Elle couvre un éventail de droits civils, politiques, économiques, sociaux, et culturels et elle reflète les droits de la personne que l’on trouve dans des instruments internationaux contraignants en matière de droits de la personne auxquels le Canada est partie (par exemple le Pacte international relatif aux droits civils et politiques : droit à l’autodétermination, droit à la vie, à la liberté et à la sécurité de sa personne, droit d’avoir sa propre vie culturelle; Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels : droit à l’autodétermination, droit à un niveau de vie suffisant, droit à l’éducation et droit à la santé). De plus, la Déclaration des Nations Unies s’inspire de documents portant sur le droit au développement ainsi que de la Convention de l’Organisation internationale du travail relative aux peuples indigènes et tribaux (aussi appelée la Convention 169 de l’OIT), un traité international auquel le Canada n’est pas partie.

Certaines dispositions de la Déclaration des Nations Unies, comme l’article 19, s’appuient sur les instruments internationaux susmentionnés et vont encore plus loin. L’article 19 demande aux États qu’ils « se concerte et coopèrent de bonne foi avec les peuples autochtones intéressés – par l’intermédiaire de leurs propres institutions représentatives – avant d’adopter et d’appliquer des mesures législatives ou administratives susceptibles de concerner les peuples autochtones, afin d’obtenir leur consentement préalable, donné librement et en connaissance de cause ». L’expression « consentement préalable, donné librement et en connaissance de cause » (CPLCC) apparaît dans six articles de la Déclaration des Nations unies, en relation avec des droits spécifiques.Note de bas de page 2 Dans chaque cas, le CPLCC. sert à qualifier l’action de l’État pour protéger les droits et les intérêts des peuples autochtones et garantir leur participation aux décisions qui les concernent, eux, leurs communautés et leurs territoires. Bien que l’article 35 et le CPLE soient distincts, ils constituent tous deux des conditions de la prise de décision gouvernementale visant à protéger les droits et intérêts fondamentaux des autochtones contre les effets négatifs de l’action gouvernementale.

Les articles 25 à 30 qui concernent les terres, territoires et ressources sont assez nouveaux, comparativement à d’autres instruments internationaux, et ils reflètent l’expérience particulière des peuples autochtones qui ont été dépossédés de leurs terres et de leurs territoires traditionnels à cause des doctrines et des pratiques coloniales.

Les sources non contraignantes du droit international, telles que la Déclaration des Nations Unies, peuvent être des sources pertinentes et convaincantes pour l’interprétation de la Constitution Canadienne, en fonction d’un certain nombre de facteurs. En tant qu’instrument international de protection des droits de la personne adopté par l’Assemblée générale des Nations Unies, la Déclaration des Nations Unies, comme tous les autres instruments internationaux en matière de droits de la personne pour lesquels le Canada a exprimé son soutien, est une source pouvant servir à l’interprétation du droit canadien et à l’évaluation de l’exercice du pouvoir discrétionnaire administratif en vertu du droit canadien (Baker c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 RCS 817; Health Services and Support–Facilities Subsector Bargaining Assn. c. Colombie-Britannique, 2007 CSC 27; Kazemi (Succession) c.République islamique d’Iran, 2014 CSC 62).

L’utilisation de la Déclaration des Nations Unies comme outil d’interprétation s’applique également à l’interprétation de la Constitution Canadienne, y compris l’article 35. Par exemple, l’article 26 sur les terres pourrait être pertinent à l’interprétation et la compréhension de la protection du titre ancestral prévue à l’article 35, les articles 18 et 19 sur la participation à la prise de décisions peuvent servir à interpréter la portée de l’obligation de consulter, et le paragraphe 46(2), qui indique que « dans l’exercice des droits énoncés dans la présente Déclaration, les droits de l’homme et les libertés fondamentales de tous sont respectés », pourrait être pertinent aux fins de l’interprétation des articles 25 et 35 de la Charte. Les sources de droit international qui ne sont pas contraignantes, comme la Déclaration des Nations Unies, peuvent être des sources pertinentes et convaincantes quant à l’interprétation de la Constitution canadienne, selon un certain nombre de facteurs.

Le 21 juin 2021, la Loi concernant la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones, LC 2021 c 14, a reçu la sanction royale et est entrée en vigueur. L’article 4(a) de cette loi confirme que la Déclaration des Nations Unies constitue un instrument universel portant sur les droits de la personne qui s’applique au Canada, et mentionne dans le préambule que cela signifie qu’elle peut servir d’une source d’interprétation du droit canadien. La Cour suprême du Canada a souligné l’applicabilité de la Déclaration des Nations Unies dans le droit canadien, comme le confirme la Loi sur la Déclaration des Nations Unies (Renvoi relatif à la Loi sur les enfants, les jeunes et les familles des Premières nations, des Inuits et des Métis, 2024 CSC 5; Dickson, SCC).

La Loi sur la Déclaration des Nations Unies reconnaît que la Déclaration des Nations Unies offre « un cadre pour la réconciliation ». Le préambule de la Loi sur la Déclaration des Nations Unies souligne l’engagement du gouvernement à atteindre les objectifs de la Déclaration des Nations Unies en prenant des mesures efficaces, y compris des mesures administratives, stratégiques et législatives, en consultation et en coopération avec les peuples autochtones. La Loi exige que le gouvernement du Canada, en consultation et en collaboration avec les peuples autochtones (i) prenne toutes les mesures nécessaires pour s’assurer que les lois du Canada sont conformes à la Déclaration des Nations Unies (article 5), (ii) prépare et met en œuvre un plan d’action pour atteindre les objectifs de la Déclaration des Nations Unies (article 6) et (iii) présente au Parlement un rapport annuel sur les progrès réalisés à l’égard des articles 5 et 6 de la Loi. La date limite pour la préparation du plan d’action était le 21 juin 2023. Le gouvernement du Canada a publié le Plan d’action à cette date. Le Plan d’action contient 181 mesures, qui sont organisées en cinq chapitres qui reflètent les priorités communes et fondées sur les distinctions définies par ces groupes : les priorités communes, les priorités des Premières Nations, les priorités des Inuits, les priorités des Métis et les priorités des partenaires autochtones signataires de traités modernes. Plusieurs des mesures du Plan d’action sont liées aux droits constitutionnels garantis par l’article 35, notamment les priorités communes 31, 35, 53 et 65 et les priorités 1, 3 et 4 des Métis.

Il est important de noter que l’obligation constitutionnelle de consulter prévue à l’article 35 est distincte de l’obligation légale de consulter et de coopérer en vertu de la Loi. La consultation et la coopération en vertu de la Loi s’appliquent aux lois et aux règlements (article 5), aux mesures du plan d’action (article 6) et au rapport annuel (article 7). En revanche, l’obligation de consulter prévue à l’article 35 s’applique souvent lorsqu’il s’agit de décisions administratives ou d’autres types d’actions gouvernementales. Contrairement à l’obligation de consulter prévue à l’article 35, la Loi sur la Déclaration des Nations Unies ne limite pas l’exigence de consultation et de coopération aux effets négatifs potentiels, et elle ne se limite pas non plus aux droits potentiels ou établis de l’article 35.

De plus, étant donné que la Déclaration des Nations Unies traite à la fois des droits individuels et collectifs et d’un éventail plus large d’intérêts, l’obligation de consulter et de coopérer en vertu de la Loi s’applique dans un plus large éventail de circonstances potentielles que l’obligation de consulter prévue à l’article 35. Dans le contexte de l’article 35, l’action gouvernementale est souvent liée à une zone géographique particulière. Dans le contexte des articles 5 et 6 de la Loi, les mesures législatives, réglementaires ou de plan d’action peuvent être ciblées géographiquement, mais elles ont généralement une portée nationale. Toutefois, il est possible que l’obligation légale de consulter et l’obligation de consulter et de coopérer s’appliquent dans des circonstances particulières.

Déclaration américaine relative aux droits des peuples autochtones

Le 15 juin 2016, l’Assemblée générale de l’Organisation des États américains (OEA) a adopté la Déclaration américaine sur les droits des peuples autochtones (la Déclaration américaine). La Déclaration américaine s’appuie sur les normes internationales établies par la Convention 169 de l’OIT et la Déclaration des Nations Unies. La Déclaration américaine s’intéresse à des enjeux qui n’ont pas été traités par la Déclaration des Nations Unies, notamment à des situations propres à une région, comme les droits des peuples autochtones en situation d’« isolement volontaire ou de contact initial » et les peuples autochtones touchés par un conflit armé. La Déclaration américaine, qui comprend 41 articles répartis en six sections thématiques, reconnaît une vaste gamme de droits individuels et collectifs jugés indispensables à l’« existence, [au] bien-être et [au] développement intégral [des Autochtones] en tant que peuples ». Aux termes de la Déclaration américaine, ces droits constituent les normes minimales nécessaires à la survie, à la dignité et au bien-être des peuples autochtones des Amériques. Il s’agit d’un instrument international qui exprime les engagements des États membres quant aux droits des peuples autochtones des Amériques.

Jusqu’à présent, le Canada n’a pas pris position sur la Déclaration américaine. Par conséquent, même si elle peut encore être considérée comme une source potentiellement pertinente aux fins de l’interprétation du droit national, il est peu probable que celle-ci se voie accorder le même poids que la Déclaration des Nations Unies.

Principes régissant la relation du gouvernement du Canada avec les peuples autochtones

Publiés par le gouvernement du Canada le 14 juillet 2017, les Principes régissant la relation du gouvernement du Canada avec les peuples autochtones (les Principes) constituent un guide permettant de s’assurer que les relations du gouvernement avec les Premières Nations, les Inuit et les Métis soient fondées sur la reconnaissance des droits, le respect, la coopération et le partenariat. Les Principes tirent leur origine de l’article 35 et ils sont orientés par la Déclaration des Nations Unies et inspirés par le Rapport de la Commission royale sur les peuples autochtones et les appels à l’action de la Commission de vérité et réconciliation. Ils couvrent cinq thèmes principaux :

Les Principes et les commentaires connexes servent à guider le gouvernement fédéral et ses fonctionnaires dans le cadre de leurs approches concernant les enjeux autochtones et l’engagement auprès des Autochtones, et ce, dans toutes les situations. Les Principes sont aussi un outil permettant de cerner les lacunes dans les lois, les politiques et les pratiques opérationnelles et d’élaborer des solutions en partenariat avec les peuples autochtones.