Énoncé concernant la Charte - Projet de loi C-78 : Loi modifiant la Loi sur le divorce, la Loi d’aide à l’exécution des ordonnances et des ententes familiales et la Loi sur la saisie-arrêt et la distraction de pensions et apportant des modifications corrélatives à une autre loi

Déposé à la Chambre des communes le 22 mai 2018

Note explicative

La ministre de la Justice prépare un « Énoncé concernant la Charte » afin d'éclairer le débat public et parlementaire au sujet d'un projet de loi du gouvernement. L'une des plus importantes responsabilités de la ministre de la Justice est d'examiner le projet de loi afin d'évaluer la conformité avec la Charte canadienne des droits et libertés (« la Charte »). Par le dépôt d'un Énoncé concernant la Charte, la ministre partage plusieurs des considérations principales ayant informé l'examen de la conformité d'un projet de loi avec la Charte. L'Énoncé recense les droits et libertés garantis par la Charte susceptibles d'être touchés par un projet de loi et il explique brièvement la nature de ces répercussions, eu égard aux mesures proposées.

Un Énoncé concernant la Charte présente également les raisons pouvant justifier les restrictions qu'un projet de loi pourrait imposer aux droits et libertés garantis par la Charte. L'article premier de la Charte prévoit que ces droits et libertés peuvent être assujettis à des limites raisonnables, pourvu qu'elles soient prescrites par une règle de droit et que leurs justifications puissent se démontrer dans le cadre d'une société libre et démocratique. Cela signifie que le Parlement peut adopter des lois qui limitent les droits et libertés garantis par la Charte. II n'y aura violation de la Charte que si la justification de ces limites ne peut être démontrée dans le cadre d'une société libre et démocratique.

Un Énoncé concernant la Charte vise à fournir des informations juridiques au public et au Parlement se rapportant aux effets possibles d'un projet de loi sur les droits et libertés dans la mesure où ces effets ne sont ni négligeables ni trop théoriques. Il ne s'agit pas d'un exposé détaillé de toutes les considérations liées à la Charte envisageables. D'autres considérations constitutionnelles pourraient également être soulevées pendant l'examen parlementaire et la modification d'un projet de loi. Un Énoncé ne constitue pas un avis juridique sur la constitutionnalité d'un projet de loi.

Considérations relatives à la Charte

La ministre de la Justice a examiné le projet de loi C-78, la Loi modifiant la Loi sur le divorce, la Loi d’aide à l’exécution des ordonnances et des ententes familiales et la Loi sur la saisie-arrêt et la distraction de pensions et apportant des modifications corrélatives à une autre loi, afin d'évaluer sa conformité avec la Charte, suite à l'obligation que lui impose l'article 4.1 de la Loi sur le ministère de la Justice. Cet examen comprenait la prise en considération des objectifs et des caractéristiques du projet de loi.

Voici une analyse non exhaustive des façons par lequelles le projet de loi C-78 est susceptible de toucher les droits et libertés garantis par la Charte. Cette analyse est présentée en vue d'aider à éclairer le débat public et parlementaire relativement au projet de loi.

Aperçu

Le présent projet de loi modernisera le droit de la famille fédéral par l’entremise de modifications à la Loi sur le divorce, à la Loi d’aide à l’exécution des ordonnances et des ententes familiales (LAEOEF) et à la Loi sur la saisie‑arrêt et la distraction de pensions (LSADP). Le projet de loi entraînera aussi une modification corrélative au Code criminel.

Les modifications visent à promouvoir des solutions plus rapides, rentables, et durables aux différends en matière de droit de la famille, réduisant ainsi la charge des tribunaux et menant à de meilleurs résultats pour les familles. Les modifications contribueraient à la réalisation de quatre objectifs : promouvoir l’intérêt de l’enfant, traiter de la violence familiale, réduire la pauvreté des familles, et rendre le système de justice familiale au Canada plus accessible et efficace. 

Les droits et libertés protégés par la Charte pouvant être mis en jeu par les mesures proposées comprennent les articles 6, 7, et 8.

L’article 6 de la Charte protège le droit des Canadiens de demeurer au Canada, d’y entrer et d’en sortir. Il protège aussi le droit des citoyens et des résidents permanents de se déplacer dans tout le pays, et d’établir leur résidence et de gagner leur vie dans toute province.

L’article 7 de la Charte garantit à chacun le droit à la vie, à la liberté et à la sécurité de sa personne; il ne peut être porté atteinte à ce droit qu’en conformité avec les principes de justice fondamentale. Ces principes nécessitent, entre autres, que toute mesure mettant en jeu le droit à la vie, à la liberté ou à la sécurité de la personne respecte les principes fondamentaux en matière d’équité procédurale.

L’article 8 de la Charte prévoit que chacun a droit à la protection contre les fouilles, les perquisitions ou les saisies « abusives ». L’objet de cet article est de protéger les individus contre les atteintes abusives aux attentes raisonnables en matière de vie privée. Une fouille, une perquisition ou une saisie qui porte atteinte à une attente raisonnable en matière de vie privée ne sera pas abusive si elle est autorisée par la loi; que la loi elle-même est raisonnable, signifiant qu’elle établit un équilibre approprié entre l’intérêt en matière de vie privée et l’intérêt de l’État; et que la fouille, perquisition ou saisie est effectuée de manière raisonnable.

Modifications à la Loi sur le divorce

Les modifications à la Loi sur le divorce visent à assurer que, lorsque des parents se divorcent, l’intérêt de l’enfant est protégé.

L’article 11 du projet de loi ajoute l’article 16.1 à la Loi en vue d’autoriser les tribunaux à rendre des « ordonnances parentales », qui attribueraient l’exercice du temps parental et la responsabilité décisionnelle à l’égard d’un « enfant à charge », un terme qui est défini aux paragraphes 2(1) et 2(2) de la Loi. Cela remplacera l’actuel pouvoir conféré par la Loi de rendre des « ordonnances de garde ». L’un des époux, ou les deux, pourront présenter une demande en vue d’obtenir une ordonnance parentale. En outre, une personne autre qu’un époux qui tient lieu de parent ou qui a l’intention de le faire peut, avec l’autorisation du tribunal, présenter une demande en vue d’obtenir une ordonnance parentale. Une personne autre que l’époux qui ne demande pas à tenir lieu de parent, par exemple un grand‑parent, pourra, avec l’autorisation du tribunal, présenter une demande en vue d’obtenir une ordonnance de contact relativement à l’enfant, au titre de l’article 16.7 de la Loi modifiée.

L’article 11 du projet de loi modifie l’article 16 de la Loi de manière à donner aux tribunaux la directive, lorsqu’ils rendent une ordonnance parentale, de tenir compte uniquement de l’intérêt de l’enfant à charge. L’article 16 de la Loi modifiée prévoira aussi des facteurs pertinents pour établir l’intérêt de l’enfant.

L’article 11 du projet de loi ajoute les articles 16.8 à 16.96 à la Loi, lesquels créent un processus exigeant que les personnes à qui du temps parental ou des responsabilités décisionnelles ont été attribués doivent aviser toute autre personne à qui du temps parental ou des responsabilités décisionnelles ont été attribués, et toute personne ayant une ordonnance de contact, de leur intention de changer leur lieu de résidence ou le lieu de résidence de l’enfant ou de procéder à un déménagement important. Le tribunal peut prévoir, seulement dans les cas appropriés, que les exigences habituelles en matière d’avis de ne s’appliquent pas, en vertu des paragraphes 16.8(3) ou 16.91(3), pour un motif tel un risque de violence familiale. Une personne ayant du temps parental ou des responsabilités décisionnelles qui reçoit un avis de déménagement important peut présenter une demande au tribunal en vue de s’opposer au déménagement de l’enfant. Le tribunal, lorsque saisi d’une telle demande, jugera s’il autorise ou non le déménagement en se fondant sur l’intérêt de l’enfant, tout en étant orienté par les facteurs énumérés aux articles 16 et 16.95, et conformément aux fardeaux de preuve prévus à l’article 16.93.

Droits et libertés potentiellement en jeu

L’article 6 de la Charte protège le droit des citoyens canadiens de demeurer au Canada, d’y entrer et d’en sortir, ainsi que le droit des citoyens et des résidents permanents à se déplacer dans tout le pays, et à établir leur résidence ainsi qu’à gagner leur vie dans toute province. Les articles 16.9 à 16.96 de la Loimodifiée imposent des exigences de nature procédurale à toute personne ayant une ordonnance parentale qui a l’intention de procéder à un déménagement important. Ces exigences pourraient mettre en jeu la liberté de circulation des parents, des enfants à charge, ou d’autres personnes ayant une ordonnance parentale.

Les éléments suivants appuient la compatibilité des modifications avec l’article 6 de la Charte. Les modifications n’accordent pas au tribunal l’autorité d’empêcher le déménagement d’un parent ou d’une autre personne s’étant vu attribuer du temps parental ou des responsabilités décisionnelles. Toute ordonnance relative à un déménagement important qui met en jeu la liberté de circulation d’un enfant peut être émise uniquement en vue de l’intérêt de l’enfant.

L’article 7 de la Charte garantit que chacun a droit à la vie, à la liberté et à la sécurité de sa personne, et qu’il ne peut être porté atteinte à ce droit qu’en conformité avec les principes de justice fondamentale. Puisque les ordonnances parentales déterminent combien de temps (le cas échéant) un parent peut passer avec son enfant, ces ordonnances pourraient mettre en jeu les intérêts en matière de liberté et de sécurité psychologiques qui sont protégés par l’article 7. Si une ordonnance parentale met en jeu des intérêts protégés par l’article 7, l’autorité d’émettre une telle ordonnance, et le processus pouvant mener à son émission, doivent respecter les principes de justice fondamentale, y compris les principes fondamentaux en matière d’équité procédurale.

Les éléments suivants appuient la compatibilité des modifications avec l’article 7 de la Charte. En confiant aux tribunaux l’autorité de trancher des différends et de rendre des décisions à propos du temps parental, des responsabilités décisionnelles, et des déménagements importants, la Loi prévoit que de tels différends soient réglés de manière équitable et impartiale. La Loi prévoit que le tribunal peut faire exception aux exigences habituelles en matière d’avis relativement aux changements de lieu de résidence et aux déménagements importants uniquement dans les cas appropriés, comme lorsqu’il y a risque de violence familiale. En outre, les décisions concernant le temps parental, les responsabilités décisionnelles, et les déménagements importants seront prises uniquement en fonction de l’intérêt de l’enfant. La Loi ne contient pas de présomptions en ce qui a trait au temps parental ou aux responsabilités décisionnelles. Les tribunaux qui rendront des ordonnances parentales ou des ordonnances de contact analyseront plutôt chaque demande au cas par cas, en tenant uniquement compte de l’intérêt de l’enfant. Le test de l’intérêt de l’enfant donne au tribunal la latitude nécessaire pour personnaliser le contenu de l’ordonnance en fonction des circonstances de chaque famille. Le tribunal, lorsqu’il attribue le temps parental, doit aussi donner effet au principe selon lequel un enfant devrait passer avec chacun des parents le plus de temps compatible avec son propre intérêt.

Modifications à la Loi d’aide à l’exécution des ordonnances et des ententes familiales

Les modifications à la LAEOEF visent à réduire la pauvreté, en assurant la disponibilité de renseignements financiers afin de faire établir une ordonnance alimentaire, et en promouvant la conformité avec les obligations alimentaires.

En ce moment, la LAEOEF autorise les tribunaux et leurs fonctionnaires, les autorités provinciales en matière d’exécution de dispositions alimentaires, et les agents de la paix qui enquêtent des infractions relatives à l’enlèvement d’enfants à demander ainsi qu’à recevoir des renseignements personnels compris dans des fichiers fédéraux. Les fichiers pouvant être visés par une telle recherche sont désignés dans le Règlement sur la communication de renseignements pour l’aide à l’exécution des ordonnances et des ententes familiales. Les renseignements pouvant être divulgués pourraient comprendre le numéro d’assurance sociale, des renseignements relatifs aux revenus et aux biens, et des renseignements sur l’emplacement.

Demandes des tribunaux

En ce moment, l’article 7 de la LAEOEF autorise les tribunaux, sur présentation d’une requête par toute personne ou administration, et par tout organisme ou service fondé à demander l’exécution d’une disposition familiale, à présenter une demande au titre de la LAEOEF à la ministre de la Justice à ce que des fichiers soient consultés et que des renseignements qu’ils contiennent soient partagés, à titre confidentiel, dans le seul but d’exécuter une disposition alimentaire.

L’article 40 du projet de loi modifie les articles 6 à 14 de la LAEOEF. Les modifications apportées à l’article 7 ajoutent de nouveaux objectifs pour lesquels une demande à la ministre peut être présentée. En plus de l’objectif de faire exécuter une ordonnance alimentaire, une demande peut être présentée en vue de faire établir ou de faire modifier une disposition alimentaire. Les modifications intègreront aussi diverses garanties procédurales pour aider à assurer que la communication de renseignements au titre de la LAEOEF ne mette pas à risque la sûreté et la sécurité de quiconque, et pour veiller à ce que les renseignements communiqués ne puissent pas être consultés par le public.

Demandes présentées par les autorités provinciales

L’article 41 du projet de loi modifie les articles 15 à 20 de la LAEOEE. L’article 15 modifiera le régime par lequel une autorité provinciale peut présenter une demande à la ministre de la Justice pour que les fichiers désignés soient consultés dans le but de fournir les renseignements prévus par le règlement à l’autorité provinciale. En ce moment, selon la LAEOEE, les autorités provinciales peuvent présenter une demande uniquement pour obtenir des renseignements concernant l’emplacement d’une personne qui est en retard dans les versements imposés par une ordonnance alimentaire. Le nouvel alinéa 15(2)c) ajoutera un nouvel objet justifiant les recherches: retrouver le créancier ou un débiteur qui n’est pas en arriérés.

En outre, l’exigence selon laquelle les fichiers provinciaux désignés doivent être consultés avant de présenter une demande sera supprimée. Cela permettra des recherches simultanées des fichiers provinciaux et fédéraux; les autorités provinciales pourront ainsi recevoir les renseignements sur la localisation plus rapidement. De plus, les autorités provinciales ne seront plus tenues de présenter un affidavit dans le cadre de leur demande. Les renseignements qui sont actuellement requis dans l’affidavit seront plutôt fournis à la ministre dans le formulaire de demande, qui comprend une déclaration contraignante qui doit être signée par un fonctionnaire de l’autorité provinciale.

Demandes présentées par les agents de la paix

Les modifications apportées à l’article 14 de la LAEOEE élimineraient l’exigence selon laquelle une accusation doit être portée en vertu de l’article 282 ou 283 du Code criminel(enlèvement d’enfant) avant de présenter une demande au titre de la LAEOEE. Un agent de la paix devra plutôt attester qu’il existe des motifs raisonnables de croire qu’une infraction prévue aux articles 282 ou 283 a été commise lors de la présentation de sa demande à la ministre pour que des fichiers désignés soient consultés et que des renseignements soient communiqués. Le nouvel article 5.1 permettra également à la ministre de conclure un accord avec tout service de police au Canada concernant les recherches de renseignements et la communication de ceux‑ci au titre de la partie 1 de la LAEOEE.

Désignation de nouveaux organismes autorisés à demander des renseignements

Le projet de loi modifie également la LAEOEE afin de permettre la communication de renseignements à d’autres entités de gouvernements provinciaux qui traitent de questions de droit de la famille.

L’article 15.1 autorisera un service provincial des aliments pour enfants de présenter une demande pour que des fichiers désignés soient consultés et pour que les renseignements prévus par le Règlement lui soient communiqués dans le but de calculer ou de recalculer les montants d’une pension alimentaire.

L’article 16 autorisera les autorités désignées (personnes ou entités chargées sous le régime de la Loi sur le divorce ou d’une loi provinciale de traiter les demandes en matière alimentaire interprovinciales ou internationales et désignées dans un accord conclu avec la province) à demander que les fichiers désignés soient consultés et que des renseignements soient communiqués afin d’aider à retrouver des parties ou des parties éventuelles dans des causes en matière alimentaire.

L’article 16.1 autorisera une autorité centrale provinciale ou territoriale désignée aux fins de la Convention concernant la compétence, la loi applicable, la reconnaissance, l’exécution et la coopération en matière de responsabilité parentale et de mesures de protection des enfants de 1996 et la Convention sur le recouvrement international des aliments destinés aux enfants et à d’autres membres de la famille de 2007 de présenter une demande pour que les fichiers désignés dans le règlement soient consultés et que des renseignements soient communiqués pour permettre de retrouver une personne dans une cause portant sur une demande d’assistance ou une demande présentée en vertu de l’une des Conventions.

Selon l’article 6.2, une autorité provinciale peut agir au nom d’un service provincial des aliments pour enfants, une autorité désignée ou une autorité centrale aux fins de la présentation d’une demande au titre de la partie 1 de la LAEOEE.

Droits et libertés potentiellement en jeu

L’article 8 de la Charte, qui garantit le droit à la protection contre les fouilles, les perquisitions ou les saisies abusives, pourrait être mis en jeu par les pouvoirs élargis de recherche et de divulgation conférés par le projet de loi. L’article 8 protège contre les atteintes abusives aux attentes raisonnables en matière de vie privée, notamment en ce qui concerne les renseignements personnels. Cette protection pourrait s’étendre à la recherche et de la communication de renseignements personnels que le gouvernement détient déjà, par exemple des renseignements qui se trouvent dans des fichiers fédéraux. L’autorisation permettant à la ministre de la Justice de communiquer des renseignements particuliers à une liste élargie d’organismes provinciaux, dans de nouvelles circonstances et à de nouvelles fins, est susceptible de porter atteinte à l’attente raisonnable en matière de vie privée d’une personne.

Les considérations qui suivent appuient la compatibilité des modifications proposées avec l’article 8 de la Charte. En élargissant les circonstances dans lesquelles des renseignements peuvent être divulgués en vue de soutenir l’établissement, la modification et l’exécution d’ordonnances alimentaires, les modifications auront pour effet de soutenir des familles parmi les plus vulnérables du pays. L’élargissement des pouvoirs en matière de divulgation de renseignements vise à atténuer les difficultés financières qu’éprouvent les bénéficiaires des aliments et leurs enfants, en aidant les provinces et les territoires à retrouver le plus rapidement possible les débiteurs d’aliments. Les modifications proposées permettront également d’améliorer l’accès à la justice des Canadiens qui cherchent à faire établir ou à faire modifier une ordonnance alimentaire dans les cas où l’une des parties ne respecte pas ses obligations en matière de communication des renseignements sur le revenu. De plus, les renseignements pouvant être divulgués sont déjà en possession du gouvernement, se trouvant dans un fichier fédéral, et génèrent donc une attente moins élevée en matière de protection de la vie privée. Il existe des protections supplémentaires qui s’appliquent à des divulgations particulières, tels que décrits ci-dessous.  

Communication de renseignements aux tribunaux

Les considérations supplémentaires qui suivent appuient la compatibilité des modifications proposées à l’article 7 de la LAEOEE avec l’article 8 de la Charte. Avant qu’il ne puisse autoriser une demande à la ministre de divulguer des renseignements concernant l’emplacement d’une personne, suivant l’article 12 de la LAEOEE, le tribunal doit être convaincu que la demande a pour seul but d’obtenir des renseignements afin d’établir ou de modifier une disposition alimentaire ou afin d’exécuter une disposition familiale, et que l’ordonnance n’est pas susceptible de mettre en danger la sécurité de quiconque. S’il s’agit d’une ordonnance ex parte,le demandeur doit présenter un affidavit attestant que des mesures raisonnables ont été prises pour retrouver la personne faisant l’objet de la demande de communication de renseignements sur l’emplacement. Lors de la divulgation des renseignements, la ministre est également tenue d’en informer la personne dont les renseignements personnels font l’objet de la divulgation.

Tout renseignement communiqué au tribunal selon une demande en vertu de la LAEOEF doit être mis sous scellé et conservé en un lieu auquel le public n’a pas accès. Le tribunal est autorisé à communiquer les renseignements aux personnes ou aux organismes qu’il estime indiqués, aux seules fins visées par la demande (la modification d’une ordonnance alimentaire ou l’exécution d’une disposition d’une ordonnance ou d’une entente familiale), et peut rendre toute ordonnance nécessaire pour protéger le caractère confidentiel des renseignements.

Communication de renseignements aux autorités provinciales

Les considérations supplémentaires qui suivent appuient la compatibilité des modifications proposées à l’article 15 de la LAEOEE avec l’article 8 de la Charte. Les divulgations autorisées de renseignements continuent de se limiter aux circonstances visant à aider les familles étant fondées à demander l’exécution de dispositions en matière alimentaire. En outre, le processus de demande sera accompagné de garanties procédurales énoncées dans le Règlement sur la communication de renseignements pour l’aide à l’exécution des ordonnances et des ententes familiales,telle qu’une exigence selon laquelle les autorités provinciales seront tenues de présenter une déclaration contraignante signée par l’un de leurs fonctionnaires.

Communication de renseignements aux agents de la paix

Les considérations qui suivent appuient la compatibilité des modifications apportées à l’article 14 de la LAEOEE avec l’article 8 de la Charte. Les modifications visent à conférer aux agents de la paix une plus grande flexibilité dans les enquêtes relatives à des cas d’enlèvement d’enfants, qui nécessitent souvent des mesures urgentes pour éviter que d’autre préjudice ne se produise. Le fait d’autoriser les agents de la paix à obtenir les renseignements de localisation tenus dans des fichiers fédéraux avant de porter une accusation est susceptible d’accélérer les efforts d’enquête dans de nombreux dossiers. De plus, toute demande présentée par un agent de la paix en vertu de l’article 14 modifié de la LAEOEE devra être accompagnée d’un affidavit énonçant les motifs raisonnables qui portent à croire qu’une infraction mentionnée aux articles 282 ou 283 du Code Criminel a été commise, affirmant que les renseignements demandés seront utilisés à l’appui de l’enquête sur l’infraction, nommant la personne présumée d’avoir commis l’infraction, et donnant des précisions sur les mesures utiles prises pour retrouver la personne qui aurait commis l’infraction et l’enfant ou les enfants qui auraient fait l’objet de l’enlèvement. Les modifications exigent également que tout accord sur la communication de renseignements conclu avec un service de police prévoie des garanties afin de protéger les renseignements. En outre, les modifications prévoient que la ministre ne communique les renseignements à un agent de la paix que si elle est convaincue que les garanties prévues ont été mises en place.

Communication de renseignements aux services provinciaux de pensions alimentaires pour enfants, aux autorités désignées et aux autorités centrales

Les considérations supplémentaires qui suivent appuient la compatibilité des modifications apportées aux articles 15.1, 16 et 16.1 de la LAEOEE avec l’article 8 de la Charte. Les entités qui sont autorisées à demander à la ministre que des renseignements leur soient communiqués restent énumérées de façon exhaustive dans la Loi. Les modifications exigent que tout accord sur la communication de renseignements conclu avec les provinces et les territoires prévoie des garanties afin de protéger les renseignements. Les modifications prévoient également que la ministre ne communique les renseignements demandés à une autorité ou à un service provincial que si elle est convaincue que les garanties prévues ont été mises en place.

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