Le traitement accéléré des pensions
alimentaires pour enfants
Vue d'ensemble des procédures d'établissement et de modification des pensions alimentaires pour enfants dans les pays du commonwealth et aux États-Unis
Partie 2
Les États-Unis
INTRODUCTION
Le gouvernement fédéral des États-Unis a commencé à intervenir de façon importante dans l'administration des pensions alimentaires dès 1935, au moment de l'adoption de la loi dite Aid to Families with Dependent Children Act (AFDC).[85] Depuis lors, on a créé le programme AFDC afin d'aider les enfants dont un parent a quitté le foyer et ne verse aucune pension alimentaire. Selon David Chambers, le programme est bizarrement conçu, puisqu'il offre une aide seulement aux familles monoparentales à faible revenu et non pas à tous les parents dont le revenu est peu élevé.[86]
Le gouvernement fédéral a adopté la Child Support and Establishment of Paternity Act en 1974 et, dans le cadre de cette loi, le titre IV-D de la Social Security Act a vu le jour en 1975. L'objet du titre IV-D consiste à établir et à faire respecter les obligations alimentaires des parents non gardiens envers leurs enfants et leur ancien conjoint. Ce texte législatif énonce également les normes fédérales des pensions alimentaires pour enfants qui doivent être respectées pour ouvrir droit à la contribution fédérale de 75 p. 100 au budget AFDC de l'État. Le programme fédéral d'exécution des pensions alimentaires pour enfants a été mis sur pied en application de cette législation. Les quatre grands services fournis par ce programme sont les suivants : retrouver les parents absents, établir la paternité, fixer les obligations alimentaires envers les enfants et faire exécuter les ordonnances alimentaires pour enfants. Le système du titre IV-D s'applique à tout parent qui en fait la demande; cependant, lorsque le parent est prestataire de l'aide sociale, le système et les procédures établies pour l'administrer entrent en jeu automatiquement. En d'autres termes, une forte proportion des dossiers relevant du titre IV-D concerne des assistés sociaux.[87]
En 1984, le gouvernement fédéral a adopté des modifications visant l'exécution des ordonnances alimentaires pour enfants, qui exigeaient des États qu'ils fournissent aux juges des lignes directrices en matière de pensions alimentaires pour enfants; ces lignes directrices n'étaient cependant pas obligatoires.[88] Le texte législatif de 1984 obligeait aussi chaque État à adopter et à mettre en oeuvre un processus accéléré, soit dans le cadre du système judiciaire, soit par l'entremise d'un bureau administratif, afin de rendre et de faire exécuter les ordonnances alimentaires ainsi que, à la discrétion de l'État, d'établir la paternité. Les délais de traitement des dossiers du titre IV-D prescrits par les règlements fédéraux sont les suivants :
- 90 p. 100 dans un délai de trois mois; et
- 100 p. 100 dans un délai de 12 mois.[89]
Depuis lors, des changements se sont produits dans le cas des dossiers du titre IV-D. Ainsi, la Family Support Act 1988 a obligé les États à instaurer certaines procédures permettant de modifier périodiquement les pensions alimentaires pour enfants. De plus, ils ont été tenus de mettre en application, au plus tard en 1990, des programmes exposant comment les ordonnances alimentaires pour enfants seraient révisées ou rajustées. Certains États ont choisi d'établir un processus accéléré d'administration des pensions alimentaires pour enfants dans le cadre des structures judiciaires existantes, tandis que d'autres ont opté pour la voie administrative. Ces deux démarches sont examinées dans les sections qui suivent.
RÉGIMES ADMINISTRATIFS
La plupart des régimes administratifs existants aux États-Unis visent l'établissement, la modification et l'exécution des ordonnances alimentaires pour enfants, soit de manière automatique lorsqu'il s'agit d'un dossier qui relève du titre IV-D, soit en réponse à une demande de services émanant d'un parent dans tous les cas.[90] Dans la plupart des États, les parties qui divorcent soumettent toutes les questions, y compris celle de la pension alimentaire, au tribunal. Dans leur cas, il est généralement possible de faire appel aux services du bureau d'administration des pensions alimentaires pour enfants à des fins d'exécution ou de modification éventuelle après que la cour a rendu son ordonnance alimentaire. Dans certains cas, même après le prononcé de l'ordonnance, les demandes de modification doivent aussi être entendues ou au moins signées par un juge.
Dans ces cas, le bureau d'administration est souvent chargé d'engager la procédure judiciaire; il établit en revanche clairement tout au long du processus qu'il ne représente ni l'un ni l'autre des parents.[91] La plupart des bureaux administratifs ne tiennent pas de statistiques minutieuses sur l'identité des usagers du processus administratif par opposition à l'appareil judiciaire; toutefois, plusieurs fonctionnaires de ces bureaux supposent que la vaste majorité des parents qui ont recours au processus administratif sont membres de la population sans cesse croissante des familles monoparentales et appartiennent habituellement aux couches socio-économiques inférieures.
Le cadre administratif de base
La plupart des régimes administratifs américains suivent une démarche générale qui présente certaines variantes d'un État à l'autre. Le département des Services de santé et de bien-être, de concert avec le bureau d'exécution des ordonnances alimentaires pour enfants et l'institut national d'exécution des ordonnances alimentaires pour enfants, a décrit ainsi la démarche :
Étape 1 :
Collecte d'informations sur le parent non gardien - Une fois qu'il décide de s'occuper d'un dossier, soit qu'il s'agisse d'un dossier du titre IV-D mettant en cause un prestataire de l'aide sociale ou qu'un parent en ait fait la demande, le bureau doit retrouver le parent non gardien et s'assurer qu'il réside dans le territoire de l'État. Si tel est le cas, il recueille des informations financières sur le parent non gardien, habituellement auprès d'autres organismes (par exemple, le fisc). Ces informations forment la base du calcul de la pension alimentaire pour enfants exigible.
Étape 2 :
L'avis d'obligation alimentaire pour enfants - Le bureau de l'État assume sa compétence à l'égard du parent non gardien ou débiteur en lui signifiant un avis d'obligation alimentaire pour enfants. De façon générale, cet avis contient les renseignements suivants :
- l'identité des enfants visés par la pension alimentaire;
- les droits du parent non gardien ou débiteur, y compris son droit d'obtenir les services d'un avocat et de demander une audience;
- une déclaration précisant qu'une ordonnance sera rendue par défaut à l'encontre du parent s'il ne répond pas à l'avis dans un délai déterminé;
- une directive lui enjoignant de répondre à l'avis dans un délai raisonnable; et
- un avis informant le parent non gardien ou débiteur de son droit de contester la décision en appel devant un tribunal compétent.
Cet avis peut également contenir des renseignements sur les rencontres de négociation si elles sont à propos, le montant déjà exigible du parent débiteur (c.-à-d. la pension courante plus les arriérés s'il y en a) et une liste des diverses mesures de recouvrement qui peuvent être prises à l'encontre du parent s'il ne se conforme pas à son obligation.
- l'identité des enfants visés par la pension alimentaire;
Étape 3 :
La réponse du parent non gardien - De façon générale, le parent non gardien peut réagir à l'avis de l'une des quatre façons suivantes :
- ne pas tenir compte de l'avis, auquel cas il y a défaut et le bureau d'administration demandera probablement qu'une ordonnance administrative soit prononcée par défaut contre le parent;
- consentir à payer le montant, ce qui donnera lieu à une entente ou à une ordonnance alimentaire prononcée par le bureau d'administration conformément au contenu de l'avis;
- demander une forme quelconque de négociation préliminaire avec le bureau d'administration pour obtenir la fixation d'un autre montant de pension. S'il obtient gain de cause, il signe un consentement avec le bureau d'administration, ou une ordonnance administrative peut être rendue à cette étape;
- demander la tenue d'une audience dans le délai prescrit par le législateur, audience qui s'ajoutera aux négociations antérieures ou les remplacera.
- ne pas tenir compte de l'avis, auquel cas il y a défaut et le bureau d'administration demandera probablement qu'une ordonnance administrative soit prononcée par défaut contre le parent;
Étape 4 :
L'audience administrative - L'audience fait suite à la demande du parent non gardien. En règle générale, la personne qui dirige l'audience est un employé de l'État qui possède une expérience juridique et est habituellement nommé à ce poste. Les règles de preuve s'appliquent, mais avec plus de souplesse qu'à la cour. Le déroulement de l'audience est également moins officiel, et celle-ci a souvent lieu dans une salle de conférence ordinaire. Généralement, c'est la partie qui intente l'action qui supporte le fardeau de la preuve (c.-à-d. le bureau de l'État).
Étape 5 :
L'ordonnance administrative - L'ordonnance comprend habituellement les informations pertinentes présentées lors de l'audience ainsi que les conclusions juridiques auxquelles on est parvenu, y compris le montant de l'obligation alimentaire et les modalités de versement. Elle contient en outre des renseignements sur le droit de demander une révision et sur les délais connexes. L'ordonnance est soit déposée auprès de la cour, auquel cas elle devient une ordonnance judiciaire, soit conservée à l'interne par le bureau d'administration.
Étape 6 :
La révision de l'ordonnance administrative - Tout processus administratif prévoit une forme quelconque de révision après l'audience. Souvent, cette révision est effectuée par les tribunaux; dans d'autres cas, elle peut être faite par un fonctionnaire du bureau d'administration ou par un conseil de révision au sein de ce bureau.
Comme nous l'avons mentionné, le modèle administratif de base varie d'un État à l'autre, particulièrement en ce qui concerne la structure de la procédure administrative. Il y a lieu d'examiner plusieurs des régimes plus en détail afin de mieux scruter certains aspects de la démarche générale qui a été mise en oeuvre avec succès dans ces États.
A. Alaska
Généralités
En Alaska, le bureau d'exécution des ordonnances alimentaires pour enfants exerce ses activités à titre de division du département du Revenu. Ses attributions sont très vastes et comprennent l'établissement, l'exécution et l'administration des obligations au titre des pensions alimentaires pour enfants dans les dossiers relevant du titre IV-D. Ce système prend également en charge les demandes provenant de l'extérieur de l'État, de même que les questions de paternité. D'autres points relatifs au droit de la famille continuent d'être traités par l'appareil judiciaire.
Le processus administratif
Le programme d'administration des pensions alimentaires pour enfants relève de 24 équipes, dont chacune a un domaine de responsabilité exclusif. Comme dans les autres États, les parents gardiens peuvent demander les services du bureau d'administration; s'ils sont prestataires de l'aide sociale, le processus s'enclenche automatiquement. Le régime administratif de l'Alaska suit essentiellement les étapes exposées ci-après :
Au début, l'équipe d'accueil constitue le dossier et détermine s'il s'agit :
- d'un dossier de pension alimentaire pour enfants; ou
- d'un dossier de reconnaissance de paternité.
Dans le premier cas, le dossier est entré dans un système informatisé qui fournit les renseignements de base aux employés du bureau d'exécution des ordonnances alimentaires pour enfants, notamment les antécédents, les renseignements sur les domiciles et lieux de travail, et les adresses. À cette étape, un dossier papier correspondant est également produit; d'autres documents pertinents y sont versés.
Une fois que cette information est réunie, compilée, l'équipe d'accueil décide si le dossier doit être transféré à l'équipe d'établissement ou, lorsqu'une ordonnance judiciaire est en vigueur ou que les tribunaux ont déjà été saisis du dossier, à l'équipe de modification.
Si la cour n'a pas déjà rendu d'ordonnance alimentaire, l'équipe d'établissement prend alors le dossier en charge. Un dossier d'établissement est constitué à l'encontre du débiteur (le parent non gardien). Les données sont vérifiées et la compétence est confirmée (l'équipe inter-États s'occupe des affaires qui ne sont pas du ressort de l'Alaska).
L'équipe d'établissement détermine l'endroit où se trouve le débiteur et sa capacité de payer, celle-ci faisant suite à une recherche sur le revenu et à un calcul de la pension alimentaire pour enfants fondé sur la règle civile 90.3.[92]
Après que la pension alimentaire a été calculée, l'équipe d'exécution envoie au débiteur un avis de constatation de responsabilité financière (ACRF) qui devient une ordonnance administrative exécutoire s'il n'est pas contesté. Une copie de l'ACRF est également envoyée au parent gardien et, à cette étape, l'un ou l'autre parent a le droit de contester le montant calculé. S'il n'y a aucune contestation dans le délai de 30 jours précisé dans l'avis, l'ACRF devient une ordonnance administrative exécutoire à l'encontre du débiteur, et l'équipe d'exécution prend le dossier en main.
Si l'un des deux parents souhaite contester le montant calculé qui figure sur l'ACRF, il a le droit d'assister à une rencontre informelle avec l'agent qui gère le dossier au sein de l'équipe d'établissement.
Seul un des deux parents assiste généralement à cette rencontre informelle et il a le droit à cette étape de produire des informations financières pertinentes qui, à son avis, n'ont pas été prises en considération. L'agent chargé du dossier recalcule ensuite le montant indiqué dans l'ACRF.
Si la rencontre informelle ne permet pas de régler le différend, la partie insatisfaite peut demander la tenue d'une audience officielle devant un examinateur administratif externe; il s'agit d'un avocat d'expérience nommé par le commissaire, qui supervise tous les bureaux d'administration de l'État.[93]
Son adjoint, l'agent d'audience, est techniquement un fonctionnaire du département du Revenu qui possède une formation juridique. Il assiste à l'audience administrative officielle afin de représenter les intérêts de l'enfant; toutes ses fonctions sont liées à l'étape de l'audience. Lorsque le bureau d'administration des pensions alimentaires pour enfants reçoit une demande d'audience officielle, le dossier est transféré à un agent d'audience, qui l'examine et le soumet à une forme de contrôle de la qualité pour déterminer s'il y a lieu de procéder à l'audience. Il peut déposer une requête en rejet ou en instruction sommaire auprès de l'examinateur. Les documents utilisés dans cette partie du processus sont très semblables à des documents judiciaires.
S'il y a une audience, l'agent d'audience prépare un historique écrit du dossier, qui sert à donner une vue d'ensemble des faits à l'examinateur. Des copies de ce document sont transmises aux parties, puis il y a mise au rôle.
Les parties ont la possibilité de participer à l'audience en personne ou par téléphone. Par ailleurs, elles peuvent demander à un avocat de les représenter.[94] L'audience elle-même se déroule généralement dans une salle qui contient une table ovale et environ six fauteuils. L'agent d'audience et les parties sont habituellement présents; l'examinateur rend alors une ordonnance administrative qui confirme ou modifie l'ordonnance alimentaire en vigueur. Si l'une des parties est encore insatisfaite après cette décision, elle a le droit de demander une nouvelle révision par le commissaire. Il lui est également possible d'interjeter appel devant une cour supérieure dans un délai de 30 jours.
Le rôle de la cour
Lorsque d'autres questions, comme la garde et les droits de visite, sont également contestées, le dossier est traité par la voie judiciaire. Le juge a alors le pouvoir d'interrompre le processus administratif. En pratique, cependant, tous les autres points sont déterminés par le juge, et la question de la pension alimentaire est renvoyée au système administratif conformément à une ordonnance judiciaire. Il est rare qu'un juge fixe la pension alimentaire pour enfants. Il existe en Alaska une jurisprudence selon laquelle une ordonnance judiciaire ne peut être modifiée administrativement et doit plutôt être déférée de nouveau au tribunal. En pareil cas, l'audience est facilitée en partie par le personnel du bureau d'administration des pensions alimentaires pour enfants grâce au dépôt d'une requête en modification. Même si c'est la cour qui gère un dossier, la règle civile 90.3 détermine la pension alimentaire qui sera fixée.
B. Maine
Généralités
Au Maine, la division des pensions alimentaires, de l'exécution et du recouvrement, qui relève du département des Ressources humaines, s'occupe de l'administration des pensions alimentaires pour enfants dans les dossiers relevant du titre IV-D. Le régime administratif qui y existe, à l'instar de celui d'autres États, s'inspire de celui qui était en vigueur dans l'État de Washington durant les années 1970. Il a depuis lors fait l'objet d'une réforme, notamment à des fins de rationalisation.
Pour les dossiers d'établissement, la procédure actuelle consiste à envoyer dès le début au parent non gardien un avis d'intention de fixer une pension alimentaire; cela se fait automatiquement dans un dossier relevant du titre IV-D ou sur réception de la demande du parent gardien dans les autres cas. L'avis informe le parent non gardien qu'une pension alimentaire sera calculée. Il lui est demandé de fournir des renseignements sur son revenu au moyen du formulaire qui lui est transmis. Enfin, le parent non gardien peut demander une audience à cette étape. Par le passé, une audience était prévue dans tous les cas, et le parent non gardien en était informé à cette étape.
Or, cette façon de procéder semblait déficiente à quelques égards. Premièrement, si le parent non gardien n'était pas avisé de l'audience assez longtemps à l'avance, celle-ci devait être reportée. Deuxièmement, on a constaté que, souvent, le parent non gardien ne comparaissait pas à l'audience fixée d'avance. Le système a été jugé quelque peu inefficace à cet égard et, par conséquent, il incombe désormais au parent non gardien de demander la tenue d'une audience.
En conséquence, le parent non gardien dispose maintenant de 30 jours pour demander cette audience. Celle-ci est dirigée par un agent d'audience qui est un fonctionnaire du département de l'Aide sociale et qui n'a habituellement pas de formation juridique. Les règles de preuve ne s'appliquent pas à l'audience, dont la structure est tout à fait informelle. Un représentant de l'État commence l'audience en présentant des documents pertinents et en précisant la pension que l'État a calculée.
Si le Département ne reçoit pas de demande d'audience, une décision tenant compte des constatations de l'ordonnance alimentaire proposée est rendue. Une copie de cette décision est ensuite envoyée aux deux parents par courrier recommandé. À ce stade, le Département a le droit d'exécuter l'ordonnance.
Modification
En général, une pension alimentaire pour enfants est modifiée si des éléments de preuve indiquent que le montant calculé s'appuie sur des renseignements financiers qui ne sont plus exacts. Même dans les dossiers relevant du titre IV-D, pour lesquels la loi fédérale prévoit une révision périodique, celle-ci s'est avérée trop lourde dans bien des cas. En conséquence, la révision a lieu au besoin.
Dans le cas d'un divorce, le parent gardien ne peut se prévaloir du processus administratif tant que le divorce n'est pas prononcé par le tribunal. Si le parent demande alors de recourir aux services du Département, les procédures administratives d'exécution s'enclenchent. Le parent gardien peut également solliciter l'aide du Département pour faire modifier par la suite l'ordonnance judiciaire sur les aliments. Dans ce cas, le Département engage le processus judiciaire et en assure le suivi. Par ailleurs, le parent pourrait décider de retenir les services d'un avocat pour les modifications et d'utiliser le processus administratif pour faire exécuter l'ordonnance.
C. Montana
Généralités
Le régime administratif du Montana a pour objectif de résoudre les questions avant qu'il ne soit nécessaire de procéder à une audience administrative. La division de l'exécution des ordonnances alimentaires pour enfants du département des Services sociaux et de la Réadaptation administre le programme en application du Montana Code. À l'instar des autres systèmes, le processus administratif d'établissement de la pension débute par l'envoi d'un avis de responsabilité financière. Le débiteur dispose de 10 jours pour y répondre. S'il ne le fait pas, une ordonnance par défaut est envoyée à un juge de droit administratif.
Avant l'audience devant un juge de droit administratif, il est courant de tenir une rencontre préalable afin de tenter de résoudre le plus grand nombre de points possible et aussi de recenser les éléments de preuve qui seront présentés au tribunal. Le juge dirige la rencontre, mais celle-ci est beaucoup plus informelle que l'audience elle-même. Il se peut également que les agents chargés du dossier procèdent à des négociations préliminaires avec les parties, séparément ou non. On cherche dans toute la mesure du possible à régler les questions en litige sans audience.
Les juges de droit administratif sont les agents d'audience qui entendent les appels en matière de pensions alimentaires pour enfants. Le bureau du juge de droit administratif est dirigé par un organisme distinct et se charge de la tenue des audiences sur la reconnaissance de paternité ainsi que sur l'établissement et la modification des pensions alimentaires. Les juges de droit administratif ont généralement une expérience en droit de la famille.
Le processus de modification - L'arbitre
Le processus de modification administrative du Montana a été instauré après le système d'établissement. Lorsque celui-ci a été mis sur pied, on n'avait pas envisagé d'y intégrer de règlement extrajudiciaire des conflits dans un cadre administratif. Par conséquent, il existe une certaine différence entre les systèmes d'établissement et de modification dans cet État. Le service d'examen et de modification de la division de l'exécution des ordonnances alimentaires pour enfants procède à toutes les révisions, qu'il s'agisse de la révision triennale obligatoire dans le cas des dossiers du titre IV-D ou d'une révision demandée par une partie dans les autres cas. Le processus de modification s'appuie sur le recours à un arbitre à qui il incombe de résoudre les points en litige.
Avant que l'arbitre n'entre en jeu dans un cas de modification, un enquêteur de la division de l'exécution des ordonnances alimentaires pour enfants révise le dossier et les autres documents disponibles. Il examine également les questions de compétence et les ententes sur la garde, et cherche à déterminer si la situation financière de l'un ou l'autre parent a changé depuis l'entrée en vigueur de l'ordonnance. Des avis administratifs sont alors signifiés aux deux parties et, si c'est nécessaire, il peut être enjoint à l'une d'elles de produire d'autres renseignements financiers. On téléphone par la suite aux parents pour leur expliquer les calculs proposés. À cette étape, il est possible que les parents concluent une entente à l'amiable grâce à des discussions individuelles avec l'enquêteur. S'ils ne parviennent pas à une entente, le dossier est transféré à l'arbitre. L'enquêteur prépare les documents à expédier, et l'arbitre supervise l'échange de documents entre les parties. Ce service s'occupe également des négociations qui s'effectuent en général par téléphone.
L'audience par l'arbitre a lieu seulement après ce filtrage initial approfondi, dans les cas où il subsiste des objections. Le pouvoir de l'arbitre découle des règles administratives du Montana.[95] Le poste d'arbitre a été créé en vertu du mandat fédéral de réviser les ordonnances tous les trois ans; on estimait à environ 7 000 par année le nombre d'ordonnances de modification qui devraient être traitées.[96]
Les arbitres ont reçu une formation en matière de règlement extrajudiciaire des conflits; ils ont habituellement une longue expérience du régime d'administration des pensions alimentaires pour enfants et ont montré qu'ils connaissaient les éléments essentiels de la procédure judiciaire. Avant de discuter avec les deux parties, l'arbitre procède à une vérification du dossier et dirige un échange d'informations entre celles-ci. Une fois que les parties sont prêtes à procéder, l'arbitre les contacte habituellement toutes deux par téléphone.
L'arbitre exerce ses activités à partir d'un bureau central, de sorte que le téléphone représente le moyen de communication le plus commode. Il arrive qu'un parent se rende sur place. Même si l'aménagement des locaux permet d'accueillir les deux parents en même temps, en pratique, jusqu'ici au moins un des deux parents communique par téléphone. C'est le bureau de l'État qui appelle les parents pour que ceux-ci n'engagent aucuns frais et, si l'un des parents se trouve dans une région éloignée sans téléphone, on prend des mesures pour qu'il utilise l'appareil d'un autre bureau gouvernemental située près de chez lui. La conversation téléphonique sert essentiellement à fournir aux deux parties la possibilité de se poser des questions dans un cadre où la conversation est dirigée par un tiers impartial.
L'arbitre a le pouvoir de rendre une ordonnance exécutoire, à la condition que les deux parties s'engagent par écrit à régler leur différend. Dans le cas contraire, l'arbitre recommande un projet de modification qui est envoyé aux parties et au juge de droit administratif pour signature. Les parties disposent alors de 30 jours pour demander la tenue d'une audience devant ce dernier.
Le programme d'arbitrage du Montana existe depuis 1994 et, à ce jour, environ 95 p. 100 des dossiers ont été résolus sans la tenue d'une audience administrative.[97] En général, l'établissement et la modification se déroulent de manière à favoriser le règlement aussi rapide que possible d'un pourcentage élevé de dossiers.
D. Oregon
Généralités
La procédure administrative appliquée par le bureau d'administration des pensions alimentaires pour enfants de l'Oregon est régie par les dispositions de la loi intitulée Administrative Procedures Act. À l'instar d'autres régimes administratifs des États-Unis, elle vise à établir, à modifier et à faire exécuter les ordonnances alimentaires pour enfants dans le cas des dossiers du titre IV-D ou lorsque d'autres requérants demandent l'exécution d'une ordonnance alimentaire.
Dans cet État, tous les parents qui sont des prestataires actuels ou passés de l'aide sociale voient leur dossier traité par la division de l'exécution des ordonnances alimentaires du département de la Justice. Tous les autres citoyens de l'État peuvent recourir aux services relevant du titre IV-D, auquel cas ils présentent leur demande au procureur de l'État (district attorney). À l'heure actuelle, celui-ci utilise le processus administratif dans certaines parties de l'État et, à d'autres endroits, il fait intervenir les tribunaux. Dans ce dernier cas, la totalité des droits de dépôt est à la charge de l'État, de sorte que le parent requérant n'est tenu d'assumer que ses frais de déplacement à la cour et les honoraires d'un avocat, s'il le souhaite.
Le bureau du procureur de l'État est actuellement saisi de 45 600 dossiers de pensions alimentaires pour enfants. Ce chiffre comprend non seulement les demandes d'établissement d'une ordonnance alimentaire, mais encore les demandes d'exécution d'une ordonnance judiciaire ou de modification d'une telle ordonnance; dans ce dernier cas, c'est le bureau du procureur de l'État qui facilite le processus judiciaire de modification.
À 206 900 au total, le nombre des dossiers traités par l'entremise de la division de l'exécution des ordonnances alimentaires (soit ceux des requérants actuellement prestataires de l'aide sociale ou qui l'ont déjà été) est considérablement plus élevé. Sur ce nombre, 42 300 personnes reçoivent actuellement l'aide sociale. [98]
Le processus administratif
Dans le système de l'Oregon, l'avis de constatation de la responsabilité financière sert à établir l'ordonnance alimentaire, l'ordonnance d'arriérés alimentaires, l'ordonnance d'assurance-maladie et/ou la reconnaissance de paternité. Une requête en modification est utilisée pour modifier l'ordonnance alimentaire. Dans le cas où la cour a déjà fixé la pension alimentaire, le bureau d'administration prépare un projet de modification qui est envoyé à la cour de circuit pour confirmation.
La personne qui conteste la teneur d'un avis de constatation de responsabilité financière doit présenter une demande écrite d'audience à la division au moyen du formulaire que celle-ci lui fournit. Sur réception de cette demande, la division transmet les renseignements pertinents à la section des audiences du département de l'Emploi.
La section des audiences prend en charge le processus accéléré ou l'audience administrative au nom du bureau d'administration des pensions alimentaires pour enfants. Elle a été créée à l'origine pour tenir des audiences en matière de prestations de chômage, mais les fonctions du Département ont été élargies depuis lors, de sorte qu'elle tient aussi des audiences pour plusieurs bureaux différents. Les agents d'audience (par ailleurs désignés « arbitres » ou « juges de droit administratif ») ont leurs locaux dans trois centres urbains; environ 20 d'entre eux entendent les causes de pensions alimentaires pour enfants. Les membres de la section des audiences ont généralement une formation juridique et une expérience étendue en droit administratif. L'Administrative Procedures Act de l'Oregon régit la tenue des audiences, qui sont considérées comme des procédures judiciaires officielles.
Les agents d'audience participent aussi activement au processus préalable à l'audience même. Par exemple, lorsqu'ils reçoivent un dossier du bureau du procureur de l'État ou de la division de l'exécution des ordonnances alimentaires, ils l'examinent préalablement à l'audience et préparent les pièces proposées, y compris la documentation pertinente, comme les avis. La partie requérante est également avisée, dans un délai de 30 jours suivant sa demande, de la date et de l'heure de l'audience. Les règles administratives applicables prévoient expressément une audience par téléphone. Il est nécessaire que toutes les parties aient déjà en main tous les documents pertinents qui seront utilisés. Il existe des normes prévoyant que ce processus accéléré doit être terminé dans un délai de quelques mois suivant la signification de l'avis initial au débiteur.
Dans presque tous les cas, l'audience se déroule par téléphone et, au besoin, les services d'un interprète sont retenus pour l'occasion. L'audience est également enregistrée. Les parties ne sont généralement pas représentées par avocat. Une bonne partie de l'audience est consacrée aux questions que l'agent d'audience pose aux deux parties.
Dès que l'audience est terminée, l'agent qui la préside rend une ordonnance qui doit comporter une date, une déclaration de compétence, un énoncé des points en litige et du droit pertinent, les constatations de fait et les conclusions fondées sur les constatations juridiques et factuelles, dont une analyse de la contre-preuve qui a été produite. En outre, l'ordonnance doit faire état des mesures devant être prises et aviser les parties qu'elles ont le droit d'interjeter appel devant la cour de circuit dans un délai de 60 jours après avoir reçu l'ordonnance.
Ce processus administratif s'applique à l'établissement et à la modification des ordonnances alimentaires pour enfants par voie administrative. Dans le cas d'une ordonnance judiciaire, la division de l'administration des pensions alimentaires pour enfants prend les mesures nécessaires en vue de la tenue d'une audience.
Comme dans les autres États, les divorces relèvent de l'appareil judiciaire. La pension alimentaire pour enfants est alors fixée par la cour conformément aux lignes directrices. À l'heure actuelle, en Oregon, les parties sont fortement incitées à recourir autant que possible aux méthodes de règlement extrajudiciaire des conflits, en particulier la médiation, avant de demander une audience judiciaire en bonne et due forme.[99] Il est de plus en plus courant que les médiateurs aident les parties à calculer la pension alimentaire pour enfants au cours de la médiation.
E. État de Washington
Généralités
Le régime d'administration des pensions alimentaires pour enfants de l'État de Washington existe depuis 1971 et est largement considéré comme le précurseur de ceux qui existent dans les autres États. La division des pensions alimentaires pour enfants (DPAE) de l'État de Washington, qui fait partie du département des Services sociaux et de Santé, administre le programme.
Ce régime administratif fonctionne en parallèle avec la cour supérieure, qui a compétence en droit de la famille, y compris à l'égard des pensions alimentaires pour enfants. Les ordonnances que peut prononcer la cour supérieure en la matière comprennent les décrets en dissolution pour divorce, les ordonnances déterminant la paternité et les ordonnances alimentaires pour enfants. Lorsqu'un dossier passe par les tribunaux, il est possible qu'une médiation soit offerte au début par un travailleur social des services du tribunal de la famille; ceux-ci apportent un soutien à la magistrature. Toutefois, même s'il y a médiation, les parties ne peuvent elles-mêmes résoudre les questions sans obtenir d'abord l'aval de la cour.
Le processus d'administration des pensions alimentaires pour enfants est établi sous le régime du titre 388 du Washington Administrative Code (WAC),[100] des titres 26 et 74 du Revised Code of Washington (RCW)[101] ainsi que du titre IV-D de la loi fédérale intitulée Social Security Act 1975. Le processus administratif est décrit au chapitre du titre 11 du titre 388 du WAC. Comme dans les autres États, ce processus s'applique aux dossiers relevant du titre IV-D ou, de façon générale, aux prestataires de l'aide sociale, ainsi qu'aux personnes qui demandent les services de la division.
Le processus administratif
Si aucune ordonnance de la cour supérieure n'est en vigueur, la DPAE signifie un avis de constatation de la responsabilité financière au parent débiteur. Avant cela, toutefois, le parent gardien a été contacté par l'agent chargé du dossier, qui lui a demandé de remplir une feuille de travail. Une fois que celle-ci a été renvoyée et examinée, l'agent chargé du dossier communique de nouveau avec le parent gardien pour lui proposer un montant que le parent débiteur devra verser. Le parent gardien a le droit d'être d'accord ou non.
Si le parent gardien ne peut accepter le montant qui sera exigé du parent débiteur, il peut demander la tenue d'une audience qui suivra la procédure décrite dans les paragraphes suivants (c.-à-d. la même que dans le cas d'une demande présentée par le parent non gardien). Comme dans les autres États, l'avis envoyé au parent débiteur indique le montant qui a été calculé par l'agent chargé du dossier comme étant exigible (avec ou sans le consentement du parent gardien), les renseignements connus sur le revenu du parent débiteur et l'identité de l'enfant visé par l'ordonnance. En outre, le parent débiteur dispose de 20 jours pour demander la tenue d'une audience. Autrement, l'avis devient une ordonnance administrative exécutoire à l'encontre du parent.
Lorsque l'un ou l'autre parent demande la tenue d'une audience, le premier examen est effectué par le bureau des audiences administratives; il a habituellement lieu dans les 30 jours suivant la demande. Ce bureau est distinct de la DPAE et tient des audiences pour le compte de plusieurs organismes de l'État; celles-ci sont présidées par des juges de droit administratif, qui ont en général une expérience d'avocat. Un juge dirige l'audience, qui est semi-officielle et enregistrée, au cas où une autre révision serait demandée. Les deux parties y assistent habituellement et présentent leurs arguments.
Si l'une des parties est insatisfaite de la décision rendue à cette étape, elle doit présenter une demande de révision au bureau des appels, qui relève du département des Services sociaux et la santé. En d'autres termes, le processus de révision comporte un premier examen à l'extérieur du Département et un second qui est effectué par celui-ci. Le bureau des appels examine les décisions administratives rendues par le personnel du Département, comme les cas d'« audiences équitables » relatives à des dossiers d'aide sociale. S'il subsiste une insatisfaction après ce dernier examen, une personne peut demander un contrôle judiciaire en dernier recours.
La DPAE offre ses services par l'entremise de neuf bureaux répartis dans les comtés; la plupart des bureaux ont la responsabilité de trois ou quatre comtés. Lorsqu'une partie demande un examen par le bureau des audiences admnistratives, il est parfois possible que les juges de droit administratif se déplacent jusqu'au bureau le plus proche du domicile du requérant pour entendre l'affaire. Toutefois, il est plus courant que l'audience se déroule par téléphone. En fait, toutes les audiences sont d'abord prévues comme des entrevues téléphoniques, et une partie peut demander par la suite de comparaître plutôt en personne.
Modification
Si l'une des parties demande la modification d'une ordonnance alimentaire administrative dans l'État de Washington, un processus qui s'apparente étroitement au processus d'établissement s'engage alors. Des informations sont recueillies auprès des deux parents et, si l'une des parties a des préoccupations, elle a la possibilité de demander une rencontre de modification (bien que cette pratique varie d'un comté à l'autre) à laquelle assistent un employé de la DPAE et une des parties. Cette rencontre, tout comme la rencontre préalable à l'audience, constitue une tentative moins officielle de régler tous les points en litige avant l'audience administrative.
Lorsqu'il y a une ordonnance judiciaire, la partie peut également recourir aux services de la DPAE, auquel cas elle doit demander la modification par la voie administrative. Si les parties consentent à une modification appropriée, elles n'ont pas besoin de se présenter en cour : une ordonnance sur consentement est rédigée à la rencontre et soumise à un juge de la cour supérieure pour signature. Si la rencontre est infructueuse, le dossier doit être déféré de nouveau au tribunal. Une ordonnance administrative, par ailleurs, passerait à l'étape de l'audience administrative si les parents ne s'entendaient pas sur la modification à cette première étape.
- [85]On trouvera dans Lisa Dukelow, « Child Support in North Carolina: What is the State of the Law and How Did We Get Here? » 22:14 North Carolina Central Law Journal 14 (1996), une vue d'ensemble concise et générale de l'histoire de la législation fédérale sur les pensions alimentaires pour enfants aux États-Unis.
- [86]David Chambers, « Fathers, the Welfare System and the Virtues and Perils of Child Support and Enforcement », 81:8 Virginia Law Review 2575 (novembre 1996), p. 2575.
- [87]Les dossiers relevant du titre IV-D de l'une ou l'autre catégorie représentent une proportion assez élevée des ordonnances alimentaires pour enfants qui sont prononcées. Ainsi, une étude effectuée en Virginie indique que 45 p. 100 de toutes les ordonnances alimentaires pour enfants rendues dans cet État sont des dossiers du titre IV-D établis administrativement par le département des Services sociaux. Information tirée de : David Arnaudo, « Deviation from State Child Support Guidelines », Child Support Guidelines: The Next Generation (département des Services de santé, 1994), p. 91.
- [88]Ces lignes directrices sont devenues la norme dans tous les États et elles servent de base à toutes les évaluations de pension alimentaire. Il n'existe pas de lignes directrices fédérales aux États-Unis.
- [89]Administrative Process: A Guide for Designing and Implementing an Administrative Process for Child Support Enforcement (département de la Santé, juillet 1996), p. xiii.
- [90]Outre les États dont il est question dans le présent rapport, les suivants ont adopté des systèmes administratifs, du moins en partie : la Géorgie, l'Iowa, le Kentucky, l'Oklahoma et les îles Vierges : « Expedited Processes - Summary », Interstate Roster and Referral Guide ( National Child Support Enforcement Association, 1996).
- [91]On précise alors toujours aux parents que les intérêts du bureau sont soit ceux de l'enfant, soit le respect des lignes directrices.
- [92]Dans un article intitulé « Civil Rule 90.3: Judicial Discretion Under Alaska's Child Support Guidelines », 8:2 Alaska Law Review 251 (1991), Thomas Davis signale ce qui suit :
[Traduction] : « Le 1er août 1987, la Cour suprême de l'Alaska a adopté la règle 90.3, qui énonce une ligne directrice fondée sur le pourcentage de la formule axée sur le revenu pour fixer les pensions alimentaires pour enfants partout en Alaska. D'après cette formule, le tribunal calcule la pension alimentaire pour enfants dans les cas de garde exclusive en tant que pourcentage du revenu annuel rajusté du parent non gardien »
, p. 256 et 257. - [93]Le commissaire est nommé par le gouverneur.
- [94]Il est courant que des avocats interviennent lors de ces audiences.
- [95]« Child Support and Enforcement Services », Administrative Rules of Montana, 46.30.1101-1121, 30 septembre 1994.
- [96]John Koch, du bureau du juge de droit administratif, affirme qu'en réalité seulement 3 000 modifications par année sont soumises au processus, mais même ce chiffre justifie la rationalisation du régime.
- [97]D'après John Koch, du bureau du juge de droit administratif. Ce taux élevé de succès se traduit par un moins grand nombre d'audiences devant le juge de droit administratif, où des arriérés s'accumulent également.
- [98]Ces estimations proviennent d'une étude effectuée en 1996 par le département des Ressources humaines de l'Oregon.
- [99]Voir, par exemple, William Howe III et Maureen McKnight, « Oregon Task Force on Family Law: A New System to Resolve Family Law Conflicts », 33:2 Family and Conciliation Courts Review 173 (avril 1995) pour un examen de certains de ces points.
- [100]WAC, titres 388-11 et 388-14.
- [101]RCW, titres 26, 74.20 et 74.20A.
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